破解工伤维权困局起步

□ 本刊记者 严碧华

破解工伤维权困局起步

□ 本刊记者 严碧华

工伤认定花费了11年时间，其间经历了2次行政复议程序，这些让马萍身心憔悴，本已艰难的生活更是雪上加霜。图/严碧华

工伤维权之难已成为业内共识，在实际操作中，可能一起简单的工伤案件会拖上数年，即便走法律程序，也可能是一波三折，最后还有执行难的问题。再加上众多工伤者缺乏基本的工伤维权知识与意识，最后不得不放弃自己的权益。

这一尴尬现状目前有望得到改变，经过长达4年半的酝酿，《工伤保险条例》（以下简称“《条例》”）的修改工作完成，并于今年1月1日正式实施。

“一个显著的特点就是扩大了工伤认定范围。”2010年12月30日，全国总工会法律工作部前副巡视员关彬枫向本刊记者表示，新《条例》将认定范围从原来的上下班途中机动车事故伤害调整扩大到非本人主要责任的交通事故以及城市轨道交通、客运轮渡和火车事故伤害，惠及了更多的职工群众。

“新《条例》在六个方面作了较大的修改，体现了以人为本的立法理念。”日前，北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平在接受本刊记者采访时如此表示。他认为，新《条例》扩大了工伤保险适用范围，调整扩大了工伤认定的范围，试图简化工伤认定、鉴定和争议处理程序，在一定程度上提高了工伤保险待遇与加大了行政处罚的强制力度等。

“但新《条例》未能真正解决工伤保险制度面临的实际难题，真正面临工伤维权困境的工伤农民工还要面对很多待解难题。”他遗憾地表示。

工伤维权之痛

由于维权意识不强、工伤认定难以及维权程序过于繁琐等，一些工伤者甚至要牺牲正常生活来维权。

这其中包括一位90后的年轻小伙子，他叫杜庆会，1991年8月26日出生，江苏省铜山县郑集镇郑东村人。

“90后的孩子应该是维权意识很强的，他却选择了自杀。”黄乐平非常痛心地表示。

2010年3月29日，杜庆会与另外两名老乡经人介绍，从江苏老家来到北京市朝阳区798创意广场从事电焊工作，在老家时约定每天工资150元，到北京后又确定工资为每天100元。

据了解，杜庆会所在工地工程承包单位为江苏一家公司，该公司又将工程分包给了江西籍包工头甘某(其为个人承包，无用工主体资格)。

2010年4月12日，杜庆会在干活时被倒下的钢梁砸右脚，随后，在场的两位工友把他送到北京市普祥医院，医院初步诊断为右脚拇趾开放粉碎性骨折，经过清创和包扎处理后，转至清华大学第一附属医院进行治疗，并于同年4月28日进行了内固定手术，在此期间，杜庆会的治疗费一直由甘某承担，但每次都是经多次催要后才支付。

5月15日，因无钱继续治疗，在医院和包工头分别要求下，并未完全治愈的杜庆会出院。住院期间，杜庆会曾多次向甘某主张赔偿，最终甘某同意支付误工费等3000元，并让杜庆会签订了承诺书，在该承诺书中，记载的赔偿数额是包括医药费在内总计16335.26元，其中医药费为13335.26元。

杜庆会出院后便返回江苏老家，在当地的医院继续进行治疗。但由于医药费昂贵，杜庆会无法继续必要的治疗，受伤脚趾出现萎缩。

杜庆会担心伤残以后自己的工作没有着落，很可能成为家里的沉重负担，因为异常痛苦，精神混乱，他最后选择在2010年8月31日，给家人留下遗书后，喝农药自杀身亡。

“我走了，我厌倦了这个世界，每天都会让我感到特别累，活着也是你们的一个负单（负担）……”杜庆会的父母每每看到这些内容时都会情不自禁失声痛苦。他们认为，儿子受工伤后未能得到很好的治疗，导致心理抑郁才自杀。

2010年9月19日，杜庆会父母向北京市朝阳区劳动局申请了工伤认定，由于江苏那家公司否认双方的劳动关系，劳动局于9月20日向杜庆会父母发出了补正材料通知书，要求提交能够证明劳动关系的证据。但杜庆会没有与用工单位签订劳动合同，也没有其他书面的证据，目前掌握的证据，只有部分手机短信、杜庆会自己签名的承诺书复印件、医院的诊断证明以及一同干活的工友提供的证人证言，只有这些证据来支持他与单位之间存在劳动关系。

马拉松似的行政复议使她们本已艰难的生活雪上加霜，难以为继，同时也更凸显工伤维权之难。

这些显然给维权带来了巨大难度。

杜庆会的父母于2010年9月向北京义联劳动法援助与研究中心申请法律援助，目前，该中心已经派律师到朝阳区劳动争议仲裁委员会立案，要求确认公司与杜庆会的劳动关系，但一切仍是未知数。老两口为了此事已经从江苏老家往返北京四次，因为没钱，这对年过七旬的老人就睡在火车站候车室，怕被别人发现不是等车的，还要经常挪地方。

不仅仅是杜庆会，《民生周刊》记者曾接触过多名工伤受害者，大多都是历时多年维权仍然没有结果，身心极其疲惫。

几年之前，一位在天津工作的重庆籍年轻人，因为工伤落下了残疾，生活不能自理。2010年上半年，记者见到他时，他还在为工伤定级而忧心，至今仍未落实工伤待遇。“30多岁正是年轻力壮的时候，而我却不得不依靠父母而生活，你说我能不难受吗？”采访中，他反复强调。

以北京义联劳动法援助与研究中心代理的赵艳玲和马萍工伤认定案为例，这两个案件的工伤认定程序分别长达5年和11年，其中赵艳玲经历了3次行政复议程序，而马萍经历了2次行政复议程序。

多名业内专家在接受《民生周刊》记者采访时表示，马拉松似的行政复议使她们本已艰难的生活雪上加霜，难以为继，同时也更凸显工伤维权之难。

新《 条例》彰显以人为本理念

在过去相当长一段时间内，诸多因素交织在一起使得工伤维权变得艰难，让人无助。

自2004年1月1日起实施的旧《条例》，对保障职工的权益，分散用人单位工伤风险，维护社会和谐稳定发挥了重要作用。但是，随着我国社会经济的快速发展和法律制度的不断健全，出现了一些新情况，工伤保险制度在实施中创造了许多新经验，也出现了一些新的矛盾和问题，这些都需要对旧《条例》进行修改。

这也早已引起国务院法制办和相关职能部门的高度重视，4年之前就在着手该条例的修改。

2010年12月8日，国务院常务会议审议并原则同意修改稿。当年12月20日，国务院正式发布了新《条例》，新《条例》从今年1月1日起正式施行。

2010年12月28日下午，人力资源和社会保障部工伤保险司在京召开《条例》 （修订）专家座谈会，黄乐平受邀参加。

据介绍，座谈会上，与会专家认为《条例》的修订是适应新情况、新问题的需要， 新《条例》的实施将会更加方便解决现实问题，对进一步完善工伤保险体系提供了法律支撑。

专家表示，新《条例》不仅扩大了工伤保险的适用范围，调整了工伤认定范围，简化了工伤认定、鉴定和争议处理程序，而且大幅度提高了待遇，增加了基金支出项目，进一步加大了强制力度，所有这些都是这部法规以人为本理念的体现。

“《条例》的修改幅度之大，是劳动和社会保险领域行政法规中所少有的。不算文字修改和条文顺序的调整，有实质性修改的就涉及24条（新增加了3条），占整个《条例》67条的36%。”黄乐平欣慰地表示。

职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应认定为工伤。

黄乐平认为，新《条例》扩大了工伤保险适用范围。“新《条例》规定，除现行规定的企业外，有雇工的个体工商户必须强制参加工伤保险，取消了原来授权各省自行决定个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法的规定，另外还规定事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织都应当依照规定参加工伤保险。这一规定扩大了工伤保险制度覆盖的职业群体，有利于更多职业人群享受工伤保险的保障。”

在黄乐平看来，工伤维权之所以难，认定难是核心因素，而此前认定范围偏窄是其主要原因之一。新《条例》调整扩大了工伤认定的范围。新《条例》规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。

此外，《条例》修改后，工伤认定的排除范围缩小，将原来的“因犯罪或者违反治安管理伤亡的”修改为“故意犯罪的”，实际上等于扩大了工伤认定的范围。职工有过失犯罪或违反治安管理处罚法的行为，只要符合工伤认定的条件，也同样可以享有工伤保险权益。

工伤认定程序复杂是众多工伤受害者难以逾越的障碍，在黄乐平看来，新《条例》试图简化工伤认定、鉴定和争议处理程序。新《条例》规定，对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内做出工伤认定的决定；明确了再次鉴定和复查鉴定的时限；取消了工伤认定争议中的行政复议前置程序；规定了行政复议和行政诉讼期间不停止向认定工伤的职工支付治疗工伤的医疗费用。

“立法者的意图是希望通过这些规定可以简化工伤处理的程序、缩短工伤职工的维权时间。”黄乐平如此表示。

另外，用工单位不配合显然也是主要因素之一，因为此前的处罚力度过小，用工单位违法成本低。

新《条例》规定，对不参加工伤保险和拒不协助工伤认定调查核实的用人单位进行行政处罚。对应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险部门责令补缴应当缴纳的工伤保险费并按日加收滞纳金；逾期仍不缴纳的，处以欠缴数额1倍以上、3倍以下的罚款。如用人单位拒不协助社会保险行政部门对事故进行调查核实，可处2000元以上、2万元以下的罚款。

操作难题待解

在专家看来，一方面，新《条例》的实施，有利于更好地保障工伤职工的切身利益，惠及了更多的职工群众；另一方面，还留下了一些遗憾，在具体操作层面还有诸多难题待解。

黄乐平认为，新《条例》虽然与修改前相比有了相当大的进步，但是并没有根本解决当前工伤保险领域所面临的制度难题——工伤农民工的权益难以保障，而这些职业人群，正是急需工伤保险制度解决却又没有获得解决的一群人。工伤农民工之所以维权难，与其目前在劳动关系中的地位息息相关：大多数身陷工伤维权难的农民工，是工作在底层的农民工，他们在劳动力市场上缺乏议价能力，没有签订劳动合同，更不用说参加工伤保险了。

□ 编辑 原 金 □ 美编 王 迪

黄乐平指出，在现行工伤保险制度下，工伤农民工维权必须解决三大难题：一、工伤认定时劳动关系确认的难题；二、程序繁琐的难题；三、工伤赔偿难的问题。而这正是新《条例》修改应该真正解决的难题，但是从公布的新《条例》文本来看，这三个难题并没有或者说至少是没有完全得到解决。

对于工伤农民工来说，即使千辛万苦走完了所有的工伤处理程序，最终拿到了确认工伤赔偿数额的法律文书，等待他的仍然可能是遥遥无期的赔偿。因为很多用人单位为了逃避支付赔偿的义务，早已经通过瞒天过海的战术，把财产转移了。

新《条例》规定，“用人单位参加工伤保险并补缴应缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生费用。”

黄乐平表示，如果用人单位不补缴工伤保险费用，农民工的工伤保险待遇还有指望吗？更何况，参加工伤保险是用人单位的义务，责令用人单位依法缴纳工伤保险费用是社会保险部门的监管职责之所在。

根据《社会保险法》的规定，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。” 新《条例》是1月1日实施，在7月1日以后，新《条例》应该与《社会保险法》接轨。在《社会保险法》实施之前，新《条例》的相关规定是一个过渡。考虑到我国各地情况千差万别，很难保证有些地方不是为工伤保险基金的收支平衡考虑，而将过渡性条款作为长期过渡，事实上架空《社会保险法》的规定，在劳动保障领域类似的例子并不罕见。

“既然如此，为何不从现在开始就和《社会保险法》接轨呢？”黄乐平如此反问。他认为，要切实保障工伤农民工的权益，还有诸多难题待解。