论《冯家山水库水权转换暂行办法》的制定与实施

张安平

（宝鸡市冯家山水库管理局 陕西 宝鸡 721300）

《宝鸡市冯家山水权转换暂行办法》的出台为冯家山水权转换提供了依据，使冯家山水权转换逐渐走上制度化规范化轨道，对促进冯家山灌区可持续发展具有重要意义。为了保证冯家山水权转换办法的顺利实施，需进一步对其制定的目的意义、操作步骤、注意事项进行阐释，以增加各用水单位及社会各界对冯家山水权转换办法的认知，从而准确把握水权转换的实质及关键环节，正确处理在水权转换中面临的各种矛盾和问题，使水权转换真正实现水资源的节约、保护和高效利用，取得经济效益和社会效益的双赢。

1 冯家山水库水资源状况

冯家山水库是宝鸡市乃至全省的重要水源工程。水库承担着宝鸡市陈仓、金台、凤翔、岐山、扶风、眉县、乾县、永寿等八县（区）的136万亩农田灌溉任务，同时担负着宝鸡市城市供水、第二发电厂供水任务，对宝鸡及周边县区的经济社会发展发挥着重要作用。

冯家山水库虽有关中地区最大的“人工湖”之称，但由于近年来气候及环境变化，千河上游降水偏少，水库来水量同建库初期相比大幅减少。据统计，冯家山水库建库初期十年水库平均入库水量4.61亿m3，而近十年间水库平均入库水量只有2.34亿m3，个别丰水年来水也主要是汛期洪水，水库可利用水资源也只有2亿多m3。且灌区工程老化，农业灌溉没有实现节水灌溉，灌溉用水依然占了很大比重。2009年冯家山水库向宝鸡市供水约2600万m3，向二电厂供水约1100万，下一步还将新开工甲醇项目和宝鸡蟠龙塬供水工程，水库供水需求加大，水库水资源紧缺的矛盾日益突出。

2 冯家山水库水权转换的目的和意义

根据水权转换的有关理论，随着水资源利用的竞争性日益增强，水资源的经济价值和生态价值不断提高，而稀缺资源一旦达到导致人们相互对抗的水平，产权的界定便不可避免。初始水权分配后，对新增用水需求，主要通过水权交易市场进行用水权的有偿转让来解决。冯家山水库是上世纪七十年代灌区群众投劳修建的，因而冯家山灌区群众当然拥有冯家山水库水资源的使用权，而以后增加的工业用水项目和城市供水项目只能通过水权转换来取得。

冯家山灌区目前的节水改造项目主要靠国家投资，地方配套不足。目前灌区末级渠系节水改造还未实施，灌区各县区在争取国家投资的同时，也需要增加筹资渠道。通过水权转换筹资节水改造资金是有些外省灌区的成功经验，冯家山灌区要实现可持续发展，水权转换也是必由之路。

冯家山水资源的使用，必须运用水权、水市场理论，注重经济手段在水资源配置中的重要作用，解决水资源利用中的粗放性和盲目性，使冯家山水资源使用向优质高效的产业转移。随着冯家山水库供水面的进一步拓展，高耗水、高污染行业的用水将逐渐减少，而城市生活用水将增加，这样冯家山水库管理局经济拮据的状况将逐步得到缓解。

3 冯家山水库水权转换办法的基本思路

水权转换在我国还是一个新生事物，缺乏与之配套的法规体系。《冯家山水库水权转换暂行办法》是依据市上刚发布的《宝鸡市水权转换暂行办法》制定的，可以说是在水权转换方面的探索，还需在实际运作中进一步完善。

冯家山水权转换的基本思路是：①将冯家山水库水资源进行分析统计，将平水年水库可利用水资源总量作为总水权进行分配，如遇枯水年份，各用水单位水权根据实际来水进行调整。②对总水权按城市生活、农业灌溉、工业用水、生态用水、水库调度五部分进行分配，农灌区分配到各县区。③界定冯家山水库管理局代表政府对冯家山水库水资源进行管理，属于一级水权单位，现有各用水单位拥有一定量的使用权，属于二级水权单位。水权转换只在一级水权单位和新增用水户之间进行，二级水权单位暂不允许进行水权转换。④明确新建用水项目、用水扩容项目必须通过水权转换取得冯家山水库水资源的使用权。新建项目、扩容项目建设单位为水权受让单位，冯家山水库管理局为水权出让单位。现阶段水权转换主要是农业水权向城市和工业用水水权的转换。

冯家山水权转换办法的前提是初始水权即一级水权的界定，只有界定了初始水权，才能全面掌握冯家山水库水资源状况，进而进行水权分配。《冯家山水库水权转换暂行办法》初始总水权按水库平水年有效调节蓄水量确定，初始水权综合考虑了城市生活用水、农业灌溉用水、工业用水、生态用水、应急机动用水等用水需求，立足当前、着眼长远对初始水权进行了比较科学合理的分配。在征求了各用水单位的意见，取得了一致的认同后，水权转换基本思想就是新建用水项目需缴纳水权转换费用，水权转换费用用于灌区进行节水改造，节水改造完成后农灌区节约的水量才能用来向新建用水项目转移。水权转换费用考虑到节水工程费用和以后的运行管理费用，这使得新建工程今后用水得到了保证。上级水行政主管部门对水权转换进行监督以保证水权转换的顺利实施。

4 冯家山水权转换的组织实施

冯家山水权转换的组织实施必须兼顾当前和长远，充分考虑新建用水项目业主、水管单位、农灌各县区等各方利益，既要能保证现有用水单位的用水需求，又要考虑进一步拓宽用水市场，尽量减少水资源的闲置和流失。这就要在水权转换实施过程中坚持统筹兼顾、科学规划，在保证农灌区有效节水的同时降低水权转换费用，尽量减少新建用水项目的前期投资，支持新建用水项目的顺利实施。《冯家山水库水权转换暂行办法》对水权转换的程序、水权转换的费用进行了详细阐述，理论上和长远上是可行的，但当前在实施过程中还需灵活掌握。如冯家山水权转换暂行办法规定由新建用水项目建设单位一次性缴纳水权转换建设资金后，进行水权转换工程建设，水权转换工程建设完成后，水权转换完成。也就是说对农灌区实施节水改造后，农灌区节约的水才能向新建工业项目转移水权。现阶段为了支持新的用水项目，可以考虑简化程序，对于新建用水项目只要缴纳部分水权转换资金，就可以先行引水，其余水权转换资金可以根据水权转换工程的进展分阶段缴纳。

冯家山水权转换工程，主要是对灌区末级渠系进行节水改造。冯家山灌区目前的渠首灌溉定额在150m3/亩～250m3/亩，进行进水改造后有望使渠首灌水定额降低到100m3/亩150m3/亩。这样，对农灌区10万亩面积进行节水改造就能节约1000万m3的水量。节水改造资金按1500元/每亩计算，需投资1.5亿元，这笔转换资金目前对新建用水项目也是一项较大的负担。为了鼓励新的用水项目尽快上马，可以允许用水单位对转换资金分阶段支付。

《冯家山水库水权转换暂行办法》中提到的水权转换工程的运行维护费用也是一笔不小的资金，但可以采取在水权转换期分期缴纳。按照冯家山水权转换办法，水权转换工程的运行维护费用每年按建设费的2%计提，25年转换期间，新建用水单位须向水管单位缴纳建设费一半的运行维护费，按1000万m3的用水户计算，共需缴纳运行维护费7500万元，每年300万元。这项费用是为了保证水权转换工程的正常运转。这项费用支付周期较长，用水单位在项目投产后用项目收益逐年支付，比较容易落实的。

冯家山水权转换工程是指对灌区进行节水改造的工程，不是新建用水项目的取水工程。新建用水项目取水工程属于新建用水项目的一部分，而非水权转换工程。新建用水项目取水工程建设管理由新建用水项目建设单位负责，水权转换工程的建设管理由水管单位负责。

在水权转换完成后，新建用水项目的用水必须服从冯家山水库总的调度要求，严格执行冯家山水库管理局的调度指令，确保用水安全。用水单位不得将取得的水使用权进行转让，对于由于其他原因水权受让单位不再取水的，水权由冯家山水库管理局收回，这是保证水权转换项目正常运转的重要方面。

5 结语

《冯家山水权转换暂行办法》是实现水库水资源节约使用、优化配置和高效利用的重要途径，是满足不断增长的水资源需求的必然要求。其贯彻实施要兼顾当前和长远，既要保证当前进一步拓宽用水市场，减少水资源的闲置流失，又要保证水资源的节约高效利用，避免水资源利用的盲目性，提高供水的可靠性。

目前，《冯家山水权转换暂行办法》的试行实施需得到用水各方和社会各界的广泛认同，但还需要各级政府和企业的大力支持，需要水管单位和上级主管部门的共同努力才能顺利完成。水权转换是一个新的制度模式，它为水资源的开发利用探索了新的途径，必将为冯家山水库灌区的可持续发展发挥重要作用。陕西水利