关于保护黎河水环境建立健全联合执法机制的探讨

阚兴起 沈爱生 樊建超

(天津市引滦工程黎河管理处,天津 064200)

近年来,为有效预防黎河水质污染,保护黎河流域水环境,实现环境共建共保共享,黎河管理处与遵化市环保、公安、水务、国土等部门密切合作,开展了跨行政区域联合执法活动,尤其是今年天津市水务局与遵化市政府确立战略合作关系以来,建立了统一协调、相互协作、联合协商,快速高效的黎河水环境保护联合执法新机制。因此,如何开展好此项联合执法工作,是我们进一步探讨的问题。

1 黎河水环境现状及形成原因

引滦入津工程是将河北省境内的滦河水跨流域引入天津市的城市供水工程,其中利用黎河河道输水是引滦输水线路的重要组成部分。自1983年引滦入津通水以来,实现安全输水3392天,累计完成输水量146.2534亿m3,缓解了城市用水紧张的情况,为天津社会稳定和经济发展发挥了重要作用。然而,随着遵化当地社会经济的快速发展,一些负面影响也逐渐表现出来。自然植被不断破坏、个别区域水土流失严重、生产生活垃圾污染、工矿企业污染加重。这些因素导致黎河两岸生态环境呈恶化趋势,给黎河水质及输水安全带来了潜在的威胁。多年来,黎河管理处坚持开展保水护水工作,取得了一定的成效,但是由于缺乏长效的监管机制,非法采砂排污排尾、沿岸违章建筑、垃圾随意排放等影响黎河水环境现象频频发生,给黎河两岸居民生产生活及引滦输水环境造成了严重的影响。究其主要原因如下。

一是边界不清,管辖不明。黎河是天然行洪和排沥河道,其中引滦入津工程利用57.6km,全部位于河北省境内,引滦黎河河道保护范围和管理范围划定缺乏相应的法律依据,监管存在盲区。

二是基础设施不完备,管理难度大。由于受投资的限制,引滦通水27年来,只完成了上中游近23km的河道整治,黎河下游35km未进行有效的整治,只对险工险段进行了简单的防护,绝大部分河段处于自然状态。河道防护措施不完善,上游巡视道路标准低,下游没有巡视道路,这些给河道工程管理、水政执法带来了极大的不便。

三是支流污染严重,监管体制不完善。通过近20年于桥水库污染物入库负荷量统计表明,主要水质指标的污染物由黎河输入占很大比例,其中黎河支流自产水部分占有相当比例。黎河沿程有小厂、杨庄子、东双城等15条主要支流,全部由遵化市地方政府主管。由于受经济利益的驱使,主管部门对支流污染监管不利,地方保护主义严重。

四是异地执法举步维艰。如前所述,黎河流域全部位于河北省境内,黎河管理处开展水政执法缺乏相应的法律依据,黎河水环境管理缺乏必要的工作机制和具有权威性的管理机构以及缺少相关的政策支持,出现水污染及水事事件问题时难免互相推诿、扯皮,破坏水环境行为得不到及时有效地制止。

2 联合执法机制的探索与成效

由于异地执法复杂,涉及面广,而且缺乏执法的法律依据,一直以来是引滦黎河水环境监管的难点。为有效维护黎河水事秩序和保护黎河水环境,黎河管理处在市水务局关心和支持下,与遵化市政府以及相关部门共同协作,勇于创新,在机构组建、制度建设、模式创新等方面进行了积极的探索,基本建立了统一协调、相互协作、快速高效的联合执法新机制。

2.1 创设机构,设立联合执法领导小组

2010年8月3日,天津市水务局与遵化市政府就 “引滦黎河水源保护与环境治理工作”在引滦黎河管理处召开第一次联席会议。为加强对黎河环境治理联合执法工作的领导,成立了联合执法领导小组,组长由李文运副局长和毛成海副市长担任,成员单位由市水务局相关处室和遵化市相关部门组成,成员单位的主要负责人或分管领导为联合执法领导小组成员,各成员单位抽调相应骨干力量具体组织实施环境治理联合执法工作,加强了联合执法力量。联合执法领导小组负责确定联合执法内容,制定行动方案,确定参加人员并组织实施;领导小组本着 “信息联通、部门联合、属地管理、分类执法”的原则,使得黎河水环境监管更加方便、快捷、高效。

2.2 健全制度,建立联合执法新机制

本着共享政务资源、理顺执法关系、保护黎河环境、提高工作效能、沟通双方感情、共建和谐社会的原则,在建立战略合作伙伴关系的基础上,天津市水务局与遵化市政府双方签订了黎河水源保护和环境治理战略合作框架协议,并制定了 《引滦黎河水源保护与环境治理联合执法实施方案》和 《天津市水务局与遵化市政府战略合作联席会议制度》。明确了相关部门的工作职责、工作内容和执法方式,确定了联合执法范围——黎河57.6km河道两岸征地线以内及干、支流入河污染途径及源头企业。定期召开联席会议,针对联合执法中发现的问题,研究制定相应对策,按照有关法律、法规,及时研究,快速处置。

黎河水环境联合执法以处理非法采砂和非法排污、开展重点污染企业排查、取缔河道管理范围内违章建筑、处理跨行政区域突发性环境污染事件等为主要工作内容,经常开展常规执法或专项执法,严厉打击各种水事违法行为,实现黎河水清、岸绿、河畅、景美的治理目标。

2.3 创新模式,探索联合执法新思路

为了对黎河流域的污染企业和沿岸村庄实施有效监管,黎河管理处对企业进行正确引导,倡导企业和沿岸村庄强化社会责任意识和资源接受引滦水政监察人员的检查和管理。

一是与沿河企业签订保水护水责任书。每年3月份,以 “世界水日”、和 “中国水周”活动为契机,黎河管理处召开沿岸企业负责人座谈会,与沿河企业签订保水护水责任书,明确责任义务、规范生产经营行为。倡导企业有责任、有义务改善环境质量,共同营造良好的生活环境,自愿接受引滦水政监察人员的监督检查,积极配合做好相关调查工作,自觉接受社会舆论监督,主动通报企业环境管理状况。

二是开展生态文明共建共享活动。2008年与沿河马各庄、龙湾、小安乐庄村和晓一矿业公司、港陆钢铁公司确定生态文明共建关系,由黎河处负责环境改善工程设施建设,共建另一方负责使用维护和后期管理。制定生态文明共建标准,签订以环境保护、河道保洁、道路养护、树木看管等为主要内容的协议书,明确专职人员负责。2010年,借助于市局与遵化市政府 “战略合作伙伴关系”的建立,更加密切了与遵化市政府有关部门的联系,增强了相关信息的交流和工作协调。同时又与沿河7个村庄签订了生态共建协议,进一步明确了生态文明共建活动中双方的责任和义务。经过两年来的运行,相应河段乱堆乱倒垃圾现象已基本杜绝,河道输水环境有了明显改观。

三是加大宣传力度。充分利用村广播室、学校、集贸市场、城区广场大屏幕等开展水法律法规宣传,以提高沿岸群众的法律意识。与当地水务部门联合开展水法宣传活动,进一步深化了宣传效果,提高了沿岸群众主动参与保护黎河水环境的积极性。

2.4 通力配合,开创联合执法新局面

2010年初建立黎河水环境保护联合执法机制以来,黎河处与遵化市各部门密切协作,通力配合,加大河道非法水事活动治理力度。5月18日,与当地公安、环保、水政监察大队等组成105人专项执法工作组,拆除王老庄桥头违章建筑270多平方米,解决了多年影响该段河道环境难题,对其清除,壮大了引滦水政执法的声威,也起到了震慑作用。在联合巡查中,共查处水事案件15起,受理举报案件4起。通过加大执法力度,直接排尾矿和非法采砂现象基本杜绝,维护了黎河水事秩序和水环境安全。

3 黎河水环境保护联合执法中存在的问题

虽然引滦黎河水环境保护联合执法取得了良好的成效,但还存在着一定的问题。

(1)跨行政区域联合执法缺乏法律依据。对于跨行政区域的水污染处理,虽然在 《中华人民共和国水污染防治法》第二十八条:“跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决。”中作出规定,但此规定过于原则,没有明确有关部门的职责和权限以及处理机制和处理程序,缺乏实际可操作性。

(2)两地执法监管力度有差异,互通信息不够。由于天津市与遵化市社会经济发展不平衡,导致两地在环境监管要求和力度存在差异以及在信息透明度方面不完全对称,造成双方沟通协商和信息公开、共享的不足。

(3)相关配套制度尚不健全。为了使跨行政区域环境联合执法制更加健全、沟通更加顺畅、配合更加默契 、行动更加迅速还需建立和健全相关配套制度。如建立跨行政区域污染联合监测制度、流域性环境应急处理预案、上下游间的联动预警机制和反馈协查等机制。

(4)执法主体多头,容易造成执法权责不清。在联合执法过程中容易忽视各执法机关之间的分工、权限和责任。一些部门从本部门利益出发,在执法过程中会有所顾忌,遇到麻烦事就推,遇到有利的就争当组织者,碰到责任问题谁也不愿担责任。这种执法理念必然导致推诿扯皮,违背了联合执法活动 “提高行政执法效率,维护公民合法权益”的初衷。

(5)联合执法经费匮乏。近年来,黎河处与遵化市地方政府及相关部门开展联合执法、加强协调合作,对工程顺利建设、维护黎河水秩序发挥了重要作用,遵化市沿河乡镇以及相关部门为此付出了大量的人力、物力和财力。但是,目前乡镇政府财政状况十分困难,联合执法工作也确实给他们增加了一定的经济负担。由于联合执法经费匮乏,导致联合执法活动的开展受到一定程度的制约和影响,难以达到联合执法行动的实效。

4 建立健全联合执法的构想

基于跨流域水环境联合执法机制中暴露出来的问题,笔者提出以下完善建议。

(1)健全法制,建立跨流域水环境保护行政管理体制。通过完善环境立法或授权等方式赋予环境联合执法机构相关行政执法权,为跨区域环境执法提供法律依据,使跨区域环境联合执法由被动转为主动;建立统一的跨区域环境联合执法机构,科学合理界定其权责,实现执法资源的合理配置,防止管理体制内部机构不统一和部门间权责分工交叉或模糊影响联合执法机制效能的发挥。

(2)确权划界,消除黎河两岸边界区域监管的盲点。针对由于区域边界、地界不明而引发跨行政区域污染水环境纠纷问题,环境保护部门应及时报告有关政府,由政府组织协调有关部门通过联合实地勘查与调研,确定各自管辖区域,划清边界、明确职责,消除部分区域存在的 “无人监管”、“交叉监管”、“利用双证逃避监管”的行政管辖漏洞和弊端,实现监管无盲点。

(3)深化战略合作关系,完善公众参与制度。不断深化与遵化市政府的战略合作关系,利用合作平台,努力实现 “共享政务资源,理顺执法关系,保护黎河环境,提高工作效能”的目标要求。要通过联合执法行动,保持对非法采砂、非法排放尾矿行为的高压严打态势,维护良好的水事秩序;要通过文明共建共享,绿化带工程,推进黎河生态建设,改善黎河水环境。

公众参与是跨行政区域环境治理的原动力,也是监督跨行政区域环境联合执法、提升联合执法效率和实现联合执法效果的保障。要切实保障公众在跨行政区域环境治理的知情权、参与权和监督权,完善群众举报、投诉、舆论监督等渠道以确保执法的合法、合理、公正,对跨行政区域执法机构形成制约,防止执法权的滥用。

(4)构建统一协调的预警、应急处置工作体系。就跨行政区域环境治理而言,一方面,各级环保部门要加强对项目批审的力度,从源头上控制环境污染。另一方面,还应建立跨行政区域水环境事故预警、应急、处置机制。包括上游对下游的联动预警和下游对上游的反馈协查;突发性环境应急事故处置预案和应急救援能力建设等,以便快速、高效地防止水污染事故的恶化,避免重、特大水污染事故的发生,切实保障输水安全,维护社会稳定。

(5)争取政策支持、加大资金投入。在与遵化市政府等相关部门保持合作关系的基础上,尚需一定的物质基础和经济保障。积极争取天津市水利局和遵化市政府对黎河水政执法的政策支持和资金的投入,落实联合执法行动的专项资金,为达到改善黎河周边生态环境和黎河水质的双赢奠定必要的物质和经济基础。

总之,水行政联合执法机制的建立和完善,有效地遏制了黎河河道内非法排污排尾、乱堆乱放垃圾、非法采砂、违章建筑等水事违法势头,对水事违法起到了震慑作用,确保了引滦黎河水质安全和输水安全,开创了新时期引滦黎河水行政执法的新途径。