海事规范性文件的运行

河北海事局 李义良

秦皇岛海事局 邓 民

河北海事局 李跃全

海事规范性文件的运行

河北海事局 李义良

秦皇岛海事局 邓 民

河北海事局 李跃全

分析公共政策和海事规范性文件的内涵，阐述海事规范性文件应纳入公共政策范畴的观点，提出海事规范性文件作为公共政策运行应遵从的原则和注意的问题，以期促进海事规范性文件合法化、规范化与标准化的进程，提高海事行政管理效能。

海事；规范性文件；行政管理

一、海事规范性文件内涵分析

1. 海事规范性文件定义

海事规范性文件是海事管理机构为执行海事法律、法规、规章和国际海事公约的规定，以及履行法定职责，按照法定权限制定，涉及行政相对人权利和义务，具有普遍约束力并能够反复适用的规章以下的文件。

2. 海事规范性文件符合公共政策的本质要求

海事规范性文件符合公共政策的本质要求。国家海事管理机构是经国务院批准的国家行政执法监督机构，是国家行政执法机关。海事管理机构的主要职责是行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障的管理职能，代表国家履行国际公约和国内相关法规，对水上交通安全和环境保护行使管辖权。围绕其职责制定的规范性文件的最终目的是安全与环保，是维护公共利益和实现社会稳定发展，是关系国际、国内普遍性社会的问题。另外，海事规范性文件是反复适用的长期有效文件，对船公司、船舶及有关作业单位、船员、港口码头、货主和代理等目标群体具有普遍约束力，其运行包括起草、审查、发布、备案和评估等过程。

3. 海事规范性文件符合公共政策的特点

海事规范性文件是为解决水上交通运输安全，保护水域环境清洁，规范行业管理等社会公共问题而采取的一系列管理活动，在其制定和执行过程中始终维护着公共利益，保障着公民的合法权益，因此具有公共性的特点。

在我国，海事规范性文件是加强海事法制建设和推行依法行政的产物，是贯彻党的方针政策和实施国家法律、法规、规章的行政管理措施，是党的方针政策和国家法律、法规、规章的延伸，因此具有政治性的特点。

海事规范性文件须依据海事法律、法规、规章和国际海事公约的规定，按照法定权限制定，主要包括依据法规制定的解释性规范性文件、结合法规及上级规范性文件精神制定的规范性文件和国际海事公约对我国生效后的实施性公告，因此具有合法性的特点。

海事规范性文件涉及与海事活动有关的各个方面，影响着与海事活动有关的广大人民群众的合法权益，在其设计和制定过程中需要广泛调研和征求意见，吸收参与海事活动或与海事活动有关的港航企事业单位、集体和个人的意见和建议，因此具有民主性的特点。

海事规范性文件一经发布实施就对港航企事业单位等目标群体和执行者具有普遍约束力，都要遵从，不得随意而为，因此具有强制性的特点。

综上所述，海事规范性文件不仅符合公共政策的本质要求而且符合公共政策的特点，应该遵循公共政策运行原则。

二、海事规范性文件的运行及存在问题

依据公共政策运行原则，海事规范性文件的运行主要包括海事规范性文件的制定、执行和评估三个环节。

1. 海事规范性文件的制定

目前大多数的海事规范性文件是在下述情况下制定的：国务院依据一部法律制定实施条例，交通运输部根据法律和条例，结合海上交通安全和船舶防污染的实际情况制定规章，各级海事管理机构根据上位法的规定和精神，结合本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件。此种情况下，海事规范性文件的目的在很大程度上受到法规的约束，无法考虑更多的客观需求，难免会与规范性文件制定的预期目的出现偏差。

公共政策的制定主体主要有3种，即精英主体、共同体主体和公众主体。我国海事规范性文件的制定主要是精英主体和共同主体共同参与的模式，表面上虽然是由直属海事管理机构、目标管理群体和相关院校科研机构共同制定，但起草文件的往往是海事管理机构职能部门的特定人员。由于受工作特点、个人知识层面、喜好、利益、领导意见和既定的制定程序等诸多因素的影响，最终制定的规范性文件往往体现了单位、部门利益和个人的偏好，发生政策公平缺失现象，容易造成政策垄断，在起点上就与公众诉求存在分歧，不能充分体现民众意志，致使其运行效率不高。

就海事规范性文件的目标群体来说，由于远洋、沿海和内河水运情况不同，大型国有企业、民营企业、集体和个人生产经营条件不同，几十万海员的受教育状况和综合素质不同，海事规范性文件如何从实际出发，具有良好的操作性确实是一个难题。某些海事规范性文件在某些方面要求过高，使得在执法实践中遇到种种困难。不严格执法，会导致疏于职守；严格执法，群众意见又很大，而且也可能因“法不责众”而成为一纸空文。

2. 海事规范性文件的执行

海事规范性文件的执行是指海事规范性文件颁布实施后，各级海事管理机构按照既定组织机构和工作程序，通过组织宣传、解释和实施等措施来实现文件目的的过程。

海事执法人员的责任意识、业务能力、理解程度以及利益导向等因素会影响到文件的执行，同时执法资源、外部压力、监控体制和目标群体的认知程度等因素也会影响到文件的执行。这些原因将导致海事规范性文件执行偏差，突出表现为：阳奉阴违、注重宣传，不务实际的敷衍塞责性执行；断章取义、为我所用，从自身利益出发的选择性执行；自行其是、另搞一套，超越原文件的附加性或替代性执行。

3. 海事规范性文件的评估

相对而言，我国的公共政策评估则更多地表现在“事后评估”，几乎没有“事前评估”和“事中评估”环节。

目前，海事规范性文件的制定虽然已经普遍采用了背景、必要性和可行性分析来进行评判与确认，但是仍然没有达到评估应该具有的效果。根本原因在于海事管理机构不仅是规范性文件的制定者，而且是执行者和评估者。这种状况限制了事前评估和风险预测，即使进行相应的评估，也会因“长官意志”“事不关己”“信息失真”等原因，使评估工作流于形式。

三、海事规范性文件运行建议

基于以上的分析，规范性文件应隶属于公共政策范畴，其制定、执行和评估各环节也应参照公共政策运行的方式来管理，在此笔者提出如下建议：

1. 明确目的，充分考虑海事规范性文件制定的必要性

在海事管理实践中，制定必要的海事规范性文件规范问题时，须同时具有如下特点：其一，该问题具有普遍性，社会公众与海事管理机构达成亟须规范的共识；其二，该问题对社会稳定和谐有重要影响，社会公众对该问题诉求越来越强烈，并要求海事管理机构采取行动以求解决；其三，该问题如果得不到有效解决，可能导致非常严重的后果。

此外，还必须注意到，海事管理机构在其职责范围内并不是全能的，所面临的问题并非都能通过海事规范性文件来解决。过多的文件可能导致不能执行或执行不力，甚至面临被诉讼的境地。所以，海事管理机构要立足于“有限政府”，考虑“消极立法”，在法规规范的范畴内要尽量从以下方面考虑：可规范可不规范的不要规范，可禁止可不禁止的事不要通过文件加以禁止，可限制可不限制的事不要通过文件加以限制。

2. 适应形势，实现海事规范性文件制定主体的逐步演化

从政策发展的历史来看，政策制定主体的演变趋势呈现如下态势：从精英主体到共同体主体，再到公众主体。目前，西方发达国家政策制定主体仍以共同体为主，并逐步向公众主体转型；我国政策制定主体是以精英主体为主，并逐渐向共同体主体转变。众所周知，共同体制定主体产出政策的效率明显高于精英制定主体。鉴于上述情况，笔者认为目前海事规范性文件的制定主体应切实加快由精英主体向共同体主体的转型，只有这样海事规范性文件的水平才有可能真正提高，才能更符合当前社会经济发展的实际需要。

实现转型的途径主要有两个方面：首先，要建立相应的体制和制度，适当降低精英和优势机构在海事规范性文件制定上的话语权，公正对待社会团体的不同声音；其次，要适当放宽参与制定海事规范性文件机构的范围，引入中立的政策咨询机构。

3. 综合分析，合理分配海事规范性文件目标群体的权利和义务

海事规范性文件要科学合理地分配目标群体的权利和义务，其制定应实事求是地依法明确权利和义务，既要设定海事管理对象的义务，又要统筹考虑海事管理对象的权利。解决上述问题的最有效措施是保障民众通过各种途径参与海事规范性文件制定，包括：文件制定前要广泛调研，明确目标和必要性；制定中要通过网络、报刊、文件向社会公布，通过召开座谈会、论证会和书面意见反馈等形式征求社会各界特别是港航企业单位、航海院校、基层海事管理机构意见。只有充分听取和吸收民众意见，并充分反映他们的意愿，才能在颁布实施后得到广泛认同和自觉遵守。

4. 健全制度，强化海事规范性文件的执行

一是海事管理机构加强执法人员的培训，提高从业人员的整体素质和业务水平，增强依法行政的综合能力。二是制定实施管理体系，保障规范性文件的运行。海事管理机构应根据现行相关执法程序的规定，健全各类海事行政执法的工作程序，建立海事管理体系，对海事规范性文件的执行主体、实施步骤、顺序、时限及工作记录等作出明确规定，使文件执行有章可循。三是海事管理机构应加强政务公开，按程序规定严格推行时效制度，提高行政效率和行政行为准确性，保障行政相对人的合法权益。四是依靠体系审核和督察制度监控规范性文件执行。为确保海事规范性文件执行到位，海事管理机构应实行全方位的督察、督办，加大上下级、同级间的监督力度，并从执法监督的体制、机制、方式、方法上寻求突破，实现档案材料督察向职责履行督察延伸。

5. 科学评估，保障海事规范性文件的科学性和实效性

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、改进和制定新政策的依据。

发达国家公共政策评估体系从内容到形式都是沿着“技术评估（单一评估）—道德评估（社会评估）—系统评估（综合评估）”的路线发展的。这种评估体系更注重“事前”“事中”的评估，不仅可以为政策的科学性、先进性、可操作性提供必要的保障，而且可以减少政策失误，减少风险与失败。

笔者建议参照公共政策评估模式确立客观公正的评估主体，建立系统的评估标准、程序和职责分明的奖惩机制；建立规范性文件制定部门的责任机制，完善海事规范性文件执行工作记录，保障相关信息的准确采集；切实保障目标群体的知情权、批评权和监督权，及时、全面地公开规范性文件的执行结果和评估结果。《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序》第十九条规定：“海事规范性文件颁布施行后，海事行政管理相对人反应较大或者海事管理机构认为必要的，颁布海事规范性文件的海事管理机构应当组织专家，从合法性、合理性、可操作性等方面对海事规范性文件进行评估。”海事规范性文件既然隶属公共政策的范畴，就应遵循政策的评估标准、过程和模式，自觉加强事前和事中的评估工作，以降低海事规范性文件修订、废止频率，树立海事执法权威。

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Operation of maritime normative documents

LI Yiliang，DENG Min，LI Yuequan