宅基地置换过程中资金和土地流转均衡机制研究——以嘉兴市嘉善县姚庄镇为例

王小来，赵维清

（浙江农林大学 经济管理学院，杭州 临安 311300）

改革开放以来，从土地资源的需求方来说，一方面，我国正经历着一个经济高速增长、城市化进程加快、土地需求旺盛的时期；另一方面，中央政府从国家粮食安全和代际可持续发展的战略角度出发，制定了世界上最严厉的耕地保护政策，要求以省级行政区域为单位实现耕地数量的动态平衡，严格确保我国1.2亿hm2耕地红线不被打破。 特别是在经济发达的东部沿海地区，城市发展普遍遭遇了严重的土地资源瓶颈[1]。而从土地资源的供给方来说，城市土地利用率在城市化推进的过程不断得到提高，地价不断上涨，城市主城区的土地供给已经远远不能满足发展的需要。然而，由于在历史上我国政府对农村宅基地一直都缺乏必要的规划与指导，广大的农村地区普遍存在人均宅基地利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题[2]。所以，为了缓解城市化进程和土地资源不足的矛盾，各地开展了各种形式的宅基地整理运动。通过宅基地置换，拓展了城市未来的发展空间，提高了土地使用效率进而节约土地资源。嘉兴市嘉善县姚庄镇作为“两分两换”试点，取得了许多宝贵的经验。通过对姚庄镇宅基地置换情况进行实地调研，分析在宅基地置换过程中的资金和土地供求均衡，以及在这种均衡过程中所遇到的问题。

1 政策背景

《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）出台后，代表着农村土地相关制度的新一轮改革已经开始，引起了社会各界的广泛关注。而《决定》关于农村土地政策方面的新导向，也意味着土地管理制度已站在了一个新的起点。2010年中央1号文件也指出：“积极稳妥推进城镇化，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”

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浙江省委省政府 《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（浙委（2009）56号）要求：“创新体制机制，加强政策引导，着力解决‘地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走’等问题，积极有序推进农村住房改造建设，2009—2012年，全省每年整理复垦耕地1333.33 hm2左右，盘活农村建设用地666.67 hm2左右”。2010年的浙江省政府工作报告也明确要求实施农村土地综合整治示范工程，扩大农村宅基地改革试点，分别以嘉兴、义乌等地作为城乡统筹试点地区。浙江省在宅基地置换方面的实践走在了全国的前列，其中嘉兴市“两分两换”模式的实施效果基本得到了全国各地的认同。

一方面是土地的刚性需求，另一方面是农村宅基地的粗放利用、过剩闲置等问题。近些年，农村集体土地流转问题已成为人们热议的话题。农村集体土地主要是 “三块地”，承包地、宅基地和农村集体建设用地。其中，宅基地问题涉及农民的生活、生计、观念等方面，是一种长期的、艰巨的系统工程。所以，如何处理好宅基地置换中所遇到的问题显得尤为重要。

2 嘉善县姚庄镇宅基地置换具体做法及效果

2.1 嘉善县姚庄镇简介

如果不考虑超出标准面积，则置换160 m2的标准公寓房需1000元/m2×160 m2=16万元，各项优惠政策所得资金共15.72万元。这说明，农户只要支付几千元就可以获得一套城镇住房。复式公寓房的置换标准则要按招投标的情况协定，其中农村村民家庭在册人口5人以上（含5人）为大户；在册人口3～4人为中户；在册人口2人为小户；一人户只安排60 m2的标准公寓房，不享受联建复式公寓房待遇。具体的置换程序如下：

2.2 姚庄镇宅基地置换具体做法

2.2.1 置换意愿调查

从地理位置和经济发展状况来看，虽然嘉善县具有与上海市毗邻、二三产业（特别是木材加工业）比较发达等优势，但宅基地置换涉及农民切身的长期利益。所以，在进行宅基地试点的同时，当地政府还对全县农民宅基地置换意愿进行了调查，充分体现了尊重群众意愿、争取群众配合的原则。该调查问卷共发放640份，遍布18个行政村，问卷内容涉及新建房意愿、置换城镇房产意愿、置换选址意愿、建房模式意愿、户型选择意愿、环境建设意愿、设施配套意愿、优惠政策意愿等（见图1，表1）。

图1 意愿调查

表1 各意愿类别选项表

所谓“两分两换”是指宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生活方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。对于姚庄镇，一方面社会保障已经基本普及，但标准较低，以养老保险为例，最低每人也有300多元。另一方面，大部分农户在本土或去外地从事第二三产业，纯粹依赖种植业为生的农户极少。再有，受到经济条件的制约，姚庄镇的“两分两换”实际上只是“两分一换”，即宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地还钱、换房、换地方。

从以上的调查数据中不难看出，随着收入的不断提高，农民对于改善住房条件的意愿越来越强烈，对于新的居住环境则不那么刻意要求要在原来的老房子附近，农民的守土观念渐渐淡化，对农耕的依赖性越来越弱，更多的农民选择了进入第二三产业。这些意愿也促进了农村宅基地置换工作的顺利进行，表现出超过半数的农民愿意进行农村宅基地置换城镇住房。

2.2.2 置换标准与进程安排

一个国家的综合实力包括硬实力和软实力。硬实力是一国的经济实力代表，而“软实力”是以文化为主的实力。硬实力和软实力是缺一不可的。因此，中国的图书出口贸易不只是代表着国家的“软实力”的直接形式，也代表了我国的经济文化的国家竞争力。鉴于这个重大的现实意义，笔者选择这一论题进行研究。

从以上的意愿调查数据可以看出，计划在3年内建新房的农户数占到总调查数的69.7%，只有30.27%的被调查农户暂时不考虑建新房。这说明，绝大部分农民对于改善住房条件的意愿比较强烈。对于是否愿意将农村宅基地置换成城镇住房，有51.36%的农户表示愿意置换，11.56%的农户表示没有意愿，总的来说，超过半数的农户有意愿进行宅基地置换，有88.44%的农户不排斥农村宅基地置换。对于置换房屋的选址考虑因素的调查中，有87.08%的农户表示新址要交通方便、离镇区较近，只有7.14%的农户表示要离现有的农村房子近一些。对于其他意愿的调查，有85.71%和89.8%的被调查农户表示对于新社区的建设要邻近集贸市场和社区配套设施要齐全。

在电能的输送和分配的系统中，引起电压暂降问题的主要原因有[19]：大型异步电动机驱动、雷电、通断动作、线路短路[20]。其他原因包括：多个串、并联的电容器组、变压器组的使用等。

置换的社区住房分为两种，一种为标准公寓房，另一种为复式公寓房。在安置面积上，标准公寓房按规定认定的人口人均40 m2标准面积，以建筑安装成本价1000元/m2置换，每户超标准面积控制在40 m2以内，以综合价1600元/m2置换；复式公寓房面积标准为大户85 m2、中户75 m2、小户60 m2，置换价格按招投标价格；1人户不享受联建复式公寓房待遇。在优惠政策上，主要为“两补两奖”：一是旧房补助。对自愿置换的农村住房、农村非住宅房屋和附属物进行评估后，给予50%的补助。二是临时安置补助。每户每月补助200元，另按照农业在册户籍人口每人每月补助100元。三是集聚奖励。对选择标准公寓房的置换户，按规定认定的人口每人奖励1万元、合法户型建筑面积奖励200元/m2；对选择复式公寓房的置换户，以现行农村宅基地安排标准确定大、中、小户型，大户奖励6.6万元，中户奖励5.8万元，小户奖励3.6万元。四是其他各类奖励。每户约2万元左右。以一户4口人，宅基地面积为200 m2，评估价值为8万元为例（见表2）：

表2 置换计算表

姚庄镇位于嘉善县东北部，东与上海市金山区枫泾镇相连，是嘉兴市中心镇、浙江省接轨上海的第一站。全镇总面积30.8 km2，辖8个行政村和1个社区居委会，5334户，1.9万人，其中农户4805户，18049人。现有农民住宅建筑面积896326 m2，户均187 m2；生产性辅助用房499989 m2，户均104 m2；农民宅基地372.53 hm2，户均0.078 hm2。 67.5%的农村劳动力从事二三产业，80%以上的农村住房建于20世纪八九十年代。通过实施土地承包经营权“换股”、“换租”、“增保障”政策，社会保障基本覆盖全镇农民。

2.2.3 置换成效

图2 置换流程表

如图2，首先村民要向村民委员会提出自愿永久放弃农村宅基地，愿意置换农村新社区内公寓房的申请，经村民委员会审核，报镇人民政府同意审批，经审批同意后，由新市镇公司委托具有法律资质的评估单位，对提出申请村民的农村住房、非住宅房屋和附属物实行统一评估。评估后经村民签字确认，然后进行为期7天的公示。公示结束后由新市镇公司与村民签订置换协议，并由新市镇公司在签约时代为收回集体土地使用证等相关证件。对于选择标准公寓房，由新市镇公司组织已签约村民进行统一选房，而对于选择联建复式公寓房的，则在村民自愿组合的基础上，按照“统一规划、统一设计、统一监管”的原则，联建村民可以自行选择有资质的施工单位进行联建，也可委托新市镇公司选择有资质的施工单位进行联建，在农民和施工单位就相关问题协商同意后签约，建成后自行结算。村民在拿到新房钥匙后3个月内腾空旧房、交出钥匙，最后由村民委员会根据村民与新市镇公司签订的置换协议，统一向镇人民政府申报，经审核上报县人民政府批准收回宅基地使用权，并依法注销其集体土地使用证。

平儿鼻子流血，好像他说到日本子才流血。他向全屋四面张望，就像连一条缝也没寻到似的，他转身要跑，老人捉住，出了后门，盛粪的长形的笼子在门旁，掀起粪笼，老人说：

宅基地置换是一项系统工程，需要一个具有法人资格,组织结构合理，运作高效的实体作为主体进行操作。由姚庄镇人民政府注册成立嘉善县姚庄新市镇投资开发有限公司，负责整个宅基地置换工程的运作，工作内容包括融资、新社区开发建设、土地整理等。通过以上对姚庄镇宅基地置换的分析不难发现，贯穿于整个宅基地置换过程中的两条主线：资金流与土地流。二者是相互关联的，用资金来换土地，用土地来博得更多资金。

借由“反高潮”的叙事策略突转，张爱玲渲染出了悲悯苍凉的美学基调，带我们由世俗的外核进入到了生命的本质，达到对世俗生命和生存状态的审视：在那“呱呱啼叫的人性”里，越是追求彻底、完美、圆满，就越发会领悟到现实的不彻底、不完美、不圆满。在这些有意为之的“艳异空气的突然跌落”背后，张爱玲表达出了对人性的悲观意识、对生活的反讽意识，以及对社会的旁观意识。“反高潮”的处理，构成了张爱玲小说的召唤性，使人们的既定期待视野与小说的最终呈现之间表现出不一致性，作品的接受也通过对熟悉经验的否定造成情感体验层面和价值判断层次的新变化，文学的功能也由此体现。

3 宅基地置换过程中资金和土地供求均衡

宅基地置换涉及农民的核心利益，只有把置换过程中各个环节都做好，才能取得好的成效。姚庄镇的首期农民社区建设就顺利完成了20.73 hm2的18幢标准公寓房、85幢复式公寓房和3幢包括农民会所在内的社区公建配套用房的建设。自愿报名参加首期“两房”置换的农户达到1230户，远远超过预期的500多户，二期置换在还未动员的情况下已有1200多户报名。通过置换，每户平均住房面积由原来的187 m2增加到400多m2，而户均宅基地面积则由原来的0.075 hm2下降到0.02 hm2，大大节约了土地利用面积。

2.4.2 旷场实验 连续注射CORT 21 d后，小鼠禁食不禁水24 h，将动物放入箱内底面中心，试验箱规格为50 cm×50 cm×40 cm。适应30 s后，观察并记录动物在3 min内双后肢跨越方格的个数（水平运动）与前肢腾空或攀爬墙壁的次数（垂直运动）。试验在无明显光源的环境中进行，观察完毕擦拭箱内壁及底面，以免上次动物余留的信息影响下次测试结果。

图3 资金与土地供求平衡简略图

图3给出了农村宅基地置换过程中，农户、银行、农业生产企业、操作公司等主要参与主体在资金和土地供求均衡中所起的作用。宅基地置换作为农村土地利用制度的一种变革，从某种意义上说是一种制度变迁，而这种变迁的主要诱因是城市化过程中对土地资源的刚性需求，所以，包括嘉善县在内，全国各地进行的宅基地置换试点工作基本上都是政府主导型[3]。嘉善县在推进宅基地置换试点工作的过程中，先后成立了县统筹城乡综合配套改革试点工作领导小组和姚庄镇“两分两换”工作领导小组。从图3可以看出，公司（新市镇公司）作为协调宅基地置换各方的核心，起到了至关重要的作用。宅基地置换过程中所需资金，除了政府财政的自有资金，主要还是要通过银行等金融机构进行融资，再用于宅基地整理、新社区建设和置换过程中的各项补助等。而待土地整理后，通过农业生产和非农业生产（包括土地指标出让、工业园区开发等）等方式获得资金，用于偿还银行贷款和用于促进当地经济社会建设的收入。土地使用权作为交易实体，通过整理，从农户手中流转到农业生产与非农业生产主体手中。

4 资金和土地供求均衡中需关注的几个主要问题

宅基地置换过程中，前期的资金投入较大，涉及面也比较广。很多环节的工作和做法都是在摸索尝试，不可避免地遇到一些问题.。

4.1 前期资金来源

从图3可以看出，前期资金来源渠道主要是银行等金融机构，如果在前期的置换工作不能得到足够的资金支持，则后续的土地流转和资金回流则将受到影响。但对于新社区建设、各项置换补助等环节需要大量的资金支持，所以，前期得不到足够的资金将是制约置换工作顺利进行的一个决定性因素。而且实地调研也发现，虽然各级政府都大力支持宅基地置换工作，但没有足够资金支持仍然是一个首要问题。

4.2 公司管理

在宅基地置换过程中，公司作为一个运作核心，关系到新社区是否能建设好、土地整理是否合理有效、资金利用是否得当等问题。而现在宅基地置换过程中对公司的经营管理还没有一套完整和规范的流程和监督机制，一旦出现问题，有可能导致整个置换工程的瘫痪。

4.3 土地的合理利用

土地利用应该遵循宜工则工、宜农则农的原则，置换工作应该将土地整理出来后如何利用的问题着重考虑，因为这将涉及前期资金能否回笼、是否能有一定的收益、农业耕地面积是否能够保持等问题。

[1]黄贤金,濮励杰，等.长江三角洲地区耕地总量动态平衡政策目标实现的可能性分析[J].自然资源学报,2002,22（5）：670-676.

[2]苟滢华.上海市郊农民宅基地置换与城市化再推进[D].华东师范大学,2005.

[3]施建刚,黄晓峰,王万力.发达地区农村宅基地置换模式的思考[J].农村经济，2007(4):26-28.