城管执法中存在的问题及对策

迟 玉 华

(中共日照市委党校，山东 日照 276815)

我国在城市管理领域展开的以相对集中行政处罚权为内容的城管执法改革是对城市行政管理权的一次重新配置，是为了解决我国行政执法机构各执其法、各行其是的现状而产生的。“城管执法”制度在全国各城市推行以来，在降低行政执法成本、提高行政执法水平和效率、促进行政管理体制改革等方面成效显著。但是城管执法改革中也遇到了一些问题，产生了一些矛盾，极端情况下发生了一些暴力执法与暴力抗法事件。

1 我国城管执法困局的现实表现

1.1 艰巨繁重的执法任务与备受质疑的法律出身之间的矛盾

城管执法部门堪称职能最广、任务最重，然而这样一个集众多职能部门行政处罚权于一身的行政执法机构却存在着“出身”上的先天缺陷。一方面，它的组建缺乏明确直接的法律依据，而且该机构的性质是行政机关还是事业单位各地不尽相同，进一步加剧了对其合法性的质疑。另一方面，社会对它的执法依据也普遍存疑。表现在：作为执法依据的国务院法制办的批复、省级政府的决定、市政府令等行政机关的发文，能有多大的执行力？能否对国家法律或行政法规的内容进行变更？从法律角度讲，下位法是没有权力修改或变通上位法规定的。一个组织性质和执法依据都面临严重问题的机构，在社会上的权威性和公信力是可想而知的。

1.2 包罗万象的执法权力与严重缺位的监督制约之间的矛盾

城管集中了包罗万象的行政执法权力，形成了一种总括性的权力，没有明确的权力边界，在这种情况下不仅执法水平和能力备受考验，而且也让严格的监督制约变得异常困难。它所拥有的包罗万象的权力为其滥用制造了极大的便利，让被管理者无论找什么借口都难逃被驱赶、被处罚的命运，如：面对一个桀骜不驯的摊贩时，如若不能从环境卫生找到处罚依据，也一定会从无照经营等其他方面找到整治的理由。总之，只要城管想管，那就有充足的理由，让管理对象无力抗辩。对于这种极度宽泛而又没有监督的城管执法权，恣意而为的现象在所难免，而暴力抗法现象的出现也就不足为奇。

1.3 服务市容的管理理念与生存为本的社会需求之间的矛盾

整洁的市容市貌是各地城管追求的目标并成为城市管理者的政绩考核指标，这样在城管执法上造成了片面强调市容市貌而忽视基层群众利益的现象。大量农村进城人员和城市下岗无业人员为生存不得不沿街摆摊，与城管的要求和追求目标相违背，形成严重不协调甚至产生对立，当整个社会缺乏比较完善的社会保障机制时，这种矛盾冲突不可避免地存在着。

2 城管执法产生问题的原因

当前，我们的城管执法队伍建设总体上向着积极的方向发展，但制约和影响城管执法的因素有很多，城管执法的体制中还有不少缺陷。从内在因素看，原因主要存在于以下几个方面。

2.1 思想原因：城管执法的管理理念滞后

城管执法的通病在于执法行为不规范，执法态度恶劣，行为粗鲁等等，但其根源还出在城管队伍的管理上。片面强调管理效果和工作效果而忽视社会效果和统筹兼顾各方利益，最终只能导致冲突。规范管理秩序，以人为本、文明执法理念在城管执法中还没有真正形成，因此导致了行政执法中的执法违法事件时有发生。城管执法中暴露出来的一些问题，反映了社会转型期的大背景下，经济发展与社会发展的目标冲突。事实上，长期以来城管执法奉行“大棒”政策，轻则设限，重则封杀，可是非但没有消除马路摊贩所带来的负面影响，反而让管理部门备受指责。在新形势下，如果我们还不继续解放我们守旧的强制执法的传统管理思想，只会导致执法管理中冲突不断地升级。

2.2 制度原因：城管执法队伍法制建设不健全

城管队伍自建立以来，经历了不少的改革，出台了许多相关管理规定，可是全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中一些对于处罚权的规定，城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题。城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着市民和管理相对人的质疑，而且在与其他部门合作执法的过程中也处于“弱势地位”。其颁布的条令规定既得不到管理相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，从而导致了滥用权力的现象，这不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益，损害了政府的形象。只有从根源上完善了法律制度，才会对双方都形成一种制衡，既能限制违法违规行为，同时也能对执法者起到约束作用。

2.3 历史原因：城管的执法经验相对缺乏

由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了城管执法的规范性。怎样处理好与违法者之间的关系成了城管执法中的难题，缺乏有效沟通和正确引导往往会成为冲突的原因。

2.4 环境原因：城管执法的工作性质及环境的特殊性

城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于城市管理矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法部门更加糟糕。在城市管理中，城管执法部门与管理相对人之间的矛盾可能是所有矛盾中最尖锐、最不容易协调的：一方面，作为执法方的政府部门有权对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚；另一方面，作为管理相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法违规行为，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的“敌我”两个阵营。市民普遍认为管理方是强势的一方，被管理方是弱势群体，大部分市民都是同情并支持弱者。不文明执法促使管理相对人抗法甚至暴力抗法，而管理相对人的抗法行为又促使执法主体变本加厉地不文明执法。虽然执法力量在不断强化，执法力度在不断加大，但是成效却不够明显。

3 加强和改善城管执法的措施

城管队伍应将“以民为本，服务社会”作为执法理念，解放思想，改革创新，理性分析，大胆尝试，切实增强服务型城市建设。特别是在当前城管执法体制不够完善的情况下，应把“依法行政，执法为民”的主题思想落实到每一个城市管理执法者的思想中，为社会的和谐进步奠定良好的思想基础。

3.1 建立和完善城管执法相关法律、法规

通过最高国家权力机关的立法使城管性质和地位真正合法化，消除城管执法依据不足的嫌疑，从而明确执法依据，规范执法行为和程序，完善执法监督的有效性，保障相应的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管弊病”，不断提高城管队伍依法行政和严格执法的质量和水平。

3.2 城管执法必须树立“以人为本”的理念

在违反城市管理的行为中，最常见的要数乱设摊和占道经营，究其原因，是由于管理相对人在城市生存的需要。所以在城管执法中应当灌输“以人为本”的城管执法理念，以使得相对人基本生存需求得到满足。处罚只是城市管理执法中的一个手段，协调好各方关系，保障各方权益才是长久之计。要真正落实以人为本的科学发展观，提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体事情具体分析，宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。

3.3 做好信息公开，正确引导舆论，营造良好的城管执法环境

加大宣传教育力度，宣传相关的法律法规、政策，利用新闻媒体，提高市民的法律意识、维权意识，营造良好的城管执法氛围，从而使广大市民能够自觉地理解、支持、配合城管执法工作的顺利开展。针对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策可以按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公众以及各类非政府组织的意见和要求，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众的利益，执法过程更加公正化、透明化，从而消除执法者与管理相对人之间产生激烈冲突的社会土壤。

3.4 加快推进政府职能转变

彻底改变“管理中心论”，坚定树立“服务中心”观念。行政主体在执法过程中，不应是位居庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而应是与相对人平等沟通、相互尊重、提供帮助的“服务者”。应当真正做到替群众办事、为群众说话、受群众监督。加强各职能部门的联系沟通和协调，真正形成管理合力，以达到最佳的管理效果和执法效率。

3.5 提高城管队伍自身素质

提高城管执法人员的素质，要保证其具备坚定的政治信仰，熟练掌握城管执法业务知识，使其经常接受培训，在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效率的途径，提高执法质量。

人民群众对城管执法人员的信任是从外表开始的。因此，注重礼仪，良好的品行和端庄的举止、整齐的穿戴，形成良好的第一印象是文明执法的良好开端。可以适当考虑在某些区县内试行大学生城管的队伍建设。大学生具备较高的思想道德素质，有着较好的学习能力、工作能力和沟通能力，法制观念较强，在执法中会更多地运用法律允许范围内的执法手段，暴力执法可能性相对较低，在一定程度上能够提升城管的风气和形象，也能为城管队伍起到宣传作用。

[1]王建勋.反思城管制度的法制基础[N].南方都市报，2009-04-30.

[2]尹辉，高艳.城管有本“暴力执法秘笈”[N].新京报，2009-04-26.