对加强水资源管理的几点认识

□ 张 斌 李学建

对加强水资源管理的几点认识

□ 张 斌 李学建

我国是一个水资源严重短缺的国家。我国淡水资源总量为28 000亿立方米，占全球的6%，但人均只有2 200立方米，仅为世界平均水平的28%，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。同时我国也是一个水旱灾害频发的国家。据统计，从公元前206年至1949年新中国成立的2 000多年间，大的水灾发生过1 029次，较大的旱灾发生过1 056次，几乎每年都有灾害发生。水的问题对我国来说历来都是一件大事。今年中央一号文件直接关注水利，这在历史上是绝无仅有的，它充分体现了中央对水利工作的高度重视，体现了中央领导阶层对我国未来发展的高瞻远瞩。

今年中央一号文件对水利的战略定位给予了我们水利工作者以极大的信心。文件提出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。”把水利工作摆上了党和国家事业发展更加突出的位置。同时提出，要建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任、考核制度，划定三条“红线”，实行最严格的水资源管理制度。这是我国在最严格的耕地管理制度之后，确立起来的又一项最严格的管理制度，而且其内涵较之耕地制度要丰富的多。最严格的水资源管理制度的实施必将从根本上有效遏制水资源过度开发、无序开发、盲目开发，有效降低用水浪费和水污染，有效促进自然和社会的和谐发展。

作为水利战线的一员，我们要深入学习文件精神，认真贯彻落实，用实际行动为推动水利跨越式发展贡献力量。

一、充分认识水资源的特殊性

水资源是人类的生命之源，它贯穿于我们生活、生产的各个环节，是不可替代的极为宝贵的自然资源。然而，人们往往熟视无睹，漠视它的价值，忽略它的重要性，导致水资源的随意开发和肆意浪费，使地球上本来就并不丰裕的水资源日益减少。认识水资源的特殊性，有助于我们在工作中合理地制订工作行动计划以及为决策提供帮助。

从资源学角度，水资源被定义为“自然形成且循环再生并能为当前人类社会和自然环境直接利用的淡水”。它的特性一般分为自然属性、经济属性和社会属性。其中自然属性又分为流动性、循环性、有限性、关联性、随机性和不均匀性等；经济属性又分为稀缺性、商品性、垄断性、多功能性等；社会属性又分为不可替代性、利用多样性、利害二重性、影响广泛性、社会共享性等。现就其中几个容易忽视的特性阐述如下：

（一）循环平衡性

水是自然界中最活跃的要素。它通过蒸发、冷凝、流动、变态等一系列物理、化学作用形成一个庞大的自然水资源循环系统。水资源在开采利用后，能够得到大气降水的补给，处在不断地开采、补给和消耗、恢复的循环之中，可以不断地供给人类利用和满足生态平衡的需要。在不断的消耗和补充过程中，在某种意义上水资源具有“取之不尽”、恢复性强的特点。可实际上全球淡水资源的蓄存量是十分有限的。据统计，目前全球真正能够被人类直接利用的淡水资源仅占全球总水量的0.796%。 从水量动态平衡的观点来看，某一期间的水量消耗量应该接近于该期间的水量补给量，否则将会破坏水平衡。水平衡是生态平衡（自然平衡）的重要组成部分，如果它遭到破坏，就会造成一系列不良的环境问题，后果不堪设想。

（二）时空变化性

由于受复杂因素的影响，水文与水资源会发生多种变化。例如同一河流不同年份的流量过程不会完全一致；同一地区地表、地下水位在不同年份的变化也不尽相同；同一流域上游可能发生干旱，下游可能发生洪涝；同一地区有时连年发生干旱，有时连年发生洪涝；…… 水资源的这种时空分布不均匀的特点，给水资源的管理工作带来了很大的难度。一方面可能造成旱涝灾害频繁，农业收成不稳定和水资源供需矛盾紧张，另一方面会大大加重水资源开发利用的难度。

（三）流域关联性

水资源是构成生态系统的重要部分。水以其存在形态与自然系统内部（主要是流域内部）各要素之间发生着有机联系。水资源状况的重大改变（如水质、水量、水事活动等变化），将引起自然和人类行为的相应变化，具有极强的关联性。例如：上游下了大暴雨，下游就得做好防洪准备；上游水污染了，下游就得做好应急措施；下游干旱了，就需要上游开闸放水；…… 这种流域关联性决定了我们处理水资源问题要把流域看做一个整体来对待，不能只顾区域利益。

（四）利用多样性

水资源在人类生产和生活活动中被广泛利用，不仅广泛应用于农业、工业和生活，还用于发电、水运、水产、旅游和环境改造等。为了满足需求，人类对同一水体可以从不同的角度加以利用。例如：利用水的可食用性制造食品，利用作物需水性发展灌溉，利用水的浮托力发展航运，利用水体中的营养物质从事水产养殖，利用河流湖泊形成的景观发展旅游娱乐，利用水体的自净能力改善环境，利用水的热容量为火力发电、化工生产提供冷却媒介，利用水能发电，…… 这种利用多样性决定了水资源与社会各行业的紧密关联性。

（五）利害两重性

早在2 000多年前，史学大家司马迁就在其《史记·河渠书》中说“甚哉，水之利害也！”，一语中的地指出水的利害两重性。我们在日常生活中充分享受到水给我们带来的各种益处，但水少则旱，水多则涝，也是我们常遇到的水问题。水旱灾害不仅给我们生命财产带来损失，而且污染了环境，破坏了生态。开发利用水资源也同样存在利与害。例如我们建设一个水库，其项目规划要经过严格认证，充分考虑各方面制约因素，权衡利弊，才能决定是否上马建设。今后我们开发建设水利工程，特别是大型水利工程，要慎之又慎。

（六） 影响广泛性

由于水资源的利用多样性，人们对水资源开发的方式是多种多样的。人们即可从中获得巨大的社会、经济和生态环境效益，同时由于其利害两重性，也可能产生一定的负面影响。例如，在河道上建坝建水库，会改变地表和地下径流的天然状态（如流量、流速、水位等），势必产生淹没，进而影响到土地利用、生态环境和产业布局与结构；围垦河道则会在一定程度上影响行洪蓄洪能力，甚至影响河流水生生态系统的结构。这些影响，有的是短期的，有的是永久的，有的可能是不可逆转的。有的是对小区域有影响，有的则可能影响整个流域。有的是对某个行业有影响，有的则可能对流域内整个社会产生影响，甚至跨流域产生影响。

二 、新形势下加强水资源管理应重点强调的几个问题

（一）重视宣传教育

长期以来，人们的习惯思想认为水是取之不尽、用之不竭的。这种观点导致人们用水无度，浪费很大。正是这种观点才导致目前水资源的严重短缺，导致我们生存的基本条件不能够很好满足。这种短缺已经成为阻碍生产力发展的一个重要因素。近代以来，特别是近二十年来，人们逐渐加大了对水资源的重视，通过各种方式加强了对“水”的宣传和教育。但受各种情况制约，宣传效果并不像我们想象的那样明显。大部分公众对水资源还没有很清晰的、触及灵魂的认识，没有上升到一定高度。认识不到位，行动就跟不上。这是我们当前亟需解决的思想问题。今年中央一号文件的发布，为我们水利事业带来前所未有的发展机遇。我们要借助中央一号文件的高度宣传和教育引导工作，充分利用广播、电视、报刊杂志等大众传媒资源，积极运用互联网等新兴媒体，进行广泛而深入地宣传。要创新宣传方式，增加宣传内容，延长宣传时间，保障宣传经费。同时积极、广泛地挖掘宣传人才，进行系统地培训和精心地培养，为宣传工作打下坚实基础。

（二）加强领导协调

水资源管理三条红线涉及水资源配置、水资源节约、水资源保护三大方面工作。红线的划定是一项较为复杂的工作。开发利用控制红线涉及水资源分配和调度，用水效率控制红线涉及用水需求管理和用水过程管理，水功能区限制纳污红线废污水减排管理，这三条红线都涉及地区经济利益。在红线划定方面要加强上级对下级、流域对区域的指导和监督。同级各部门间要加强协调，按照职能分工，通力合作，增强大局观念，从长远利益出发，形成推动水利改革发展的合力。在红线划定工作中，要认真细致地做好前期工作，搞好技术规划，在充分调查研究的基础上，兼顾各方面利益，处理好上下游、左右岸的关系，制定出可操作性强的详细方案。

（三）落实保障资金

今年中央一号文件提出，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我国水利投资是2000亿元，高出一倍就是4000亿元，未来10年的水利投资将达到4万亿元。这在我国历史上是前所未有的。这些资金的落实到位并非是件易事。我们一方面要多渠道筹措资金，一方面要用好管好资金，要千方百计保障资金用在关键处。这些资金不但要用在水利工程等硬件建设上，还要拿出一部分用于节水及污水处理技术研发、法律法规宣传及水利教育、执法监察、水文及水资源动态监测、水利信息化等软件建设上。资金的筹措不能仅限于国家投资，地方政府和群众也要参与投资。可以考虑吸引外资，但同时也要防范外资带来的风险。

（四）加强监管工作

一是继续完善和严格执行现有审批制度。即：在取水方面要严格执行水资源论证制度和取水许可制度。在排污方面要严格执行环境论证制度和排污许可制度。这四项制度已实施多年，初见成效。借这次中央一号文件之东风尽快完善，细化程序，丰富内容，并更加严格地执行审批工作和后期监管。二是尽快制定用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任及考核制度，迅速将中央一号文件落实到位。三是制定更加详实的区域节水实施方案，强化节水管理。我国水资源开发难度越来越大，有些地区已接近极限。而节水工作潜力巨大，特别是农业节水。我国水资源利用量中约有70%多为农业用水，农业是用水大户，也应该是节水大户。引导农民增强节水意识，加快发展节水农业，是节水工作的重中之重。随着城市化的发展，我国城市耗水量日益大增。据统计，目前我国600座大中城市中，400多座严重缺水。在外部调水难以实现的情况下，城市节水将成为一种无奈之举。为解决用水矛盾，必须实行最严格的水资源管理制度，全力推进节水型社会建设。

（五）加大执法力度

最严格的水资源管理制度需要政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的水政监察队伍来护航。新中国成立以来，我国逐步建立起了较为完善的水法律法规体系。今年中央一号文件强调，要进一步“建立健全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规”，我国的水法律法规体系将更加完善。为了保障水法律法规的贯彻执行，必须要加强执法。实行最严格的水资源管理制度，对水政监察队伍提出了更高的要求。制度越严，执法内容就越广泛，执法的力度就越要大。因此，需要水政监察队伍进一步严格规范执法行为，努力提升执法监察工作水平，加大执法监察力度，严守三条“红线”，以确保“最严格的水资源管理制度”落到实处。