建设舟山群岛新区亟待法治护航

文/俞锋

（作者为浙江工业大学法学院公法学系主任）

应从推动试验区战略目标的实现出发，建立完善的法律政策框架体系和行之有效的运行机制，让法治为“舟山群岛新区”建设保驾护航

国务院批复的《浙江海洋经济发展示范区规划》明确指出，加快舟山群岛开发开放，全力打造国际物流岛，建设海洋综合开发试验区，探索设立“舟山群岛新区”。从此，浙江舟山这个渔都港城将可能成为继广东深圳、上海浦东、重庆两江之后，纳入国家开发战略的第四个“经济开发区”。伴随着试验区工程的启动，完善相关法律法规才能为这一国家开发战略提供与时俱进的法治保障。

相关法律法规亟待完善

产业投资法律法规有待完善。《浙江海洋经济发展示范区规划》提出，加快舟山群岛开发开放，全力打造国际物流岛，建设我国海洋综合开发试验区，探索设立舟山群岛新区。舟山经济发展资源多元，比如物流产业、旅游产业、海岛开发等等都是新型产业，但截止到目前，浙江省政府尚未颁布专门的产业投资法律法规，舟山市似乎也未获得自行立法的法律授权，新兴产业投资商处于“无法可依”的状态，相关产业发展也缺乏政策依据。

外商投资法律有待完善。舟山市现有的外商投资规范性文件和政府规章比较分散，且内容交叉或重复，形式紊乱，急需有关部门仔细审查进而结合试验区的现实需求作出合理规划并修订完善。同时，现行政策法规对外商投资准入范围限制过紧，这与当前国家对舟山海洋综合开发试验区的定位和远景不相符合；对外商投资的监督和管理缺乏透明度，政府行政监督与管理仍是主要的调控手段。这些问题不解决，都有可能压制外商投资开发舟山的热情，减少外资的引入，进而制约新型产业的发展。

知识产权法律制度保障不力。舟山国家级海洋综合开发试验区作为改革试验基地，必然需要一些新做法和新举措，必然要求政府和企业进行制度的改革与创新，然而，目前舟山市的知识产权政策导向不够明确，与各项产业的结合不够紧密；有企业的知识产权保护意识比较薄弱，在企业新产品自主研发与经营过程中防范风险意识有待加强。在行政执法方面，舟山尚无统一的知识产权管理机构，现有机构也未配置统一的政策和专职的执法人员等。

环境法治建设有待提高。伴随着舟山经济开发的展开，舟山群岛海域的海洋环境质量不容乐观，舟山环境承受能力有饱和趋势，经济发展和环境保护的矛盾开始凸显，如果保护、控制不力，环境将进一步恶化。如果不处理好环境与经济社会发展的关系，环境问题定会制约舟山海洋综合开发试验区的发展，成为其经济发展的瓶颈。

区域法律法规不协调。从国家对舟山海洋开发综合试验区的定位出发，舟山海洋开发综合试验区和浙江省内舟山毗邻的兄弟城市以及整个长三角区域存在着经济协调发展的矛盾。比如长三角地区间利益格局多元化、并且各个区域的利益纠纷沟通机制还不完善，法律实施保障的缺乏使得贸易纠纷产生后各方的协调成本比较大，这些无疑在一定程度上影响了舟山乃至整个区域的发展；区域法律制度建设的滞后，会导致区域内经济交易摩擦不断发生。显而易见，区域法律制度建设的落后使舟山海洋开发综合试验区的开发缺乏必要的协调渠道和法律保障。

立法完善的建议举措

首先，应提前做好海洋开发综合试验区的立法规划工作，避免立法工作的盲目性和随意性。根据国家对舟山海洋开发综合试验区建设的要求，按照法律法规位阶，由浙江省人大、省政府相关委办负责立法规划的起草。立法规划应在实地调研的基础上开展，搞清楚舟山海洋开发综合试验区的法律空白点，弄明白舟山经济发展究竟需要什么法律，尤其是对确保海洋开发综合试验区经济发展和定位有重要作用的相关领域，位阶较低的法规、政府规章和规范性文件更要注意。要切合舟山经济发展的实际，确保立法的超前性和可操作性。要认真、细致地梳理舟山海洋开发综合试验区的法律地位、相关部门的职权及其与浙江省的关系，然后根据“宜粗不宜细”的立法精神，参考深圳珠海等发达经济特区的先进经验和先进措施，全面填补法律空位。同时，立法工作应反映舟山海洋开发综合试验区经济发展新特色和时代发展新要求，保证舟山海洋开发综合试验区各项工作的开展能适时进入法治轨道。

其次，明确立法重点。舟山国家级海洋综合开发试验区发展伊始，就应当在体制创新、产业升级和扩大对外交流合作与开放方面加快立法起草。立法部门除加强海洋资源与海洋生态环境的保护性立法外，还应该加强各个试验区内部的功能区开发，促进旅游、海岛开发、港湾、物流产业发展的立法起草工作；完善试验区内部的社会事务管理的立法工作，建立适应现代新型城市社区发展所必须的规范性文件；按照国家对舟山开发的要求和社会主义市场经济体制的总目标，法律移植和本土资源相结合，建立定位准确、特色鲜明、保障有力的法律政策新体系。具体的立法措施可以考虑如下几点：

——建立和完善支持风险投资的法律政策体系。舟山海洋综合开发试验区应支持和引导有前景的风险投资项目，出台相关的优惠政策予以扶持，政策扶持带动大量金融资本流入风险投资领域。在立法过程中，要深入探索，大胆尝试，广泛借鉴其他国家和地区的成功经验，结合舟山的实际情况，坚持金融体系改革创新和资金风险防范并举、扩大投资规模与优化投资结构并重，为舟山海洋综合开发试验区的企业风险投资提供良好的法律环境。

——通过立法改善外商投资环境。试验区建设，必须依靠外资流入以保障资金链条的顺畅。这需要在对原有法规政策进行修订和清理的同时，尽可能完善外商投资法规政策，适当放宽对外资经营业务和范围准入的限制，提高政策法规运作的透明度。并加强执法监督工作，完善和发展行政执法监督机制，建立公正公平的司法环境，克服司法地方保护主义倾向，提高司法工作人员的业务水平，确保法院判决的公信力和执行力。

——完善知识产权保护法律制度。应立足于舟山实际，量身定制知识产权保护战略；推进知识产权融资制度，建立舟山海洋综合开发试验区知识产权交易平台；拓宽对知识产权法律常识宣传的渠道，提高辖区内企业知识产权保护意识和防范能力；建立执行有力的知识产权行政管理机构，建立和完善快捷高效的知产纠纷案件司法审判和仲裁裁决的解决机制；建立和完善知识产权预警和处理机制，严厉打击侵犯知识产权的违法犯罪活动，维护试验区内企业知识产权。

——生态法治建设。加快生态建设和旅游经济建设，是舟山海洋综合开发试验区整体规划中极为重要的一环。在舟山生态法律政策的制定过程中，应贯彻全面、协调、可持续的科学发展观和环境法治思想。针对舟山旅游兴市的传统优势，积极引导舟山海洋综合开发试验区发展绿色循环经济，大力推动生态工业区建设，鼓励环保型企业落户舟山生根；结合舟山群岛的地理环境特点，针对淡水资源缺乏的现实，逐步推进海水淡化工程；保证舟山海洋综合开发试验区内部污染防治措施和生态修复措施并行。

——区域协调法律制度建设。对待区域协调发展的问题上，可考虑建立行政“一把手”协商解决机制，比如协调跨省区重大基础设施项目的建设、协调产业布局发展、跨区域联合执法监督等重大课题，并且对区域内部所面临的共同问题进行磋商和协调，提出意见和建议。因而加强区域之间的协调发展与沟通合作，使区域协调合作渠道、形式以及内容法制化也是加强区域协调发展的重要措施。

——法律服务制度建设。以司法为主、仲裁为辅的法律服务制度建设同样必不可少。首先，司法运作应服务于舟山海洋开发综合试验区建设，围绕舟山海洋开发综合试验区新兴产业发展、知识产权保护、劳动争议处理、企业兼并重组等经济问题提供咨询服务和审判保障。其次，审判人员在处理海洋开发综合试验区建设中出现的新型案件中要坚决维护司法公正，杜绝司法腐败，维护投资者和劳动者的合法权益。还应在舟山新建仲裁机构，选聘省内及全国相关领域的资深法律人才担任仲裁员，认真做好企业融资、国际投资、国际贸易、政府采购、土地拆迁、环境保护等相关课题研究，借鉴世界法治发达国家的经验，对舟山海洋开发综合试验区可能面临的仲裁事务进行超前研讨，使仲裁服务更好地融入舟山海洋开发综合试验区各项建设中。

总之，当前国家和地方治理出现转轨，逐步打开了善法善治的新局面、新形势下，舟山海洋综合开发试验区建设的相应法律法规政策配套建设和完善，应从推动试验区战略目标的实现出发，建立完善的法律政策框架体系和行之有效的运行机制，从而让法治为实现舟山群岛经济社会全面、协调、可持续发展保驾护航。