社会问责与公共信息供给:理论与启示

汪利锬

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

中国行政问责始于2003年，SARS事件引发中国政府数名高官接连辞职，标志着行政问责正式走进人们视野，引起中国公民对行政问责广泛关注。此后，一连串重大问责事件展开，问责深度与广度不断升级。在一连串问责事件中，我们观察到这些主要问责形式要么是中央政府或上级党委组织对下一级垂直问责，要么是人大、司法、审计和政协机关对政府官员的平行问责，但来自公民社会组织的社会问责鲜见。作为一个正在建设向公民负责任的政府，拥有民主和法治的国家，构建一整套完备的社会问责体系是非常必要的，为我国推行下一步政府改革指明方向，因此对于社会问责体系的研究具有很强的理论意义和现实意义。

一、社会问责与行政问责

行政问责既是一个古老的话题，也是一个非常年轻的话题。说它古老，是因为早在古罗马时代就有了类似问责活动;说它非常年轻，是因为它集政治学、公共管理学与社会学等多种学科交织的复杂话题，且处于不断发展中(宋涛，2007)。但在西方社会中，问责一直与民主理论并存。当公民将自己一部分财产权和自由权交给政府时会遇到一个问题:当政府不能维护公民财产权和自由权，公民将怎么办?或者是政府滥用公权，“仁慈”政府变成了“利维坦”(比喻一个强大的政府)，公民将作何面对?问责必然会被提出，多数问责研究的切入点分为两类:“一类从民主理论(democratic theory)的视角研究问责，另一类是从公共行政(public administration)的视角研究问责”(Dunn，2003)。从民主视角研究问责，多数文献或以民主问责(Anne Marie Goetz&Rob Jenkins，2005)表示 ，或以政治问责(Joy Marie Moncrieffe，1998)表示 ，但是为大家熟悉和乐于接受的是后者。从这个视角研究问责，主要关注政治选举制度、议会制度对公共行政影响以及问责功能，其目的是解决公民私有权利保护和政府的选择，特别是后者——政府的选择，当选民对政府执行政务的能力不满意时，选民往往会通过选票形式对这一届政府进行问责，因此这种问责其本质被视为“所有依据宪法程序获得授权的政府官员向公众应尽的职责”(Banfield，1975)的一种质询与处罚。从形式或者方向上看，这是一种公众依据宪法向政府执政官员的一种自下而上的问责，因此有的学者将此称为“垂直问责”(O'Donnell，1999)。通过选票对政府官员问责，无论是亚洲一些新型民主国家，如菲律宾、韩国，还是拉美国家，这些国家政治问责程度处于较低水平，甚至包括哥伦比亚和委内瑞拉等老牌多元民主国家也是如此。在O'Donnell看来，这些国家要么政党制度不成熟，要么选民与政党的高度变动性，导致公共政策较差的连续性，由于选举制度只能在规定时间按照规定程序对政府官员进行“选票问责”，同时满足这几个条件，在庞大国家和社会体系中是一件社会成本非常高的事情，因此会经常造成应当得到惩罚的官员没有得到惩罚(O'Donnell，1998，1999)。对此鲁宾(Rubin，2006)认为选举功能是有次序的，选举第一功能是“权力交接”，第二功能是“建立一个对人民的基本诉求有回应的政府”，第三功能才是“对人民负责”。所以从她看来，选举不是解决如何使用权力，而是解决谁来使用权力。持有类似观点的还有马骏等学者(Ma，2009;Ma&Hou，2009)。

面对政治问责(或者垂直问责)的低效性，人们将视角转向公共行政，期冀从中觅出弥补选举制度缺陷之道。但是对于什么是“行政问责”(administrative accountability)，其包含哪些方面?世界银行对“行政问责”的内涵界定为:行政问责是执政官、事务官和公民三者之间问责关系的界定及其对行政治理的影响。这里包含三层关系，执政官与事务官之间的问责关系、公民与执政官之间的问责关系以及事务官与公民之间的问责关系。就第一种关系而言，本质上是行政等级关系，是上级对下级的垂直问责关系，但是在执政官、事务官以及其所在部门而言，他们又存在着某种平行问责关系，如立法、司法和行政机构，还包括各种监督机构、审计机构和政府检察官等部门。这些部门具有“平等主体之间的关系”(Schedler，1999)，如议会对政府监督，或者是议会与政府之间相互监督，因此有学者将此问责称为“平行问责”。而第二种关系则是上述内容中的垂直问责关系，这种关系体现了执政官与公民在法律上的关系，主要是由宪法来维持。当我们撇开上述三种关系中的等级关系和平行关系以及第二种关系的法律关系，剩下的是事务官与公民之间的问责关系。这种关系是指行政人员与公民、利益团体、社区团体、媒体之间的问责关系，因此这种关系更多体现为一种“非正式”机制(Sinclair，1995)，而正是这种非正式机制弥补了选举制度中的缺陷，可以在不同时间、不同地点对公共部门官员问责，所以世界银行将此定义为“社会问责”(World Bank，2005)。

社会问责的出现与拉美地区国家民主发展是密不可分的，20世纪以来拉美地区国家纷纷建立以三权分立为核心的民主政治体制。本来对该地区民主政权寄予厚望的其他国家，却大失所望——拉美国家政权频繁更迭，即使是民选总统，其权力也经常得不到有效约束，司法部门与其他部门建立攻守同盟，徇私舞弊，贪污腐化。人们不禁反思:为什么拉美地区国家垂直问责没有起到应有的作用?为什么平行问责也没有发挥作用?有的学者认为拉美地区国家政治家的承诺普遍不可靠，当选总统前后会实行完全不同的政策;同时又由于立法和司法机构未被充分合法化，所以不能实现三权分立的真正权力制衡职能(O'Donnell，1994，1998，1999)。与O'Donnell分析拉美地区社会问责视角不同的是，Smulovitz，C.&Peruzzotti，E.认为纵然拉美国家在制度设计上存在着一些缺陷，但是这些国家向我们提供了一个新的问责范式——社会问责。它是“一种非选举的、但仍然是垂直的控制机制，它依赖于各种各样公民协会的行动，依赖于媒体，以及各种揭发政府错误行为的行动，将各种新的议题导入公共议程或者激活平行机构的运作”(Smulovitz，C.&Peruzzotti，E.，2000)。这种问责机制可以随时启动，规避了垂直问责和平行问责同时、同地对同样法案或决议进行表决的苛刻要求。诚然，也有学者认为社会问责会弱化立法和司法机构对政府的监督(Wampler，B.，2004)。但是本文认为这种担心是没有实际意义的，因为社会问责的产生证明了其存在的合理性，表现为当垂直问责和平行问责不能顺利表达公民对政府的意愿时，或者公民与政府之间表达机制不通畅时，必然有一种表达机制来释放这种公民意愿。特别是当总统权力得不到约束，立法和司法只为少数利益相关者服务时，公正在国家中成为稀缺品，必须有一种表达机制来宣泄公民的情绪。如果这种通道出现问题或不通畅，公民必然会集结起来酝酿更大的、更具有破坏力的行动来表达其意愿，拉美一些国家政权不断更迭就是明证。

对于威权国家来说，民众要想进一步扩大其问责的深度就需要更多的信息，但是作为被问责对象，政府会怎样面对这种问责?政府又是怎样向民众供给公共信息的呢?如果换一个角度，民众应该得到哪些公共信息?其范围和广度在哪里?民众对公共信息需求与政府对公共信息供给之间是否存在着一个均衡?如果有，设计一个怎样的制度才能保证这个均衡处于可持续的稳定状态?

二、缺失的社会问责与公共信息供给体系

社会问责模式特点是由外对内的监督方式，最大可能的避免政府滥用权力，甚至对人民财产和人身自由产生伤害，因此对政府有效问责应该是“必须依靠来自外部的时刻关注的一双眼睛”。通过“这双眼睛”可以“提升行政主体的公共责任意识”、“增强公民参与和自主意识”、“推动政府与社会的良性互动”(赵淼，2009)，实现社会良治。从目前中国实践来看，缺乏这双“慧眼”的土壤。因为我国现行问责体系中还没有完善的社会问责体系与公共信息供给体系。主要表现在以下几个方面:

(一)公民参与与公共信息供给

社会问责核心命题是公众拿什么向公共部门问责。显然公众只有掌握了公共信息，公众才能依据信息对相关公共部门问责，那么公众怎样才能获得公共信息呢?世界银行给社会问责下的定义是:“社会问责是一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。”(World Bank，2004)由此可知，社会问责参与主体是公众或普通市民或公众社会组织，介入模式是参与而不是主导，加入形式是直接或间接。从整个过程来看，参与主体不管怎样参与，主要是通过各种形式获取社会问责所需的公共信息。从现实来看，公众从媒体中获取较多的公共信息，但是从媒体上获取的公共信息往往存在着随机性和可靠性问题。公众依据随机性很强、可靠性差的媒体公共信息来对公共部门问责本身也是十分不严肃的。因此为了获得可靠的公共信息或者是尽可能可靠的公共信息，最好的方式是公众直接参与公共事务。

从我国实际情况来看，这种通过公众参与获取公共信息的方式一直处于较低水平，参与程度也处于“较低层次”。纵然我们日常能见到研讨会、听证会、抗议和选举等参与形式，也有相关信息公开规定，即规定公众拥有知晓或接触这些文件的权利，但是这些文件仅仅是一些总结性文件。公众很难知晓公共事务决策过程中公共信息细节，很难或者很少能获取真正有用的公共信息。甚至有的公共部门总是以保护个人隐私或者国家机密为借口抵制信息完全公开。同时我们也看到，有些发达和发展中国家公众或社会利益团体被邀请到公共部门参与公共事务。如加拿大、俄罗斯等国将公民社会参与机制引入到公共财政支出的公共事务中;巴西通过建立公民参与和参与式预算评议会环节，以提升预算绩效;菲律宾更是在1991年通过法律要求地方理事会成员构成中，至少要有1/4的成员来自于非政府组织、公众组织和私营部门。通过将公众引入公共事务决策中，实现公共信息共享，通过共享实现社会问责，弥补行政问责所不能达到的问责目标。

公众获取公共信息主要目的是对公共部门问责，对于公共部门而言，隐藏对自己不利的公共信息是其最优决策，所以只有通过第三方确定公共信息的时间维度、范围、内容等来保证公众对公共部门问责。但是这里还不能完全保证公众对公共部门问责是有效的，因为当充当第三方的公众或某一团体薪水与公共部门之间存在利益关系时，问责往往很难达到或很难令人相信这种问责是有效率的。因此公众或团体要么与问责公共部门撇开利益关系，要么公共部门将投向公众或社会利益团体的资金向所有公众或其他社会利益团体公开，明确使用的目标和数量。这样才能使公众或社会利益团体既能保证正常运转，又能保持对公共部门社会问责的效率。

现实社会中社会问责案例是鲜见的，主要是以行政问责为主，以行政等级为前提，对政府官员进行问责，形成自上而下的问责体系，该体系使我国吏治得到一定程度上的整肃，执政合法性得以提升以及政府公信力得以增强。但是行政问责体系终究是内部自上而下的问责体系，存在着体系内难以克服的问题，影响了中国公共部门在社会中的公信力，其主要表现为:

首先，行政问责体系中问责主体确立问题。在我国，行政问责发起人通常是上级党委或是中央部门，如纪委等部门。这些部门调研取证，确立问责客体及形式，且按照相关法律文本进行程序性检举、控告、投诉，以及新闻媒体曝光。由于社会问责体系未建立，公民基本不能参与这些过程，因此我们经常发现一些相关部门对某一事件或官员检举媒体曝光总是避重就轻，甚至是不了了之。究其原因，主要是在整个行政问责过程没有公众参与，公众也无法获取公共信息，也就失去了对行政问责监督的核心条件。一旦没有公民对行政问责结果监督，行政问责主体部门也就失去了对官员问责的激励。

其次，行政问责深度不够。由于行政内部之间等级往往会形成一个信息不对称体系，该体系使下级单位或官员总是处于信息优势，构成一道针对上级部门的信息壁垒。造成上级部门不能对下级部门的完全监督和问责。即使是启动行政问责程序，也未必能真正达到行政问责效果。此外，不仅行政内部之间存在信息壁垒，而且行政部门与社会之间也存在信息壁垒，由于公众无法参与到行政问责程序，自然也无法掌握整个程序中的公共信息，也就无从谈起对整个程序监督及其相应的评估。当两种信息壁垒存在时，中国行政问责总是给人以浮于表面、简单应付公众诘责的感觉。

再次，行政问责的细节程度不明晰。即使是上述一些被问责的官员，由于中国没有一部衡量官员责任的问责标准及其相应制度化的法律文件，无法确认被问责官员到底该承担多大责任，爱怎样程度的处罚。因此，当对被问责官员进行问责时，上级部门对下级部门问责具有很大的自由裁量权，能否真正做出相应的合乎法理的处罚，就成了上级部门官员的道德约束问题。道德约束在本文看来是十分脆弱的。特别是在公众被挡在行政问责之外时，缺乏公共信息以及相应社会问责与监督时，该道德约束显得更加脆弱。通常的做法是，在社会问责伊始被问责官员要么自动引咎辞职，要么被责令撤职。过一段时间，社会问责力度下降，辞职或撤职官员又在另一地方复职。虽然中国有关于官员复出问题的相应制度安排，如《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条:“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定:“对被责令辞职的干部，可以分配适当工作。”但是这两份文件在实际操作过程中弹性十分巨大，因为对于这两份规定中“适当安排”、“分配适当工作”并没有给出较为详细的解释，因此在官员复出时留下不规范的模糊地带。特别在得不到社会有效监督时，官员复出如果没有被网络爆光的话，公众基本上是不知道的，即便被网络曝光，已经复出官员也都复出，有的则不了了之。

(二)公共部门与公共信息供给

因此社会问责中公共部门向社会提供公共信息是十分必要的，没有及时、完整、准确的公共信息，发起社会问责基本不可能。但是作为公共信息的拥有者——公共部门——很难将准确、及时、完整的公共信息向公众或社会利益团体提供。在公共信息供给“缺位”情况下，公众只有通过其他渠道获取公共信息，但所获得的信息具有随机性、不可靠性，有的信息可能会严重误导，有的甚至会扩大公共事件的事态。又由于公共部门用非程序性民主手段管理着庞大的国家资源，公共部门具有天然的垄断优势(尼斯坎南，2004)，公共部门更加没有向民众或团体供给公共信息的激励。

当公众或社会团体知道公共部门没有激励向其提供公共信息时，同时公共部门因为自身的腐败使得自身声誉每况愈下，公众或社会团体逐渐不再相信来自公共部门发布的公共信息，即使主流媒体报道与网络传言相一致，公众或社会利益团体也会认为主流媒体是在社会压力下不得不报道事件的真相，因为他们知道公共部门发布的公共信息要么是一些没有用的信息，要么是一些不完整或过期的信息。他们开始将公共信息来源转向诸如网络、小报等非主流媒体，他们宁愿相信来自诸如网络、小报等非主流媒体的报道，也不相信公共部门发布的公共信息。特别是在公共事件发生初期，由于公共部门或主流媒体一般会采用谨慎态度检查、审核爆发的公共事件，造成公共事件发生初期公共信息供给的“缺位”问题。此时网络就成了公众或社会利益团体公共信息获取的主要来源地，它既是公众或社会利益团体揭露社会腐败、黑暗以及伸张正义的地方，也是谣言的温床。在公共事件发生过程中，如果公共部门长期处于公共信息供给“缺位”状态，不仅造成社会谣言占据全社会公共信息供给渠道的主流位置，而且还会因为谣言造成公共事件事态进一步扩大，因此公共部门向公众提供公共信息，通过增加公共部门的信息透明度赢取公众信任，这是非常重要的。因为公共部门从来不向公众提供公共信息或提供粗浅的公共信息，甚至错误的公共信息，且不时有腐败官员被举报，久而久之公众对公共部门发布的公共信息会产生信任危机。

三、建构中国社会问责体系与公共信息供给制度

近年来，中国能被定义成为公共事件的发生率每年呈现较大幅度增长，这些公共事件严重阻碍了社会的正常发展和稳定，因此有必要建立一个公民或社会利益团体与公共部门之间的对话平台，形成一条公民或社会利益团体通往公共部门的表达机制，舒缓公民或社会利益团体与公共部门之间的紧张和不信任关系。

(一)培育公民社会

社会问责应建立在一个具有良好互动的公共部门与公民或社会利益团体基础之上，但是中国公民或社会利益团体对公共部门的公共信息大多数持有怀疑或不信任态度，甚至是对立态度，主要是公共部门混淆了公共性与公民社会的私人性界限，很多公共事件的发生是由于公共部门的参与导致的。如先前几年的矿难之所以不断发生，主要原因是公共部门官员直接或间接到地方矿场参股。这是典型公共部门官僚在缺乏社会监督下，运用公权谋取私利、逾越法律边界事例，因此通过建立公民社会来“保护自己免遭国家干预的法律边界，然后能够运用自己组织化的能力来影响权力的行使”是十分必要的(谢岳，2008)。但是公民社会不是由来已久的，而是在社会发展过程中公共部门与公民或社会利益团体之间不断博弈的结果，需要通过教育积极引导形成。从国际经验看，公民社会将会促进公共部门更加容易听取民意、吸取民智，在有条件下施行民决。听取民意是公共部门与公众之间互动关系，公共部门通过听取民意、民情知晓公众对公共部门提供公共服务的偏好;获得关于政策制定的各方面信息，以确保出台的公共政策不会与公众期望相差甚远——吸取民智;通过公共部门与公众之间对话加强两者之间对公共政策理解程度，消除在公共政策执行过程中的障碍;通过互动让公众知晓每一个公共政策结果是不同利益相关者博弈的结果、妥协的产物，从而保证公共政策得以顺利实施——施行民决。公共部门在与公众的互动过程中建立相互信任，降低社会问责频度。诚然无论是听取民意，还是吸取民智，都有一个前提条件，即公共信息供给。如果没有公共信息供给，以上所述均不可能实现，所以公共信息供给是减少社会问责频度的一个重要前提条件。公共信息公开是公众知情权的体现，是公共部门向公众负责的表现，是公共部门与公众互动的前提条件。为了直观的认识，我们绘制的图1可做参考。

目前中国公民社会基本上处于萌芽状态，社会公共(群体性)事件发生率逐年递增。据国家有关部门公布，1993年全国共发生群体性事件8709宗，1999年超过32000宗，2003年60000宗，2006年90000宗。公民或社会利益团体对公共部门缺乏信任条件下，公共事件经常被网络信息肆意扩大化、极端化，因此亟需要一个公民社会的积极引导，从无序走向有序，主动参与到公共部门公共事务中去，当发生公共事件时，公民社会组织向社会提供及时、完整、有效的公共信息，积极引导网络舆论，将事件真相告诉公众，保证公共信息传递的准确、及时、完整。所以需要将原来微不足道的单个公民组织成能够影响公共决策的社会团体，对公共决策过程进行参与性干预，最终实现公共决策效率的提升，同时有效缓解公众或社会利益团体对公共部门的信任危机，因此应该积极培育公民社会。

图1 社会问责体系与公共信息供给图

(二)确立有效公共信息供给机制

那么怎样使公共部门有效地向公众或团体提供公共信息呢?只有公众或团体参与公共事务，才能最直接并有效地获取公共信息、提高公共部门工作效率。通过参与公共事务，可以让公众或团体将自身所需要的信息释放给公共部门官员，在此基础上公共部门官员向公众或团体提供公共信息。然后公众或团体再一次对公共信息进行处理、反馈和评价，经过几次评价和反馈，最终实现公众或团体与公共部门之间达成一个公共信息供需均衡。具体做法是在公共部门官员与公众或团体之间建立一个双方都能接受的“相识的社区”(epistemic community)，官员们会精确地知道他们将在何时、何地和如何受到参与者的观察、监督、评价和问责。公共部门应该向公众或社会利益团体提供及时、完整、有效的公共信息，让公众相信公共信息是可信的、可靠的。只有这样才能避免社会矛盾逐渐积累酿成更大的社会公共事件，即使会因为向公民或社会利益团体提供公共信息而受到问责也是值得的，因为被问责的社会成本往往要比社会公共事件的社会成本小得多。如近期的“抢盐”事件，公众与社会团体对此反应强烈，公共部门在第一时间向公众提供公共信息，事件很快得到平息，说明公共部门与公众或社会利益团体实现公共信息共享(public message-sharing)所产生的社会信任会削弱公共事件的进一步扩大，特别是在一个公众或团体对公共部门社会问责初期，这种渐进式社会问责方式是有效而必要的。

(三)确立社会问责制度化

怎样才能保证一个长期而有效的社会问责和公共信息供给体系呢?唯有制度才能保证体系存在和有效运作。在一个处于社会问责初期的国家里，将该体系制度化是一个渐进的过程:首先，建立以公共信息供给为导向的公众或团体参与机制，通过将此机制纳入公共部门日常战略计划中，通过制度化和程序化，同时要求“基层行政官员”(street-level bureaucrats)与公众或团体进行协商沟通;其次，建立专门公共部门，确保公众或团体对公共事务的参与，成为公共部门和公众或团体之间的协调者;再次，对社会问责的参与机制进行立法，要求公共部门在公共政策及执行中接受社会问责。

从世界范围看，第一种层次许多国家已经普遍存在，达到第二种层次的国家比较少，但达到第三层次的国家更加少。虽然20年来公共信息自由化浪潮已经席卷整个世界，但是对社会问责参与机制进行立法的国家只是极少数，这证明了一个规律，即如果过多地依赖于个体官僚意愿，社会问责与公共信息供给体系制度化水平只能处于较低层次状态。

因此，建立一整套惩罚和奖励机制是必要的。与社会问责紧密联系的是惩罚，如霍布斯所言，没有宝剑的保障，契约就是一张废纸。人们总是在幻想一种理想而完美的社会，但是现实却往往使人感到沮丧，所以惩罚对社会问责来说是至关重要的，对于那些被问责的公共部门而言，将它们暴露在公众或团体、随时捕捉公共部门腐败丑闻的记者目光之下是社会问责的切入点，这也会使得这些腐败官员面临惩罚而心惊胆战，因此惩罚是维护公共部门诚实、公正而有效的必不可少的因素。

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