IMO成员国审核发现对中国履约的借鉴作用

深圳海事局 于洪波

IMO成员国审核发现对中国履约的借鉴作用

深圳海事局 于洪波

国际海事组织（IMO）成员国审核的目的之一是分享成功履约的经验，交流存在的不足，通过持续改进促进全球海上安全、海洋环境保护及海事管理水平的共同提高。基于此，对IMO发布的涉及26个国家的9份《综合简要审核报告》进行研究，旨在分析审核发现的问题，以期达到履约借鉴的作用。

综合简要审核报告；审核发现；IMO成员国；自愿审核机制；履约

一、IMO成员国自愿审核机制的背景回顾

国际海事组织（IMO）自成立以来，已经通过了40多个公约和议定书，多达800个规则和建议书。尽管IMO已经采取了一系列措施来强化和监督成员国的履约，但效果总是难尽如人意。考虑到海事国际公约在各国执行的情况参差不齐，为确保IMO发布的公约等法律文件能在全球范围内得到统一有效的实施，实现海上安全和海洋环境保护的共同目标，成员国自愿审核机制应运而生。IMO通过《关于开展IMO成员国自愿审核机制的决议》，赋予了IMO审核和评估成员国履约成效的权力，使IMO由传统的“规则制定”延伸到“执行监督”。

2006年以来，IMO开始在全体成员国中推进IMO成员国自愿审核机制，开始了IMO统一各成员国履行IMO标准方面工作的新纪元。其目的是促进成员国在履行IMO有关海上安全和海洋环境保护公约的协调性和一致性。成员国自愿申请，IMO审核组对成员国履行重要的国际海事条约情况进行审核，发现履约成功的经验，找出履约不足之处，提出合理化建议和意见。这也为各成员国提供了一个沟通交流的平台，使其能够共享成功履约的经验，交流不足之处，取长补短，促进全球海上安全、海洋环境保护及海事管理水平的共同提高。自2006年9月对丹麦进行第1次审核以来，国际海事组织已经对超过50个国家进行了履约审核，这其中包括中国。2009年底，IMO第26次大会决定将成员国审核机制强制化，并计划于2015年对成员国实施强制审核。

二、对IMO各成员国的审核发现分析

为共享审核中获得的经验，帮助成员国进一步提高其实施和执行IMO强制性文件的能力，IMO已将对各成员国的审核发现形成了《综合简要审核报告》，并以通函的形式发布。对照《IMO强制性文件实施规则》，《综合简要审核报告》将“发现的事实”分为4类：通用部分（与战略、组织机构和法律体系有关的事实，后者主要涉及IMO强制性文件转化为国内法的问题）、船旗国活动、港口国活动和沿岸国活动。“发现的事实”指审核中发现的不符合项和观察项，还罗列了成员国在行使适用的IMO强制性文件所赋予的权利、履行其义务和承担其责任时在哪些方面存在不足或遇到困难。这些都为实施和执行审核机制覆盖的10个IMO强制性文件提供了很有价值的经验。

笔者共对涉及26个国家的9份《综合简要审核报告》进行了分析，结果如下。所列不符合项共计64项，其中涉及内容排名前3的是：向IMO报告；国内立法；认可组织。所列观察项共计132项，涉及海事履约的各个方面，其中排名前10的是：评估改进；培训；人力资源；监视和测量；认可组织；国内立法；文件战略；文件；执行规定；指南和须知。所列不足或需改进的共计190项，排名前10的是：向IMO报告；认可组织；国内立法；评估和改进；培训；监视和测量；人力资源；文件；执行规定；文件战略。

三、对中国海事履约的借鉴作用

通过对不符合项、观察项以及存在不足的分布情况进行分析发现，有相当的问题是具有共性的，这为他国进行履约审核准备以及提高履约能力和水平极具借鉴作用。我国作为IMO的A类理事国，有必要借助审核机制，借鉴他国审核结果，构建高效的海事管理体系，实现海事管理的可持续发展。

第一，有关“向IMO报告”。在不符合项统计中，涉及“向IMO报告”的共计25项，占所有64项不符合项的39%。而在存在的不足或改进的方面，涉及“向IMO报告”的共计30项，占190项的16%。根据《IMO强制性文件实施规则》第9条关于信息通报的规定，各国应向全部有关方通报《IMO强制性文件实施规则》第3条提到的战略。该战略包括“执行和实施相关的强制性国际文书”等内容。SOLAS、MARPOL、STCW等国际公约中有相当多的条款规定了有关信息通报的内容和要求。如MARPOL73/78公约第11条规定，各缔约国应负责将港口接收设施的地点、容量和可用的设备以及其他特点的情况通报IMO。再如MARPOL73/78公约第5（3）条规定，当一缔约国拒绝一艘外国船舶进港时，应立即通知该船船旗国的领事或外交代表，如无此可能，则应立即通知该船的主管机关。还有港口国接收设施的数量和分布、搜救力量的分布及联络、防污染违法信息的通报等等。然而，目前来看，尽管我国已经开展了向IMO报告的工作，但实际上相应的报告制度还不完善。当务之急是建立这样的制度，确保能够及时有效地向IMO报告相应的信息。

第二，有关“国内立法”。“国内立法”问题占所有问题的10%左右。涉及国内立法方面的问题主要是：国际公约或规则生效后，成员国未对其予以国内立法，无法保证公约或规则及时有效实施。西方国家一般采取二元制立法体制，国际公约生效后，必须先经国内对其立法后才能实施。我国采取的是一元立法体制，依据《中华人民共和国缔结条约程序法》，可以直接引用国际公约。通常是：国际公约生效后，下发一纸通知，相应的国际公约就可生效，或者以实施意见的形式解决实施公约中的一些细节问题。这样做虽然满足了国际公约国内化的问题，成本低，效率高，但是会存在诸如执行公约的法律效力不够强、对公约的规定和细致程度上难尽如人意等问题。

第三，有关“评估和改进”。在132项的观察项中，排在第1位的“评估和改进”16项，占12%。《IMO强制性文件实施规则》要求，作为主管机关，应定期评估履约所必需的行政管理过程、程序和资源。其目的就是要实施体系管理的思想。IMO也鼓励和倡导各成员国实施质量管理，就是要在海事管理中实现闭环，通过持续改进不断提高履约能力和水平。实际存在的问题是，我国的海事管理机构仅有极少数建立并实施了质量管理体系，而且即使建立了体系，也未能完全覆盖《IMO强制性文件实施规则》各要素。虽然根据体系要求定期开展了有效性评价和管理复查，但仅限于质量管理体系本身，并未覆盖履约的资源等方面，对总体履约情况评估存在不足，同时，对各单项业务的履约评估工作也未完全开展。所以，当务之急是考虑建立一个覆盖全面的海事系统的质量管理体系，将规则要素转化为质量管理体系文件要素，并予以控制，将规则要求的审议和评估工作的要求纳入体系文件，并定期予以开展，切实通过质量管理来达到提高履约能力和水平、保障履约及时有效的目的。

第四，有关“认可组织”（RO）。“认可组织”在不符合项中排第3位，在不足和改进方面排第2位，可见，存在的问题具有普遍性，主要表现在对认可组织的授权、与认可组织的协议不规范、对认可组织的监督等方面。对于此问题，我国主管机关对认可组织的管理或多或少也存在不足。举例来说，有关高速客船的安全操作证书，RO发一份，海事主管机关也发一份，同一艘船舶竟然持有2份性质相同的证书，这显然不合逻辑。可见，有关对认可组织的管理有待于梳理清楚。

第五，有关“培训”。培训方面存在的问题排在观察项第2位和不足项第5位。主要问题是培训的系统性不够、计划性不强、知识更新培训缺乏以及培训记录缺失等方面。《IMO强制性文件实施规则》要求，从事海上安全和环境保护的人员除具有相应的资历外，还需参加相应的适任培训、知识更新培训，以确保能够胜任。从事事故调查、安全检查的人员还应参加专门的培训，具备资历证明等。以上培训方面的问题在我国也极具普遍性。如何加强培训的系统性、科学性、全员性，是海事人力资源管理方面亟待解决的问题。

Refereeing audit findings from IMO when fulfilling international conventions in China

YV Hongbo