期待重启全面改革

邓聿文

转眼间，2011年又将在众声喧哗与骚动中过去。

对于中国社会来说，从上到下，似乎都处于一种焦灼之中。这是否中国最终崛起前的社会阵痛，还是社会整体衰败的前兆，现在还无法判断，但当前正在不断深化的全球经济危机客观而言是有助于中国加速转型与崛起的。当然，这要看中国能否抓住这一机会，变危为机，处理好自己内部的各种紧迫问题。

从时间上说，外部给予中国的这个机遇不会太长，未来两三年，最多下一政治周期是中国发展的关键时期。

中国的发展一般以5年为周期。这主要是因为中国的政治周期是以5年为一轮的，所以考察中国的状况最好以5年为界。本届政府从2008年开始，于2013年“两会”后结束，从时间上看还有一年多一点。

应该说，这4年在前面近30年的发展基础上，中国在硬实力方面有了长足进展，不仅经济上成功超越日本，成为仅次于美国的全球第二大经济体，而且在全球治理上，其作用和地位也日益凸显。中国人均GDP达到4000多美元，进入中等收入国家行列。充足的财力为国家构建全民公共服务网络和社保体系提供了保障。社会建设的提出和实施以及社会管理方式的改变也开始补齐多年来社会发展的“短板”。值得一提的还有政府执政理念和发展观念的变化，以人为本的科学发展观以及和谐社会的发展目标初步改变了中国的政治和发展生态，为今后的进一步变革打下了思想基础。

然而，在肯定这几年发展成就的同时，也需要指出，它存在和制造的问题同样多。如果说，过去近30年的改革奠定了中国世纪性崛起的基础，那么，随着本轮全球经济危机的出现，过度外向型的经济发展模式也暴露出它固有的缺陷，加之在应对危机中的某些失误，中国经济发展过程中的阶段性风险开始显现。

在社会和政治领域，随着人们经济财产而来的权利意识的提升，也提出了参与社会公共事务，开放政治进程的诉求，但当前的社会管理體制很难满足人们的这个政治诉求，导致群体事件不断发生，社会抗争正在逐步形成。诸如此类，现在比过去有明显的增加。

要妥善应对挑战，重启经济、政治和社会的全面改革，就必不可少。

“政府悖论”

一言以蔽之，中国社会的发展风险可以用当前人们关注和讨论的所谓“中等收入陷阱” 来描述和概括，即在人均收入达到中等水平后，由于社会不能顺利实现经济发展方式的转变，自身体制与机制的更新进入临界，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞，并由此衍生出其他一系列社会问题。

中国虽是后发国家，但也是一人口和资源大国，因而，比起许多同处一个发展阶段的中小国家来，有很多资源和手段可以运用，以使自己避免陷入 “中等收入陷阱”。当然，由此也说明，中国一旦陷入此陷阱，代价将比中小国家更巨大，有可能中国的复兴之梦就此彻底中断。从这个角度说，中国无论如何是不能掉进该陷阱的。

“中等收入陷阱”的某些特征或者某些方面在我们这儿也已显现。如在经济增长方面，由于过度依赖外需和靠资源投入拉动，在目前全球性的经济危机时期，导致中国宏观经济陷入两难困境：继续扩张财政和货币政策，将引发恶性通胀；为遏制通胀紧缩投资和货币，经济增速又将出现剧烈下降，并引发就业问题。在社会发展方面，首先是高房价，然后是高物价，将人们对未来的希望打破；而贫富分化的加剧、食品安全问题的扩散、腐败的泛化、阶层流动的停滞、官民的对立乃至对抗、社会道德的滑坡和信仰的缺失等等社会问题，更使社会发展呈现一片灰暗之色。上述这些问题又互相关联、影响和强化，无疑增大了解决问题的难度。可以说，在中国目前的社会环境下，不论哪个问题，处理不好都会演变成政治问题。所有这些，都共同缔造了当下的转型困境。

需要指出的是，尽管这些问题在最近几年里集中暴露出来，似乎比早先的任何时候，都来得更加猛烈，但它们并不是新问题，先前毫无征兆。实际上，所有的问题都有“前科”，都是早就生成并日积月累到现在的。只是在这一政治周期里，它们表现得更加突出而已。这背后的根源，就是概括的在改革和发展中出现的“政府悖论”，在近年里有进一步加剧趋势。

任何改革和发展都要付出成本的，“政府悖论”就是对政府主导的改革和发展付出的一种成本。所谓“政府悖论”，根据国家行政学院张孝德教授等学者的论述，指的是政府主导式改革需要一个有权威和有调控能力的强政府，但市场经济的建立又要求政府不断退出对经济的干扰，由此导致的政府角色尴尬。

“政府悖论”的出现，根源在于中国的市场经济不是一个自发演进的过程，而是由政府“人为”设计出来的，尽管这个“设计”要求贴近实际。问题是，“设计”该制度的是人而不是抽象的政府，这样，也就避免不了存在设计者自己的利益，而且这个利益必然不同于社会的利益，也不同于政府的利益，这就是所谓代理者利益。代理者利益的存在及不断强化，使得政府不会轻易退出经济过程。从这个角度看，有权威的政府既是再生型市场经济建立的必要条件，同时又是市场经济后期发育的威胁和障碍。

因此，要解决“政府悖论”，最好是在政府的作用范围上，界定清楚政府与市场作用的边界；并随着市场经济制度的不断完善，政府适时退出。但在具体的改革实践中，由于受到代理者利益的干扰，这个时机很难把握，政府很难在该退的时候退出。特别是在政治改革滞后的情况下，更是如此。因为政治改革滞后，代理者的利益越大，政府就越难退出。当市场经济被异化成各级政府层层主导、层层控制的经济形态时，经济和社会发展的代价将会十分巨大。对此若不进行系统、全面的改革，30余年经济和社会发展的成果将会被政府这头“怪兽”反噬。

重启全面改革

改革的全面重启不仅取决于改革者的意愿和推力，它还包含一系列条件、时机、动力和需求。首先是社会对改革有需求，有需求才会形成动力，进而生成改革。当然，一项改革若要顺利推进，还要掌握好时机，时机不成熟，即使社会客观需要，亦可能不会成功，或推行起来代价巨大。

就当下来说，上述分析可知，社会对改革的需求实际比以往任何时候都要迫切，但社会为什么没有改革的动力，政府的改革意愿也不强呢？可以列出很多具体因素，但要看到，改革的步伐在最近几年有些放缓，实际上，从中国改革的阶段性目标来看，不少实质的有意义的改革到上世纪90年代末或者本世纪初就已出现停滞的现象。

比如，大国企由于有国家政策的支持，利用自己的垄断地位，借助目前这场经济危机，大肆向民营经济领域扩张，演绎了一出“国进民退”之戏。再如政府机构改革，过去倡导党政分开，但这几年很大程度又重合在一起，大部制改革也是远未完成。

这种情况的出现，与改革本身的路径依赖有着密切关系，是导致有价值的改革停滞的重要原因。中国改革从实施来说，是一个由增量到存量、先经后政的推进过程，先在传统体制的外围培育新的市场主体和经济力量，待它生长壮大后，再转向改革传统体制本身。这种改革程序的好处，乃由易到难，可使前期改革的经验不断积累，成为激励后期改革的动力和深化的条件。但这样一来，也易形成对前期低成本改革成功经验的依赖，降低对后期成本的承受力。尤其在后期进入政府自身改革和政治改革的情况下，受到“政府悖论”的作用以及代理人对自身既得利益的保护，会形成对改革后期攻坚的障碍，从而陷入改革动力不足、自我锁定的困境。

要破除改革的自我锁定困境，需要引入外力。外力包括两方面，一个是政府之外的力量，一个是中国之外的力量。就前者来说，如上所述，社会存在广泛的改革需求，问题是如何把这种需求激发起来，这就需有催化因素。就后者来说，引入外力不是要国外力量介入中国改革进程，这是坚决需要反对的；而是特指外部环境对中国改革形成了一种倒逼机制，它使得盛行了30年的外需型发展模式不可持续，而要经济增长从依赖外需变为依靠内需，需要改变我们的分配体制，乃至建设一个强大的社保。这是个环环相扣的过程。

现在，两种外力实际都已具备，只须等待一个合适的时机。

就本届政府来说，由于所剩时间不多，尽管社会矛盾凸显，再次启动系统全面的改革难度很高，尤其是某些关键环节和领域的改革，不必急于求成。这一考量，也是保障政治稳定和最高权力顺利交接的需要。因为改革作为利益关系的一种调整和重组，如果掌控得好，会有助于现有秩序的舒缓，否则，只会加剧社会混乱。在目前社会潜伏危险因子的情况下，必须评估改革的风险。

但无论如何，重启全面改革，是一个绕不开的挑战。新一代领导人必将推进改革，建立自己的政治权威，同时缓解社会矛盾。

因此，在改革本身存在迫切性的情况下，如果不顺应民众的需求启动改革，社会将会积累更大的风险和危机。当然，从策略上考虑，全面的改革也不能贸然开启，必然要进行一番民意摸底，搞清改革的优先顺序。

在下一政治周期里，改革的全面重启是可期的。

改革的重点

笔者认为，全面改革包括经济、社会、政府和政治几个方面。

其中，经济领域的改革重点有三：一是打破垄断，进一步深化产权改革；二是建立公共财政体制，实现地方政府的事权和财权对应；三是加强金融体系建设，解决金融体系开放不够与金融创新不足同时并存的问题。

社会领域的改革重点有四：一是完善收入分配体制，缩小收入分配差距，消除两极分化；二是放权于社会，加快社会组织的建设与发展；三是废除户籍制度，完善社会保障，破除阶层流动障碍；四是强化社会参与。

政府的改革重点有二：一是限权和放权，减少对经济和社会的管制，将政府垄断的权力下放給社会，让人们自我组织起来，建立一个有限政府；二是大力反腐，力争在反腐败上有制度突破。

上述改革要深入，都会触及到政治改革，其实，也可以把它们看作广义上的政治改革的组成部分；同时也为政治改革创造条件。政治改革的目标是实行社会的民主化，但只能是低限度的社会民主，重点是解决政治开放和社会参与不足问题。

为什么要强调这一点？因为社会全面的民主化需要很多前置条件，且民主本身有一个顺序渐进的过程，当一些前置条件不具备时，贸然推进民主会适得其反。这些条件包括社会形成了一个稳定的橄榄型结构，社会保障网络初步建成，对规则和法治的普遍尊重等。或许有人说，为何不可一边推行政改一边创造条件，理论上当然可以这么做，但由于这些条件不是一朝一夕就可完成，所以，最好还是等它们大体具备才把社会民主作为改革的重点。

目前我国正处于总体小康向全面小康过渡阶段，这个阶段的基本特征和要求是把全面推进社会领域的改革和体制转型作为重点，改革的目标是建立公民社会。政治改革当然在这一阶段也可推进，但只能是以稳妥的方式进行。