公路收费立法必须回归公益

张墨宁

在五部委清理公路不合理收费专项行动的同时，对《收费公路管理条例》的修订呼声也很高。早在去年年底，交通部在全国交通运输工作会上就提出要加快推进《收费公路管理条例》的修订研究工作。今年6月，交通部长李盛霖再一次强调修改条例的紧迫性，统筹发展以高速公路为主的收费公路体系和以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路体系。《收费公路管理条例》自2004年开始施行，原本是为收费公路设限，却日益成为“拦路虎”的存在依据。条例为何已经落后于现实，新条例如何向暴利和乱收费说不，是否要坚持公路事业的公益性，本刊专访北京大学法学院副院长王锡锌教授。

公用事业和收费公路折中

《南风窗》：2004年出台的《收费公路管理条例》原本是为了规范公路收费的行为，之后的7年里，公路乱收费愈演愈烈，是否已经到了非修订不可的地步？

王锡锌：无论从现实还是理念层面，《收费公路管理条例》都已经不合时宜了。过去几年，中国的高速公路和收费公路里程的增加非常迅速，道路的增加使路网逐渐扩大，也就是说，该条例所要调节的对象发生了剧烈的变化，建路与收钱的矛盾也越来越大。在公路发展过程中，必然要涉及它的属性，到底姓公还是姓私，是公益性还是经营性，这是首先要明确的问题。

从理念上来说，过去政府没有钱，收费是个历史的选择，交通部一直强调贷款修路或者筹集社会资金发展公路，筹集社会资金，让别人来投资，投资者当然要靠收费来收回成本。但是，经济发展到了今天，这个逻辑就行不通了。财政收入越来越多，再引进社会资金、通过收费来回收成本的方式也就不行了。《公路法》明确规定，国家要发展公路事业，而不是公路产业，那就应该由国家来负担，发展免费公路为主，收费公路为辅。

《南风窗》：《收费公路管理条例》当时是在什么样的背景下出台的？一方面是对《公路法》的补充，另一方面是不是也体现了一定程度的妥协？

王锡锌：它确实存在妥协的成分，因为《公路法》强调公路是一种公用事业，但是鉴于早期政府财力的硬约束，不得不通过BOT(私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式)或者贷款，来解决资金短缺问题。一方面强调公益性，一方面基于现实又要收费。那怎么进行协调和平衡呢，《公路法》允许了收费公路的存在，但不能允许它对利润的无限贪婪，所以要对收费公路进行约束，防止它成为印钞机。2004年的《收费公路管理条例》就是以此为目的，所以它在收费站的设置、收费期限和标准，包括收费站的间距等都做了规定。当公路的公共事业属性和收费盈利的现实发生矛盾时，该条例算是公益性和经营性的折中与妥协。

溯及既往不应该一刀切

《南风窗》：国家要发展公路事业，这是不是意味着所有公路都应该是免费的，或者说以免费为主？

王锡锌：应该说绝大部分公路都得免费，这也是《公路法》中规定的。“公共事业”有点像是《公路法》“请客”，请客就一定会涉及谁埋单的问题，一般来说，不能搞我请客你埋单。但是在政府财力不足的情况下，只能是先贷款，或者让大家来出钱，但是这个钱是要还的，怎么还呢，那就只能是收费。而真正有多少是政府自己埋单的呢？这个数字现在不得而知。要想使公路成为免费的，建路的时候就应该政府掏钱，如果政府不掏钱，只会产生两种情况，要么是没有路，要么就是别人掏钱，如果别人掏钱，凭什么不允许他收费？

《南风窗》：《收费公路管理条例》规定了收费期限和收费标准，但是还会有很多超期收费的情况发生，是因为条例本身就与现实脱节吗？

王锡锌：现在有许多公路核定收费期的时候是在2004年之前，那时候还没有《收费公路管理条例》，所以它的期限就没有明确和合理的规定。以首都机场高速为例，1993年建成，1996年完成收费权转让，当时核定的收费期是30年，如果按照这个核定期算的话，2026年它才到期。但是按照2004年的条例，1996年核定的收费期是不合法的。条例规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年，转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年。也就是说，首都机场高速从还贷公路转成了经营性公路，属性发生了变化，最多只能收20年，也就是2016年到期。所以，这一次五部委收费公路专项清理要对2004年以前建成的公路进行规范，使收费期限在今年年底前全部符合条例的规定。

《南风窗》：如果2004年以前建成的公路都要符合条例规定，必然会导致合同的变更，这种情况会不会产生很大的纠纷？

王锡锌：这涉及法律是不是要溯及既往的问题。我认为这次整顿和规范不能够一刀切，不能全部溯及既往，应该区别对待。比如首都机场高速，它的成本早就收回了，而且还获得了巨额利润，所以要回溯既往没有任何问题，这既合法也合理，《收费公路管理条例》规定的最高期限绝对不是必然的收费期限。而且条例里面也写了，经营性公路的收费期限，应按照收回投资并有合理回报的原则确定。那么我们就可以按照它的回报情况重新设定期限，原来定30年的，减到了20年，这是合法的。但是对有些偏远地区发展的公路，因为投资公共基础设施的需要，应该考虑适当放宽。

回归公益

《南风窗》：对于《收费公路管理条例》的修订，交通部有意要延长到期的高速公路的收费期限，按“低费率、长年限”和“以路养路”的原则继续收费。您怎么看？

王锡锌：去年交通部就表达了这个观点，要降低收费标准、拉长收费年限，摊薄费用，总量不变。我觉得这个是需要再斟酌的。第一，延长的理由并不充分，这会让人产生一种感觉，那就是投资公路的利益和利润无论如何要保证，投资应该是零风险，如果一定时间不能收回来，那就延长期限，这个理由是不能成立的。第二，公路本身的维护是需要收费的，站点的设立、收费人员的配备、因设置收费站而导致的塞车，都会产生一定的成本。当收费标准降低、期限拉长的时候，可能会出现一些收费站连基本的运营成本都不能收回的情况，获得的净利润可能很少，甚至是负数。那么按照投资者的收益必须保证的逻辑，很有可能出现收费无限期进行下去的状况，所以我觉得，把橡皮筋拉长的做法是危险的。这种设想意在平衡多方利益，把目前的物流成本通过时间的延伸，放到未来，如果处理不好，会出现新的问题。第三，收费期限拉长会带来社会心理上的折磨，公众都巴望着不要再收费了，却又提出延长收费的期限，这是典型的以时间换空间的做法，这样的提法需要充分的理由和明确的法律依据，否则会引起巨大的社会争议。

《南风窗》：如果是这样的话，相较于2004年的条例，会不会是一个倒退？

王锡锌：期限不是收费公路唯一的决定因素，但的确非常关键，到底什么是合理的期限，首先得有一个标准。对于资本来说，它的标准就是利润最大化。确定这个合理标准是能够做到的，但这个合理标准只是一个上限，而不是必须要达到的期限。同时，标准的支持需要有动态信息机制，社会必须知道收费的信息，新的条例必须要体现，如果不写进去，条例修订就没有意义，要形成对收费公路的监管和压力，而且这个在技术上是最容易做到的。

《南风窗》：修订的条例应该具备什么样的理念，公益性会不会得到更多的强调？

王锡锌：条例的修订对于宏观的公路事业理念的坚持会有一定作用，但不会起到决定性的作用，因为它只是《公路法》下面的一个关于收费公路的管理规定。未来，公路如何回归公益属性，需要更高层面的决断。公路要回归到事业而非产业，首先需要对收费的公路进行整治，这个任务条例的修订是可以做到的，具体来说，就是期限要严格约束，除了规定最高期限，还要建立一个期限动态评价机制，如果一条公路上的车流量比较大，收回成本的速度比较快，就可以减少收费的期限，对一些有战略意义的公路，则可以延长。第二，收费要有标准，必须克服目前定价机制信息不足的情况。第三就是 要信息公开。

从政府的角度来讲，除了对经营性公路和还贷公路进行约束之外，还要多发展公益属性的公路，现在政府投资的基本上都是市政道路，完全投资的公路很少。这应该是条例修订的重要方向。