突发事件应急现场指挥系统研究

马 奔 王郅强

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100;清华大学公共管理学院,北京 100084)

突发事件应急现场指挥系统研究

马 奔 王郅强

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100;清华大学公共管理学院,北京 100084)

突发事件应急现场指挥系统是一套在应急响应过程中指挥、控制、协调与整合各应急单位进行现场管理的方式,其组织功能、结构与特征都是为了更有效率地处置突发事件。我国应加强突发事件初期应急现场指挥的力度和责任,构建多部门综合协调与处置的应急现场指挥机制,建立健全符合中国国情的标准化与灵活性相统一的应急现场指挥系统,更好地提升处理突发事件的效能。

突发事件;应急现场指挥系统;应急管理

随着各类突发事件的频繁发生,应急现场指挥与处置难度不断加大,尤其是跨区域和跨领域的突发事件,更是对政府应急现场指挥提出了严峻挑战。在这方面,美国的突发事件应急现场指挥系统 (Incident Command System,I CS)①按字面意思,Incident Command System可以翻译为事件指挥系统,但就强调所蕴含的功能而言,也可翻译为突发事件应急现场指挥系统。较为成熟,其结构具有相当大的弹性,是一个有效率和实用价值的应急现场指挥管理系统。我国政府应立足于我国应急管理的实际需要,积极借鉴国际应急管理的先进经验,创建一套应急现场指挥、控制、协调与整合的全流程应急管理系统,以最终实现对突发事件的有序管理。

一、突发事件应急现场指挥系统的起源和发展

美国南加州是经常发生森林火灾的地方,1970年 9月的一场大火共造成 16人死亡、885栋房屋被毁、数以万计的居民流离失所,经济损失巨大。这次大火给参与应急救援的部门带来极大的混乱,也暴露出突发事件的应急现场指挥管理中存在着很多问题。譬如,太多的人同时向一位指挥官报告、不同机关的应急管理组织结构存在差异、缺乏可靠的突发事件信息、缺少机关之间合作的机制、各机关之间缺乏统一的通讯频率和代码、不明确的或者未详细指明的突发事件受害者、不充分且相互矛盾的信息沟通、缺乏共同的指挥管理方法等。在灭火的过程中,虽然政府各相关部门都尽了最大努力,但上述问题的存在严重影响了应急救援的效率和效果。②Incident Command System National Training Curriculum.History of ICS,October 1994.http://www.nwcg.gov/pms/for ms/compan/history.pdf

火灾过后,美国加州的消防部门开始对应急指挥中存在的问题进行检讨,并提出了解决办法。最初由加州森林与消防局、加州应急管理办公室、洛杉矶市消防局、洛杉矶郡消防局、圣塔芭芭拉郡消防局、凡图拉郡消防局及美国农业部林业局等 7个单位联合组成南加州潜在紧急事件消防资源系统 (Firefighting Resources of Southern California Organized for Potential Emergencies,简称 FI RESCOPE),组建成一个应急指挥系统,确定了各参与救援单位的构成与职责。在此基础上,最终发展出突发事件应急现场指挥系统。①Dana Cole.The Incident Command System:A 25-Year Evaluation By California Practitioners,An Applied Research Project Submitted to The National Fire Academy as Part of the Executive Fire Officer Program,February 2000.Incident Command System Training:ICS Review Material.http://training.fema.gov/EM IWeb/IS/ICSResource/assets/reviewMaterials.pdf.夏保成:《美国公共安全管理导论》,当代中国出版社 2006年版。施邦筑、熊光华:《大规模灾害救灾标准作业系统之建立研究报告》,台北科技大学土木与防灾研究所,2002年。

1972年,美国国会授权 FI RESCOPE负责发展突发事件应急现场指挥系统的相关技术,参与的单位一起确定了在处理突发事件时所使用的共同专业术语、程序等,还对突发事件应急现场指挥系统实施了现场测试。随着以后的实践,突发事件应急现场指挥系统也逐渐变得更加成熟。到 1980年,突发事件应急现场指挥系统的若干部分在几次重大的火灾中得到成功应用。洛杉矶消防局、加州森林与消防局和州应急管理办公室开始正式采用突发事件应急现场指挥系统,并得到州消防工作委员会的认可。许多州也把突发事件应急现场指挥系统作为处理各类突发事件的程序。国际警察局长协会和美国国家消防学院都把突发事件应急现场指挥系统作为应对突发事件的标准教材。美国国家消防协会 (NFPA)1600号法规 (NFPA1600)把突发事件应急现场指挥系统列为灾难管理建议处置的要点。上世纪 90年代中期,美国联邦应急管理署所属的应急管理学院,将突发事件应急现场指挥系统作为重要的经典课程讲授,并把它推广到了全国的应急管理领域中。2004年,美国国土安全部在对突发事件应急现场指挥系统的术语涵义、组织和程序方面作了稍微的修改后,在全国突发事件应急管理系统中全盘采用突发事件应急现场指挥系统,并成为适用于所有突发事件处理的指挥系统。目前,很多国家也使用类似的系统。②D SH.National IncidentManagement System.df.FEMA.N IMS Basic The Incident Command System.http://www.fema.gov/pdf/nims/N IMS_basic_incident_command_system.pdf.

二、突发事件应急现场指挥系统的组织功能、结构与特征③http://www.fema.gov/pdf/emergency/nims/N IMS_core.pGregoryA.Bigley,Karlene H.Roberts.The Incident Command System:High-Reliability Organizing For ComplexAnd Volatile Task Environments.Academy ofManagementJournal2001,44(6):1281—1299.Dick A.Buck,Joseph E.Trainor,Benigno E.Aguirre.A Critical Evaluation of the Incident Command System and N IMS.Journal of Homeland Security and EmergencyManagement,2006,3(3):1—22.Incident Command System Training:ICS Review Material.http://training.fema.gov/EM IWeb/IS/ICSResource/assets/reviewMaterials.pdf.郑双忠、邓云峰、刘铁民:《事故指挥系统的发展与框架分析》,《中国安全生产科学技术》2005年第 4期。刘铁民:《重大事故应急指挥体系 (ICS)框架与功能》,《中国安全生产科学技术》2007年第 2期。施邦筑、熊光华:《大规模灾害救灾标准作业系统之建立研究报告》,台北科技大学土木与防灾研究所,2002年。

(一)突发事件应急现场指挥系统的组织功能

突发事件应急现场指挥系统的组织功能主要是基于以下五项工作建立的:第一,指挥,即制定应急管理的目标和优先级别,对于要处理的突发事件负大部分责任;第二,作业,即以实际的行动来完成应急管理计划;第三,计划,即对所有的信息进行收集与评估,研究制定达到应急管理目标的行动计划;第四,后勤,即为各项应急管理行动提供所需的应急资源和其它服务;第五,财务,即为各项应急管理行动提供经费和财务分析,并监督各行动的花费。在这五项组织功能中,指挥处于核心的地位,其它四项工作都是为指挥服务的。

(二)突发事件应急现场指挥系统的人员结构

1.现场指挥官与指挥人员

(1)现场指挥官。现场指挥官是突发事件处理的领导者,在小规模的突发事件中,他可以一个人承担所有的职责。但在大规模的突发事件中,现场指挥官可以通过一般人员或指挥人员共同处理。对于现场指挥官的确认,一般而言,如果突发事件只是与一个单位有关,由最先到达现场的资深应急管理人员或该辖区的主管担任;如果突发事件涉及到多个单位,通常会由法律或法规决定谁是指挥官。当突发事件范围较大且较复杂时,现场指挥官就需要更高的级别和资历,负责的单位有权指派另一个更能胜任的现场指挥官,卸任的现场指挥官在移交指挥权时,必须向新任现场指挥官提供一份完整的简报,并告知所有参与的应急管理人员。

现场指挥官的基本责任主要是:建立指挥所、建立并维持一个合理的组织编制、指派各个部门的主要工作任务、担负起未被指派的任务、与外界建立良好的关系、维护工作人员的身体与心理健康、建立各项资源运用的优先级、与各个单位互动及接收并传达重要信息、确保各单位之间能够有效沟通、辅导事故行动计划的拟定及完成、正确传达信息给各媒体、决定灾难救援行动的终止、协助灾后的重建与调查。由于现场指挥官的责任重大,因此要求他接受过应急管理的专业培训、充分了解突发事件应急现场指挥系统的运作、熟悉当地的应急预案、参与过当地的应急演练、认识到自己的工作是管理与协调而不是上场作战更不是行使咆哮发怒的权力。

现场指挥官可以有一个或多个副指挥官。现场指挥官可以任命指挥人员和一般人员。指挥人员负责整个组织的信息管理、安全和联络。一般人员则是其它四个组别的负责人。现场指挥官可以根据突发事件的局势和应对情况将权力下放给这些指挥人员。

(2)指挥人员。根据突发事件的规模与情况,现场指挥官可以将自己负责的一些重要工作指派给专门的成员负责,他们通常被称为指挥人员。每项工作只有一个官员,没有副官,但可以根据需要设立一个或若干个助理人员,这些指挥人员是“新闻官”、“联络官”和“安全官”。新闻官是“桥梁”,负责设立新闻发布中心,定期发布信息,把有关的信息传递给媒体,让媒体有效并且正确地将应急管理的活动传播给大众,确保媒体记者的安全,避免让记者到处采访,协助媒体采访到正面的信息,避免新闻炒作。安全官负责监控突发事件现场的安全状况,拟定预防与保护措施,确保所有参与应急管理人员的安全。联络官,要担负起不同单位或区域人员的接洽、报到、联络和登记等相关工作,因为当突发事件涉及到多个政府机关或多个行政区域时,相关单位或区域会派出人员代表其参与突发事件的处理。

2.一般人员

一般人员指的是作业组、计划组、后勤组与财务组的人员,每组的领导者称“组长”。在处理涉及多个部门的突发事件时,每个组除组长以外可以有一个或多个副组长,在每一个应急管理周期内只能任命一位组长。此外,每个组还可以根据需要,配备一定数量的普通工作人员,以执行组长或副组长的命令。总之,应急指挥系统的每个部门都可以根据需要进行扩大和细化。

(1)作业组。作业组负责所有突发事件应急管理的执行。组长的主要责任是执行并协调所有的应急管理行动、协助现场指挥官制定应对突发事件的行动计划、确保现场指挥官了解应对工作的进展和应急资源的使用状况等。作业组可以采取多种不同方式扩编,这主要取决于突发事件的种类、参与单位、处理的目标与策略等。在突发事件初期,作业组仅有少数的成员参与事件的处理,当突发事件发展得越来越复杂且需要更多的资源投入时,就需要把作业组扩编,可以根据地理或功能设立分组,每一分组必须指定一个分组长,必要时可以在分组层级指派副分组长。

(2)计划组。计划组的任务主要是搜集、分析和处理突发事件的相关信息,拟定每一周期的应急管理行动计划,拟定突发事件结束后的解散计划,监控各项人力、物力资源的状况,对突发事件的应急管理作纪录等。根据应对突发事件的需要,计划组下面也可以扩编为多个小组,如资源小组、位置小组、解散小组、文书小组和技术专家小组等。

(3)后勤组。后勤组负责处理突发事件时所需要的各种支持,包括物资、设备、食物和通讯等。当然,如果需要的话,后勤组可以根据需要扩编为六个小组,如供给小组、地面支援小组、设备小组、食物小组、通讯小组和医疗小组等。

(4)财务组。财务组的主要任务是管理突发事件的财务工作,包括采购、赔偿和成本核算等,并保存所有与突发事件有关的支出账目。根据需要,财务组可以扩编为四个小组,如赔偿小组、支付小组、采购小组和计时小组等。

(三)突发事件应急现场指挥系统的基本组织结构

突发事件应急现场指挥系统 (I CS)的基本组织采用可扩展的树状结构,根据突发事件的规模,组织结构可以自由扩编,以满足较大规模突发事件的需要,具有很强的灵活性。

(四)突发事件应急现场指挥系统的特征

1.通用的术语。在应对突发事件的指挥过程中,必须使用通用的术语,尤其是多部门参与的应急管理,术语不一致会导致应对的混乱和无效率。下面两个原则将有助于指挥官建立通用的术语:第一,事故现场的应急管理人员必须使用救灾人员、设备设施的通用名称;第二,用文字取代编号。

2.模块化的组织。模块化的组织就是指由上而下发展的组织模式。由上而下意味着在突发事件的初期,现场指挥由最先到达事件现场的官员或资深应急管理人员担任,随着突发事件的逐渐发展和演变,指挥官开始成立其它部门,如计划部、作业部等。

3.目标式管理。目标式管理贯穿整个突发事件应急现场指挥系统 (I CS),主要包括确定突发事件处理的目标、策略,传达任务,评估成绩等。

4.整合的通讯。整合的通讯就是指使用共同的频率、共同的术语、共同的通讯计划、标准的作业程序、明晰的内文等。根据突发事件规模的大小和复杂程度,可以建立多路通讯网络。

5.一元化的指挥。统一指挥是指在突发事件的应急指挥中,每一个应急管理人员仅向一位指定的人员负责。

6.统一的指挥框架。统一的指挥结构是指与突发事件相关的多个单位,即使在地理上属于不同的区域,或者在功能上属于不同的系统,都必须为完成共同目标而行动。尤其当突发事件涉及多个行政区域、行政区域内涉及多个单位或涉及到多个行政区域和单位时,统一的指挥框架有助于提高应对突发事件的效能。

7.统一的突发事件行动计划。统一的突发事件行动计划是指应对计划中应该翔实地确定应变的目标、行动的目的和所需支持。通常在以下时机需要制定统一的突发事件行动计划:第一,运用到多部门的资源时;第二,涉及到多个行政区域时;第三,突发事件特别复杂,需要人员、装备等换班时。

8.适当的控制幅度。适当的控制幅度就是指一位部门主管人员可以有效地掌控的人数。突发事件应急现场指挥中,任何部门主管人员的控制幅度是在 3—7个救灾资源之间,而以 5个为最佳,若是数目增加或减少,救灾指挥官应重新考虑整个组织结构。

9.救灾所需的特定设施。救灾所需的特定设施通常包括以下三项:第一,一个可供应急现场指挥官、指挥人员和一般人员等使用的紧急事件现场指挥所;第二,一个可暂时停放应急资源的集结区;第三,其它一些在突发事件中因特殊原因而必需的设施。

10.综合的资源管理。在任何突发事件的应对中,有效率地管理各项应急资源是非常重要的。应急资源包括所有的参与人员和针对突发事件准备的主要设备 (设备应当包括相关的操作与维护人员)。在突发事件的处理中,应急资源由负责应急资源管理的人员统筹管理与补充,并根据突发事件应急现场指挥系统(I CS)组织的规模等级而定。

11.指挥链与指挥的统一性。指挥链是指在突发事件的应急管理中当局的命令传达线。指挥的统一性意味着在事件现场所有的个体都将向一位被指派的监督者报告,这个原则克服了由多头、冲突的指导带来的混乱。

12.责任。在突发事件的管理中,每个个体将根据层级权限与个人功能尽到明确的责任。

13.派遣 /调度。只有当接到请求或是通过已制定的资源管理系统进行分配时,资源才能被动用,那些可以利用但并未被请求的资源不能被任意调度。

14.信息与情报管理。突发事件的应急管理机构应该建立一个搜集、分析、评估、分享以及管理突发事件相关信息与情报的程序。

三、突发事件应急现场指挥系统运作的个案分析①Tom D.Copeland,Philip Schaenman.Sherwin-W illiams PaintWarehouse Fire Dayton,Ohio.http://ncsp.tamu.edu/reports/USFA/dayton.pdf.

1987年 5月 27日,美国俄亥俄州代顿市 (Dayton)的舍温—威廉姆斯涂料仓库 (Sher win-W illiams Paint Warehouse)发生火灾。涂料仓库与办公大楼是一个大的建筑群,毗邻涂料仓库没有屋顶的区域是放置储藏罐的地方。涂料仓库内装有超过 150万加仑的涂料以及一些其它易燃性液体,此外还有相当数量的气溶胶罐。如果不能及时控制火灾,将会造成严重后果。当舍温—威廉姆斯涂料仓库的洒水设备自动工作时,代顿市消防局从消防报警中心接到自动报警的信息,与此同时,消防局也接到公众和员工的报警电话。突发事件应急现场指挥系统开始运作。

代顿市消防局在接到舍温—威廉姆斯涂料仓库火灾的报警后,突发事件应急现场指挥系统经过 3次发展。21时 7分派出 3辆消防水车和 1辆化学车,并且由辖区的消防主管一同赶往现场,21时 8分到达现场后,消防主管综合研判火灾形势后,决定要求增派救援力量,于是又有 4辆消防水车和 2辆化学车被派往现场。在组织层面增加了新闻官和其它救援力量。此后随着救灾难度的加大,突发事件应急现场指挥系统的资源不断增加,组织层面不断扩大与升级,增加了技术专家等,并最终由市长任现场负责首长来统一协调指挥。在指挥官方面包括初期火灾指挥官、安全官、新闻官、灭火分组、事故指挥官、特别技术专家。应急资源也达到 10辆消防水车、5辆化学车、12辆救援车。

这场火灾一直到 6月 2日才完全扑灭,持续救灾时间为 6天。在初期突发事件指挥官第一时间到达现场后,分析火灾会继续扩大,决定立即请求增派资源。随着火灾的升级和面临水供应、水污染以及空气污染等复杂问题,突发事件应急现场指挥系统在资源和组织人员等方面需要扩充,并成立特别技术专家,处理灭火与污染控制等问题。亚历山大(Glenn Alexander)市长到达火灾事故现场后,初期突发事件应急指挥官向市长作了灾情简报,并将指挥权转移给市长,由市长担任该突发事件的应急指挥官。从初期辖区队长指挥的单一消防分队到后来由市长综合协调和指挥不同力量参加救援,最终将大火扑灭。美国应急管理署与消防局联合进行的事后应急管理技术评估报告认为:突发事件应急现场指挥系统在舍温—威廉姆斯涂料仓库火灾中的表现是值得赞扬的,第一,整个突发事件应急现场指挥系统的运作是非常高效的;第二,首先到达现场的辖区长官的决策是非常迅速和正确的;第三,空气和水污染防控技术专家尽早地到达现场,考虑到了空气与水污染的问题;第四,亚历山大市长作出了勇敢的决策,没有用水猛烈喷射来直接灭火,避免了对环境和城市供水的污染;第五,在整个火灾救援中,没有人员死亡,仅有一名员工受重伤,一名消防员受轻伤。总之,整个突发事件应急现场指挥系统有序和有效地运作,对灭火救灾发挥了重要作用。

四、突发事件应急现场指挥系统对我国的启示

我国自 SARS以后,应急管理工作取得长足的进步,但是仍然任重而道远。只有经过不断的检讨与改进,才能提升处理突发事件的效能。尤其是在应急现场指挥方面,我们还存在一些问题。突发事件应急现场指挥系统的经验和作法给我们很多的启示。

(一)加强突发事件初期应急现场指挥的力度和责任

《中华人民共和国突发事件应对法》第八条虽然明确规定了县级以上地方各级人民政府可以根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作。但在突发事件的第一现场,往往出现没有人承担现场应急指挥任务的现象,而在事件逐步升级恶化时,更没有人敢在第一时间作危机决策和现场指挥,从下到上层层等待上级指示,层层采取观望态度,基本上处于束手无策的状态,这一点在群体性事件中表现得尤为明显。一些领导不敢到现场指挥,一方面可能是责任心不够,不想到现场指挥;另一方面可能是缺乏现场应急指挥能力的训练和经验,不敢到现场指挥;再有一方面可能是权、责、利的关系不明确,不能到现场指挥。另外,我国在突发事件的现场处理中还存在一种情况,就是不同部门或者不同属地的领导一拥而上,由于缺乏必要的法律授权来决定谁指挥,也没有指挥权力交接的严格程序,往往是谁的职位高就听谁的。而匆匆赶到的领导在一定程度上又不了解现场的情况,难以作出有效的指挥。有的时候职位高的领导中途退出指挥,导致现场最高指挥权的中断。而突发事件应急现场指挥系统强调应急管理人员和政府高级官员平时都要接受突发事件应急现场指挥的培训。在大规模和复杂的突发事件指挥权的交接上,通常由法律或法规规定谁是指挥官。卸任的现场指挥官在移交指挥权时,必须向新任现场指挥官提供一份完整的简报,以便新任指挥官了解情况,强化应急指挥的延续性。

(二)构建多部门综合协调与处置的应急现场指挥机制

当前,我国应急管理的模式是分灾种、按部门进行的,往往以单一职能、单一事件为出发点,不容易发展成适用于各种灾难的跨机构、跨职能的应急指挥系统。但是,在 21世纪,随着风险与危机发生的诱因和形态日趋多样化,许多要害系统有可能变得更加脆弱,医疗、交通、能源和电讯系统容易遭受单一或系列灾难性事件的严重破坏,导致整个系统的瘫痪。可以说,多灾种、复合型的危机将成为一种常态。因此,当某一突发事件发生时,通常会有很多救援力量被派往现场。以火灾为例,可能包含消防、军队、供电、供气、供水、卫生、交通、环境、新闻和民间团体等不同类型人员与救灾资源。面对不同类型的人员、不同的救灾资源和不同的任务,现场指挥官将面临如何有效协调与综合运用这些人力与物力资源的大问题。另外,在我国突发事件发生后更多的是成立临时的指挥机构或领导小组,而这样的现场指挥由于缺乏训练,往往要花费大量的时间和精力用于部门之间的协调,有时甚至贻误了最好的处理时机。因为现场指挥官除了要面临多部门综合协调的指挥问题外,突发事件的现场指挥还牵涉到通讯、计划、后勤和财务等问题,所以应急指挥不仅仅是单纯的指挥官问题,更是整个应急指挥系统的问题。在这种情况下,如果没有良好的应急指挥系统,本来应相互支持的救援单位将会处于各行其是的状态,单一突发事件现场的多层指挥系统不但无法形成应急救援的合力,甚至可能导致救援现场的混乱、人力的浪费和救援时间的拖延等问题。美国突发事件应急现场指挥系统建立后,在实践中不断修改和完善,其综合协调指挥的功能在处置“9·11”等事件的具体实践中都得到了充分的体现。

(三)建立健全符合中国国情的标准化与灵活性相统一的应急现场指挥系统

突发事件的现场指挥和管理是一项系统的工作。实践证明,突发事件应急现场指挥系统是较为科学和先进的应急管理方法,其核心思想体现了标准化与灵活性的平衡。标准化意味着突发事件应急现场指挥系统规定了标准化的组织结构以增强组织之间的整合、协调与调度,而标准化的术语也为各组织之间更有效的沟通提供了基础,从而能形成合力应对突发事件。灵活性则意味着突发事件应急现场指挥系统的要素可被用在所有类型的突发事件应急当中,无论事件的原因、大小、地点或者复杂程度如何。突发事件应急现场指挥系统虽然起源于森林火灾的应急救援,但是其中包含的原则与内容可以运用到各种突发事件的指挥和应对过程中。这是因为各类突发事件的处理有其共性,都需要一套协调、整合、指挥、调度、部署各种不同的应急资源的应急指挥系统,这样才能降低突发事件所造成的危害。而突发事件应急现场指挥系统恰恰具备以上功能,是一种有效能的应急管理工具,使不同部门、成千上万的人们有条不紊地参与各类突发事件的应对。因此,我国应尽快建立和健全一套符合中国国情的标准化突发事件现场应急指挥系统,以有效应对和处理各类突发事件。

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1003-4145[2011]05-0048-05

2011-02-14

马奔,山东大学政治学与公共管理学院副教授、清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地 (北京市哲学社科规划办资助)研究人员;王郅强,清华大学公共管理学院博士后、吉林大学行政学院副教授。

本文是 2008年国家自然科学基金重点项目 (项目编号:70833003)、2008年北京市哲学社会科学“十一五”规划重点项目(08AbKD061)的阶段性成果之一。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)