中国广义国家公园体系称谓问题初探

穆晓雪,王连勇，2

(1.西南大学 经济管理学院，西南大学 国家公园实验室，重庆 400715；2.北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

1 国际上关于国家公园的界定

1.1 “国家公园”概念的来源

“国家公园”最早由美国艺术家乔治·卡特林(Geoge Catlin)提出。1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到：“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园……一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美。”之后即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。

1.2 国际自然保护联盟的定义

国际自然保护联盟 (IUCN)于1994年将国家公园界定为：国家公园的主要管理目标是保护生态系统和提供游憩机会，它是指这样一些陆地和（或）海洋自然区域，被指定用来:①为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性；②禁止与保护目标相抵触的开采或占用行为；③提供在环境上和文化上兼容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。

2 中国国家公园体系

2.1 科学技术名词审定委员会“对国家公园”的定义

中国全国科学技术名词审定委员会在科技名词的定义中，对“国家公园”的定义：①一种面积巨大的由中央政府划定并建立的，并且通过立法形式对其内部的自然资源和生态进化进行保护的特殊自然保护区。既有保护或恢复自然综合体的作用，又兼有园林性的经营与管理[1]。②国家为合理保护和利用自然、文化遗产而设立的大规模的陆地或海洋保护区域。其功能是为当代人或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性，排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会[2]。③政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区域划出一定范围而建立的属于国家所有并由国家直接管辖的公园[3]。

2.2 我国政府和旅游学术界有关“国家公园”的界定

当前的“国家公园”界定，实际上存在着“狭义论”与“广义论”的争论。前者指国家级风景名胜区，后者还包括国家级自然保护区、国家森林公园和国家地质公园等[4]。

2.2.1 我国狭义国家公园

国务院1985年颁布实施 《风景名胜区暂行条例》，授权建设部主管全国风景名胜区工作。建设部于1994年发布 《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书，明确中国的国家级风景名胜区与国际上的国家公园相对应，其英文名称为National Park of China，即中国的国家公园。我国的国家级风景名胜区，又称国家重点风景名胜区，由省、市、自治区政府申报，经建设部审查，报国务院批准颁布[5]。

2.2.2 我国广义国家公园

在中国旅游学术界，有学者认为，与其他国家的国家公园相比，中国的国家公园体系在部门管理体制下逐渐演变为7种类型：国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家矿山公园、国家重点风景名胜区和国家水利风景区[6]。笔者认为，中国自然资源保护型的国家公园体系包含9种类型：国家自然保护区，国家森林公园，国家地质公园，国家湿地公园，国家城市湿地公园，国家矿山公园，国家重点风景名胜区，国家水利风景区，国家重点公园。

3 中国国家公园官方称谓简析

3.1 国家级自然保护区

《中华人民共和国自然保护区条例》第二条定义的“自然保护区”为“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。中华人民共和国的自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。《条例》第十一条规定 “自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区”，其中“在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区”。第八条规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质、矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。截至2009年9月18日，我国境内国家级自然保护区共有319处。

3.2 国家森林公园

国家森林公园是各类森林公园中的最高级。《中华人民共和国森林公园管理办法》第二条规定，森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。《条例》规定中国的森林公园分为国家森林公园、省级森林公园和市、县级森林公园等三级，其中国家森林公园是指森林景观特别优美，人文景物比较集中，观赏、科学、文化价值高，地理位置特殊，具有一定的区域代表性，旅游服务设施齐全，有较高的知名度，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。《条例》第三条规定，林业部主管全国森林公园工作。截至2009年底，全国国家级森林公园共有730处。

3.3 国家地质公园

2000年国土资源部在下发的 《关于申报国家地质公园的通知》中指出，地质公园（Geopark）是以具有特殊的科学意义，稀有的自然属性，优雅的美学观赏价值，具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观为主体；融合自然景观与人文景观并具有生态、历史和文化价值；以地质遗迹保护，支持当地经济、文化和环境的可持续发展为宗旨；为人们提供具有较高科学品味的观光游览、度假休息、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所。同时也是地质遗迹景观和生态环境的重点保护区，地质科学研究与普及的基地。截至2009年8月，国土资源部公布五批共182家地质公园。

3.4 国家湿地公园

国家林业局在《国家湿地公园管理办法（实行）》中指出，湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、宣传、教育、科研、监测、生态旅游等活动的特定区域。崔丽娟等认为湿地公园是指拥有一定的规模和范围，以湿地景观为主体，以湿地生态系统保护为核心，兼顾湿地生态系统服务功能展示、科普宣教和湿地合理利用示范，蕴涵一定文化或美学价值，具有一定的基础设施，可供人们进行科学研究和生态旅游，并予以特殊保护和管理的湿地区域。国家湿地公园是指依照相关程序申报，经当地政府同意,国家湿地主管部门批准建立的湿地公园[7]。截至2009年12月，我国国家湿地公园的数量达到100个，总面积达56万hm2，国家林业局依照国家有关规定组织实施建立国家湿地公园，并对其进行指导、监督和管理。

3.5 国家城市湿地公园

住房和城乡建设部在 《国家城市湿地公园管理办法（试行）》中规定，国家城市湿地公园中的湿地，是指天然或人工、长期或暂时之沼泽地、泥炭地，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水的水域地带，包括低潮位不超过6 m的滨岸海域。城市湿地公园是指利用纳入城市绿地系统规划的适宜作为公园的天然湿地类型，通过合理的保护利用，形成保护、科普、休闲等功能于一体的公园。截至2009年7月，我国已审批设立37处国家城市湿地公园，国家建设部负责全国城市湿地公园的工作。

3.6 国家矿山公园

国土资源部在2004年 《关于申报国家矿山公园的通知》中指出，矿山公园是以展示矿业遗迹景观为主体，体现矿业发展历史内涵，具备研究价值和教育功能，可供人们游览观赏、科学考察的特定的空间地域。我国矿山公园分国家级和省级。截至2010年6月，我国已有61个公园获国家矿山公园资格。国家国土资源部主管国家矿山公园的审定与管理。

3.7 国家级风景名胜区

根据中华人民共和国国务院2006年9月19日公布，并自2006年12月1日起施行的《国家风景名胜区管理条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。自1982年起至2009年12月28日，国务院共公布了7批、208处国家级风景名社区，主要由建设部负责管理。

3.8 国家水利风景区

根据水利部2004年5月10日颁布的《水利风景区管理办法》，水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。按照水利风景资源的观赏、文化、科学价值和水资源生态环境保护质量及景区利用、管理条件，水利风景区划分为两级，即国家级和省级水利风景区。据中国水利报2010年3月23日报道，从2001年开展水利风景区审定工作以来，水利部已批准设立了9批370个“国家水利风景区”。

3.9 国家重点公园

建设部在2006年3月31日颁布的《国家重点公园管理办法》中指出，国家重点公园是指具有重要影响和较高价值，且在全国有典型性、示范性或代表性的公园，由中华人民共和国建设部批准及公布。截至2009年12月，建设部已审批并公布3批共56家国家重点公园。

4 广义国家公园称谓的学者研究频次及网络传播频次分析

4.1 学者对各类型国家公园的关注程度分析

1956年我国在广东省肇庆市建立了第一个国家公园——鼎湖山国家自然保护区，经过50多年的发展，我国国家公园已初具规模。1982年设立了国家风景名胜区和国家森林公园，2001年设立了国家水利风景区和国家地质公园，2004年2月建设部批准设立了城市湿地公园，2005年2月国家林业局批准设立了国家湿地公园，2005年8月国土资源部批准设立了国家矿山公园，2007年2月建设部公布了第一批国家重点公园。

目前，在我国广义国家公园体系中，各类型国家公园的数量由高到低依次为国家森林公园，国家水利风景区，国家级自然保护区，国家级风景名胜区，国家地质公园，国家矿山公园，国家重点公园，国家湿地公园，国家城市湿地公园。通过在CNKI出现的频次来反应专业学者对各类型国家公园相关研究的关注程度，笔者对中国国家公园体系中的9种类型分别按篇名进行了在线精确检索（见表1）。

由表1可见，在CNKI数据库中出现频次由高到低依次为国家级自然保护区，国家森林公园，国家地质公园，国家风景名胜区，国家湿地公园，国家矿山公园，国家城市湿地公园，国家水利风景区，国家重点公园。

4.2 普通大众对各类型国家公园的关注程度分析

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通过在搜索引擎中出现的频次来反应普通大众对各类型国家公园的关注程度，笔者对中国国家公园体系中的7种类型分别按一定条件在Baidu和Google上进行了检索（见表2）。

由表2可见，在Google与Baidu上，出现频次由高到低依次为，国家森林公园，国家风景名胜区，国家自然保护区，国家地质公园，国家湿地公园，国家矿山公园，国家水利风景区，国家重点公园，国家城市湿地公园。

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4.3 学者研究频次及网络传播频次评述

在CNKI数据库中出现频次最高的是国家级自然保护区，表明学者对国家级自然保护区的关注程度最高，笔者认为，这与自然保护区在我国建立时间较早有关，它的建立比随后出现的国家风景名胜区和国家森林公园早26年。除此之外，自然保护区以前采取严格的保护政策，禁止游客进入，现在已经开始解禁，采取开发与保护并行的政策，它的神秘性吸引了更多的关注。学者关注程度第二高的是国家森林公园，它也是网络传播频次最高的一类国家公园，这与我国广义国家公园体系中国家森林公园数量最多有关，它比数量排名第二的国家水利风景区多360处，这也说明森林公园的学术研究价值和美学价值都相对较高，吸引了较多的关注。而与国家森林公园同一年出现的国家风景名胜区其学者关注程度排名第四，这与其发展比较成熟有关，国家风景名胜区是大家接触最为频繁的一类国家公园，作为传统的旅游目的地和研究对象，它的吸引力也正在逐渐减弱，所以它的学者关注程度排名居中。在学者关注程度中，国家重点公园排名最后，这与其出现时间最晚有关。在网络传播频次中，排名最后的是国家城市湿地公园，这与其在我国广义国家公园体系中数量最少有关。在各类型的国家公园中，发展最快的是水利风景区，从2001年设立到2010年3月，短短9年时间内，已达到370处，其数量比同年设立的国家地质公园（182处）几乎多一倍。

5 多园并存的合理性与局限性分析

5.1 合理性

同一资源地被批准建立不同类型的国家公园，这意味着此地的价值被相关部门从不同的角度给予了肯定，这是一个细化的过程，有利于属地的直接管理机构更充分全面的认识该地的价值，也有利于其在国家相关部门的支持和指导下，从不同的角度对该地的资源进行合理、专业和有效的保护，保障其各种价值的可持续性。除此之外，还可以为该资源地的直接管理机构指明方向，激励其采取有效的措施，更好地实现资源的各种不同价值，满足人们的多方面的需要，比如不同的学者和游客。

5.2 局限性

这种管理方式的局限性主要体现在多园并存容易导致国家公园的管理混乱。因为一个国家公园被批准建立多种不同类型的公园，就要服从多个不同部门的管理，受到不同法规的制约，容易导致矛盾的发生，这个部门制定的一个政策，很有可能由于牵涉到另一个部门的利益，而不能够有效的贯彻实施，对于下属的直接管理部门来讲，也很可能发生不知该如何是好的情况，而且这样也会导致管理成本比较高，造成人力、财力等资源的浪费。除此之外，其局限性还体现在一个国家公园可能会为了多得到一个名衔，多得到一笔经费而不择手段，不顾自身的实际情况，弄虚作假，盲目申报。而且这种现象在处理不好的情况下，还可能因为重复申报，重复建设导致很多国有资产的浪费。

6 优化多园并存管理体制的建议

建立国家公园的目的既是为了满足公园发展和资源保护的需要，又是为了满足人们游憩的需求，即保护与开发并重。而目前上级相关部门的多头领导，属地管理为主的体制存在重利用轻保护的弊端，上级部门的监督作用未能有效的实现，很多国家公园也遭到了不同程度的破坏。因此，笔者认为，亟需一个有足够权威性的部门对国家公园的管理进行统一协调，掌握必要的经费预算，及时制定适应保护区蓬勃发展和客观要求的法律体系，审批各部门对国家公园的管理政策和措施，疏通管理渠道，有效的发挥其监督作用，保证各项管理措施的有效贯彻实施，改善目前国家公园管理的混乱局面，从而促进国家公园的健康良性发展。

[1]全国科学技术名词审定委员会.地理学名词[M].北京:科学出版社,2007.

[2]全国科学技术名词审定委员会.生态学名词[M].北京:科学技术出版社,2007.

[3]全国科学技术名词审定委员会.资源科学技术名词[M].北京:科学技术出版社,2009.

[4]王维正.国家公园[M].北京:中国林业出版社,2000.

[5]陈富斌,赵永涛.特种遗产研究基本问题：中国世界遗产与国家公园研究形势与任务[J].山地学报,2004,22(1):1-6.

[6]李经龙,张小林,郑淑婧.中国国家公园的旅游发展[J].地理与地理信息科学,2007,23(2):109-112.

[7]崔丽娟,王义飞,张曼胤,等.国家湿地公园建设规范探讨[J].林业资源管理，2009(4)：2.