安徽省耕地资源安全保障与对策研究

何蓓蓓 ，何 兵

（1.安徽农业大学经管学院，安徽合肥230036；2.苏州市农村干部学院，江苏 苏州215011；）

在人口增加和社会不断发展的今天，耕地资源所承受的压力越来越大。据研究表明，每增加1人需要0.08hm2的土地用于住房、交通、通讯等，需要0.08hm2的耕地用于粮食生产[1]。在今后很长一段时期内，耕地资源短缺成为我国难以逆转的国情，确保耕地资源的安全是客观的必然要求。而对耕地资源安全的研究通常在国家或省级层面具有重大的意义，小区域的研究现实意义不大[2]。目前，国内对于省域耕地资源安全的研究不多，尤其是对中西部地区，安徽省位于我国东南部，居华东腹地，自古就是重要的粮油棉生产基地。由于耕地保护的外部性，安徽省耕地资源安全的状况，还直接或间接地影响江苏、浙江、上海等发达地区乃至全国的耕地和粮食安全。因此，分析安徽省耕地资源的安全态势，探讨耕地资源的安全的相应对策，对管理者制定正确耕地保护目标，科学保护耕地提供理论依据和实践支持。

1 耕地资源安全的概念

到目前为止，国内外关于耕地的研究大部分集中在耕地资源保护、耕地资源数量变化、耕地质量评价、驱动力等方面，尚没有一个科学的、完整的关于耕地资源安全的定义[3-5]。在对耕地资源安全的概念上，大部分学者关于耕地资源的安全的提法均是以资源安全的概念为基础的[6-8]，尽管耕地资源安全也是不可再生资源，但其仍具有可重复利用的特殊属性，构成耕地主要性能的土壤属于可再生资源，如果仅仅以资源安全的概念为基础来演绎推求耕地资源安全的概念或涵义，则稍稍欠妥。因此，在综合国内外专家相关研究的基础上，笔者认为，耕地资源安全的定义是指耕地资源在人类一切活动的作用下，能够维持生态系统的良好运行，以持续、稳定地满足一个国家或地区的社会经济发展的合理需求，既包括耕地资源的数量安全，也包括质量安全。

2 安徽耕地资源安全概况

2.1 耕地资源总量和人均占有量整体均呈下降态势

根据安徽省统计年鉴数据分析，1996年安徽省耕地总面积为597.17万hm2，到2008年下降到572.93万hm2，13年来共减少24.24万hm2，这一期间除1995、1996、2001年三年略有增加外，其他年份均呈递减趋势，年递减率达到0.345%，整体呈现下降趋势；同样，13年间，人均耕地面积呈直线下降趋势，1996年人均耕地面积为0.09864hm2，2008年达到最低点0.0685hm2，低于全国0.0917 hm2的平均水平，仅为世界平均水平的24%，年均递减速度达到1.23%。

图1 1996-2008年耕地总面积和人均耕地面积

2.2 耕地地域分布不均衡，中低产田面积较大

根据《安徽省农用地分等定级与估价研究》的研究表明：全省耕地主要划分为6至28等，南北分布极不平衡，主要集中在淮北平原区、江淮丘陵和沿江平原，占耕地总面积的85.33%，皖南、皖西两个山区分布相对较少。全省的耕地又以水田和旱地为主，分别占48.36%和50.31%，水田以沿江平原区为最大，旱地以淮北及沿淮平原区为最多。由于安徽省耕地受到质地、地形、坡度、障碍土层、水源及排水条件等多因素的限制，加上人为的用养失调，地力难以维持和提高，中低产田面积较大，占耕地总面积的78.65%。其中76.49%的中低产田分布淮北平原区、江淮丘陵区，又以淮北平原最多，达51.54%；高产和稳产田面积较少，全省只有12.39%，主要分布在沿江平原区、皖南山区，占高质产田总面积的93.91%。

2.3 耕地基础肥力较差，后备资源缺乏

全省耕地基础肥力较差，大部分土壤有机质含量较低。占淮北平原耕地土壤面积1/2、占全省耕地土壤面积1/4的砂姜黑土缺P，尤其缺N；大面积分布于江淮丘陵岗地上的黄褐土，不仅大量元素缺乏，而且微量元素如B、Zn等也较缺，有的土壤还缺S；南方酸性土壤缺K现象普遍。据分析统计：全省耕地土壤耕层有机质含量约有1/2的面积在10g/kg左右，1/3的面积低于10g/kg，只有1/6的面积在20g/kg以上；全省耕地缺P的占80%。从各县的速效P平均值看，严重缺P的县(市)有30个，约占全省耕地总面积的50%。全省平原区基本已到开垦极限，潜力不多；沿江、沿淮湖泊应严禁围垦；丘陵岗地部分宜农荒地因水资源限制，目前也难以开垦；山区一些地方还要退耕还林。因此，全省人均耕地偏少，耕地资源偏紧的情况，在相当长的时间内难以逆转。

3 耕地资源安全保障分析

2020年是新一轮土地利用总体规划的远期规划目标年，因此，科学地预测2020年安徽省耕地资源安全状况对新一轮的《土地利用总体规划》的编制提供了参考依据，对政府制定合理的土地政策、调控土地布局，具有重要的意义。

3.1 耕地资源安全需求分析

根据安徽省人口发展“十一·五”规划和2020年远景规划，继续保持低生育水平的情况下，预测到2010和2020年安徽省总人口分别达到6750万人和7150万人。国家发展和改革委员会参照中等发达国家目前的消费结构预测出我国2010人均粮食需求为420kg；中国国家食物与营养咨询委员会提出2020年全国小康社会食物安全标准中要求人均粮食需求量达到437kg。安徽省作为粮食输出大省和粮食主销区，不仅要满足本区域居民的粮食需求，还应为全国的粮食保障提供支持，2006年，安徽省的粮食自给率达到117%，到2020年不应低于目前的粮食自给率，即年人均粮食为511.29kg，据此计算得出2020年全省粮食安全产量为3.66×1010kg。

2008年，安徽省粮食单产为4608kg/hm2。2000年以来，安徽省的产量基本稳定在4500 kg/hm2左右，2002年达到最高5067 kg/hm2，远低于山东6125 kg/hm2、江苏5267.10 kg/hm2等周边省份的产量，这与安徽省中、低产田的比重较大、南部主要为山区，农地产出能力较低有很大关系。《安徽省农用地产能核算成果》（国土资源部项目）研究结果表明：安徽省农用地实际单产不到理论产能单产的50%，接近可实现单产的60%。只要加大对农业的投入，包括基础设施建设和科技投入，在未来若干年内，安徽省农用地产能单产有27%～38.5%的增产潜力。在未来12年里，按照20%的提高推算，安徽省2020年的粮食单产为5530 kg/hm2，则保证粮食安全产量所需的播种面积为661.84万hm2。2000年以来，粮食作物占农作物播种面积的比例就稳步上调，2008年达到73.16%，随着产业结构调整的完成，安徽省作为粮食输出地区，粮食作物的播种面积不可能下调，因此，2020年粮食作物的播种比例取75%较为合理，估算出全省2020年农作物播种面积为882.46万hm2。

安徽省的耕地复种指数一直以来稳定在1.4～1.6之间，近几年有所提高，整体上来说，安徽省的光温和气候潜力条件较好，全省基本能够实现一年两熟的耕作制度，但从技术角度考虑，高复种指数也不完全可取。按2020年目标复种指数为1.6计算，全省耕地资源安全需求量为551.54万hm2。

3.2 耕地资源供给分析

3.2.1 耕地资源数量供给

（1）耕地资源增加因素。耕地增加的来源主要有：根据安徽省耕地后备资源调查分析，全省可开发的后备资源约32万hm2，到2020年按照60%可开发计算，新增耕地面积约19.2万hm2；全市可复垦土地面积为10.2万hm2，按照5%的新增耕地率，可新增耕地0.51万hm2；2005年，全省人均农村居民点用地面积为244.30m2，如果2020年农村人均宅基地控制在180m2左右，城镇化率达到50%，则农村人口为3575万人，全省待整理农村居民点的面积为38.75万hm2，其中可增加耕地面积约20万hm2；安徽省农村土地均按面积平均承包，土地细碎化程度较高，田埂系数增加了6%，如果对耕地整理，全省耕地利用率可提高6%。全市待整理耕地面积共3.24×105hm2，可增加有效耕地面积近1.94万hm2。到2020年共新增耕地41.65万hm2。

（2）耕地资源减少的因素。全省耕地资源减少的主要因素有建设占用、采煤塌陷、生态建设、农业结构调整、灾毁等。一是通过对近些年经济发展与耕地占用面积的相关分析，考虑安徽省今后将进一步严控土地，加大耕地保护力度，每万元投资占用的耕地量将相应减少，预测到2020年建设占用耕地面积约为17.35万hm2；二是根据《安徽省煤炭工业“十一五”规划及2020年远景规划》中两淮矿区的煤炭产量规划，预计地表沉陷面积及积水面积，推测到2020年，由于煤矿塌陷造成的耕地损失约为1.42万hm2；三是随着国家一系列耕地保护的政策相继出台，以及占主要部分的生态退耕已基本上完成，预计今后农业产业结构调整占用耕地的势头将逐渐趋缓，其占用耕地的数量也将随之减少。因此，预测安徽省未来规划期生态退耕、农业结构调整减少耕地面积约为17.952万hm2；四是随着国家对生态保护的重视，基本农田基础设施的不断完善和保护措施不断加大，灾毁耕地面积将逐年减少，预计到2020年共减少0.58万hm2。因此，预测安徽省耕地共减少 37.30 万 hm2。

3.2.2耕地资源质量供给

由于土壤的形成需要漫长的熟化过程才能达到一定的地力，新增耕地的地力初期远达不到建设所占用的耕地，根据《安徽省土地开发整理规划2005-2020年》，2008-2020年占用的耕地主要分布在沿江开发地区，耕地质量较优，而补充的耕地多在淮北平原区，耕地质量较差。为了保障2020年的耕地安全，必须对耕地进行质量折算，如果占用耕地按照有等地最低10等地，补充按照等别最高11等来推算，采用《安徽省补充耕地数量质量按等级折算试行工作报告》中的等级折算系数1.08，计算出2020年质量折算后的耕地供给量约为38.56万hm2。

3.3耕地资源安全态势

2008年安徽省耕地总面积为572.93万hm2，通过对全省耕地资源安全需求和耕地资源供给能力的分析，2020年通过开发整理复垦新增耕地41.65万hm2，建设、灾毁等占用耕地37.3万hm2，耕地资源总量数量上净增加4.35万hm2，通过质量等级折算，净增加1.26 hm2，2020年耕地资源总量为574.19万hm2。基本实现占补平衡，高于预测的耕地安全需求量（551.54万hm2）近26万hm2，理论上能够保障2020年耕地资源的安全。但从实际来看，一是开发整理复垦需要投入的资金巨大，而未利用土地的开发也易破坏生态环境，导致水土流失，尤其是在皖南山区，在实现耕地数量平衡的同时，可能无法实现经济、生态效益的统一；二是耕地供给能力的质量折算系数是按照占用高质量等别中最低、补充中低等别最高的最优情境下推算出的，而实际上折算系数可能会更高，耕地资源总量比2008年可能还会略有下降，考虑到上述因素，全省的耕地资源安全形势并不乐观，面临的压力较大。必须改变粗放用地方式，大力开展建设用地内涵挖潜，盘活农村居民点土地，以有效地缓解供需矛盾，促进土地的可持续利用。

4 耕地资源安全对策研究

4.1 完善耕地保护政策，加大耕地与基本农田的保护力度

（1）建立健全耕地保护补偿机制。十几年来，由于经济与城市化的发展，耕地转化为非耕地的速度明显加快，造成了耕地面积的锐减。从现状来看，农地和城市用地之间存在巨大的产出差异，尤其是在农业和商业用地之间，经济产出差异是诱发耕地非农化使用的非主要诱因。但是，耕地不仅具有经济产出功能，还具有重要的社会保障和生态环境保护的功能。我国在对保护耕地的奖励方面，真正奖励的就是国家投资和鼓励土地整理，其他还没有。目前，江苏、浙江等地已经尝试建立土地生态经济补偿机制，安徽省也可以借鉴先进地区的经验，考虑设立“生态补贴”，保护基本农田相应提高“生态补贴”的标准。从社会发展角度来看，应将耕地的社会保障及生态等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中，科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制，促使耕地保护外部性内在化。同时，推进土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行为。

（2）建立健全和完善粮食生产补贴机制。2004年起，中央开始对粮农实施了种粮直补政策，并不断加大财政支农力度，良种、农机具、配方施肥等各项补贴资金大幅度增加，同比增长了48.6%。安徽省也提高了粮食最低收购价格和农业补贴标准，扩大补贴的覆盖面。但是由于全国物价上涨，粮食价格上涨，可化肥、农药、农用薄膜、农用柴油等农资产品价格也同步上涨。而国家对种粮每亩的综合直补只有50元左右，低于农资价格上涨的水平。因此，要完善对农民进行补贴的机制和提高补贴标准，增强农民消化成本的能力。①提高补贴的范围。凡属农产品种植和养殖都应该补贴；②提高补贴标准。现在相对较低的粮食补贴标准很难增加农民抵御成本上升而造成的歉收风险。提高补贴，不光使种植粮农民“有利可图”，而是要使他们收入每年都有较大幅度的提高，最终达到与粮食主销区的农民富裕程度相当，农民保护耕地积极性自然而然也就提高了。

（3）建立健全耕地建设的投入机制。实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资应重点支持粮食主产区的耕地建设，提高耕地质量，包括农田水利建设、田间道路建设和农田防护与生态保持工程建设等。安徽省应重点把投资向粮食生产主体功能区倾斜，增强中低产田的改造力度，实现“整地兴农”的总目标。为了稳定粮食输出大省的地位，安徽省就必须在提高农用地产能单产上下功夫，如果未来5～10年，实际产能单产能够提高25%—30%，则届时耕地需求量则会进一步下降，这将大大缓解人地矛盾；到本世纪30年代会更远一些，本省耕地产能单产若能达到现在的可实现单产，则有近40%的增产潜力。因此，加大基础设施投入和合理提高集约经营水平，是安徽省未来农业的发展方向。

4.2 加强耕地保护的动态监测

要建立由成图软件和电子表格构成的耕地数据库，包括保护区的范围、面积责任人等，耕地管理由过去的静态管理转为现代化、动态管理。一旦发现侵占、损毁耕地的行为，可以通过数据库迅速落实地点、确定责任人，及时通知相关镇、村及管护责任人赶到现场进行制止。要将耕地的编号、权属、面积、地类、质量状况、承包人、管护人等一系列基础信息输入计算机，对耕地的变化实行数字化动态监测对耕地实施有效管理。要贯彻“预防为主，预防和查处相结合”的方针，建立起覆盖全省、市、县（区）、镇（乡、）村五级动态巡查执法监察网络，对土地违法问题实行标本兼治重点治本。

4.3 制定合理的土地节约集约指标，不断提高土地利用水平

按照不同地域、不同产业制定节约集约利用土地指标体系。土地节约集约经营带有一定的时代特点，同时还具有一定的地域性和产业特点，因此，指标体系设定要充分考虑上述因素。如在城镇发展的起步阶段，指标值的设定应低些，成长到成熟阶段的指标值应逐步提高，这样可以鼓励企业优先入驻；经济落后地区指标值应低些，否则要高些，这样可以促进企业选择入驻；劳动集约型企业的指标值可以高些，资本集约型的指标值可以低一些。具体指标主要有建筑密度、容积率、土地利用系数和投资强度等。为此，需建立健全建设用地的全程督察制度，对土地节约集约经营水平达不到设定指标值的企业不允许入驻城镇，如果规划设计符合要求，但具体实施过程没有执行设定的指标值，一旦发现视情节轻重勒令其限期整改，直至收回土地。

4.4 积极推动土地开发整理工作，确保耕地总量动态平衡

耕地实现总量动态平衡是控制耕地减少，确保耕地资源的安全的关键所在。实现区域耕地总量动态平衡要注意三个方面：①尽快完成耕地等级质量折算体系。安徽省已经完成《安徽省农用地分等定级与估价研究》工作，并通过验收，在此基础上，建立健全耕地资源质量折算体系，制定合理的质量衡量标准和检验机制，并在实际中推广应用，切实保证耕地质量和数量的平衡。②切实推动千村土地整治工作的开展。为了积极贯彻执行国家“农村居民点用地与城镇建设用地增减挂钩”政策，2009年，安徽省国土资源厅下发了《关于做好千村土地整治工程项目申报工作的通知》，要求在全省范围内，以行政村为单元，开展土地整治整体推进。通过千村整治，能够大力盘活农村建设用地资源，解决当前面临的“缺地”问题，实现城乡统筹发展。③注意区域之间的协调。从安徽省的实际状况看，耕地后备资源不足，且分布不均衡，北多南少，如果按照各级行政单元均实现耕地总量动态平衡，势必会制约一些地区的经济发展。因此，应针对不同区域的发展特征和后备资源的潜力状况，确定耕地总量动态平衡指标的分解。

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