关于我国农产品质量安全监管体系的探究

李长健,韦冬兰

(华中农业大学文法学院,湖北武汉 430070)

关于我国农产品质量安全监管体系的探究

李长健,韦冬兰

(华中农业大学文法学院,湖北武汉 430070)

农产品质量安全不仅关系到公民的生命安全与健康,还关系到企业的发展与国家的稳定。通过理性分析和谐发展理念、社会秩序与社会正义理念、生存权与发展权并重理念等,以及对我国农产品质量安全监管体系进行原因分析,总结出监管主体不清,监管环节缺乏统筹与协调,监管对象缺乏标准化规模生产,监管就不健全,社会监督力度不足,信息公开体系不健全等监管的不足。提出主体链、环节链、区域链、监管链、信息链等立体网监管的对策,以促进我国农产品质量安全水平的提高。

我国农产品;质量安全;立体网监管;五元主体监管;和谐发展理念

近来,虽然我国农产品质量安全监管工作取得了很大的进步,但仍存在许多不足,农产品质量安全事件频发,农产品质量安全问题已成为当前我国社会各界普遍关注的问题。2009年中央一号文件特别强调了加强农产品质量安全监管,要求完善法律法规制度,健全监管工作机制。2010年中央一号文件又进一步强调加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设,积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品。因此,健全农产品质量安全监管保障体系具有非常重要的现实意义。

一 理论源起——加强我国农产品质量安全监管的理性分析

现阶段,农产品质量安全监管已成为一项艰巨和紧迫的任务,它关系到公民的生存与发展,关系到企业的发展与社会的和谐,还关系到社会秩序与公平正义的实现。因此,对我国农产品质量安全监管进行理性分析,可以有效保护我国公民的合法权益。

(一)和谐发展理念

实现社会公平公正;实现人与自然和谐发展;坚持以人为本,以不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需要,促进人的全面发展。这三点是构建和谐社会的价值目标。实现社会公平公正是构建社会主义和谐社会的基本价值目标,实现人与自然和谐发展是社会主义和谐社会的关键,而坚持以人为本,以不断满足最广大人民群众日益增长的物质文化需要,促进人的全面发展是社会主义和谐社会的最高价值目标。农产品质量安全直接关系经济的可持续发展,关系人与社会、自然和谐发展。瑕疵农产品的生产销售虽在一定区域内带动经济增长,但却会损害经济的发展。农产品质量安全监管对人的全面发展以及经济持续发展的重要性具体表现在:首先,经济的可持续发展要建立在社会的可持续发展基础上,而农产品质量安全问题引发的食品安全问题不仅损害个人利益,还损害了社会可持续发展的基点社会整体利益。可持续发展的目标就是以社会整体利益为本位,实现社会、经济、生态协调发展,永续不断,最终实现人的全面发展。其次,经济的可持续发展应该是可循环的、长远性的经济发展。要实现可持续的社会经济平衡发展,则要实现将自然平衡与人为平衡结合、将市场调节与国家宏观调控相结合的综合平衡。不法生产经营者追求短期的经济效益,不顾产品质量的好坏,从长远来看根本不可能保证具体行业的可持续发展,无论在整体上还是在局部范围内都成为经济持续发展的阻碍,最终损害人的生存和发展。最后,农产品质量安全的问题还会使其他生产经营者形成从众心理和行为,如食品行业,不负责任的食品生产成本低,市场竞争力强,原先合规经营者基于竞争压力和暴利诱惑也会行违法之事,三鹿奶粉就是典型。这样下去企业将社会责任抛之脑后,经济趋向恶性增长。解决农产品质量安全问题,以点带面,既是对不法经营的否定和打击,也是对合法经营的认可和鼓励,保障了经济的持续发展。在农产品质量安全监管工作中我们要坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。

(二)社会秩序与社会正义理念

法与秩序具有直接的、内在的关联。法律是为建立和维护社会秩序而存在的,法律在建立和维护社会秩序的过程中成为秩序的象征,秩序是法律的最基本的价值之一,法律是消除或预防无序状态的首要手段。所谓秩序,是指在自然界和人类社会运转过程中,事物之间存在着某种程度的一致性,事物发展变化具有某种程度的规律性,事物运动的前后过程呈现出一定程度的连续性,事物的性质在一定时间内具有相对的确定性。市场秩序是社会秩序最为重要的构成部分,市场秩序的基本要求表现为在市场经济中各种关系的稳定性、结构的有序性、行为的规范性、进程的连续性、事件的可预见性以及财产和心理的安全性。农产品质量安全问题将影响到市场的有序性,以及影响经济的发展和社会的安定。市场秩序在社会秩序中起到牵一发动全身的作用,如果市场无法提供卫生、安全的食品,直接影响民众的生存之本,社会秩序的稳定就难以为继了。当广大消费者对农产品这样人类赖以生存的基本生活消费品丧失信心时,社会就没有安定可言,因此我们必须加强农产品质量安全监管,从源头上解决好农产品质量安全问题才是稳定社会秩序的根本出路。

约翰·罗尔斯指出:所谓“作为公平的正义”,即意味着正义原则是在一种公平的原始状态中被一致同意的,或者说,意味着社会合作条件是在公平的条件下一致同意的,所达到的是一种公平的契约所产生的结果也将是一种公平的结果。凯尔森认为:虽然实在法和正义是两个不同的概念,正义是一种主观的价值判断,我们无法断定某一法律是否正义,但如果将正义理解为“合法性”,那么法律科学中就可以包括正义概念。这也就是说,如果某个一般规则实际上适应于根据内容应该适用的一切场合,它就是正义的,反之如果它适用于这一场合而不适用于另一类场合,它就是不正义的。法律是维护和促进正义的重要工具,正义是法的实质内容和根本宗旨。农产品质量安全立法的最终理念是实现社会正义,建立与完善农产品质量安全法律制度是为了保障广大消费者的权利,同时兼顾弱势农产品生产者的利益,促进农业产业共同发展,保障共同福利的基本法律形式。通过协调生产、流通、销售等环节,充分发挥各领域的管理职能,促进经济和社会发展,其终极目标必然被归结为实现正义价值。

(三)生存权与发展权并重理念

民以食为天,食品是人类生存的第一要素,是实现人类生存权与发展权的基本保障,农产品是食品原材料的直接来源,它与食品有天然的密切联系,因此重视农产品质量安全问题是维护基本人权的最根本的保障方式。生存权是人权的一项重要内容,其思想萌芽早在中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作中就已经出现。法国哲学家马里旦认为:有些人权,如生命或追求幸福权,是绝对不能让与的,如果政治社会限制人们对它们的自然享有,就会损害共同福利。生存权作为法律概念是基于特定物质生活条件而提出的,其不仅是指人的生命不受非法剥夺的权利,而且还包括每个生命得以延续的权利。保障人权即保障人的生存权和健康权,生存权是人的其他任何权利得以实现的前提。健康权是指公民以其机体生理机能正常动作和功能完善发挥,以其维护人体生命活动的利益为内容的人格权。健康权是每个生命得以延续的重要权利,是享有其他一切权利的基础,与人身权有着密不可分的关系。而农产品质量安全与人的生存权、健康权天然地存在不可分割的联系,人类的基本生活离不开农业活动,其质量安全的高低必然地影响人的生存权与健康权。就当今世界来说,不安全食品对人类造成的损害远远大于食品供应不足造成的危害。如国外“疯牛病”、“猪脑病”、“二恶英”等事件的发生,使食品质量与安全问题引起了全世界的广泛关注。我国近年来也是食品质量安全事件频发,如这几年发生的“禽流感”、“苏丹红”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”等重大安全事故造成了极其严重的后果。获取有足够营养和安全的食品是每个人的最基本权利,不因消费食品而使健康受到损害。要保证人们安全地消费食品和维护人们的消费权益,有效地控制农产品质量安全势成必然。

保障人权不仅要保障人的生存权,还要保障人的发展权。生存权与发展权相生相伴,发展权最初是由塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶于1970年正式提出,发展权是一项人权,因为人类没有发展就没有生存。发展权作为第三代人权,其产生有着深刻的历史背景和现实基础。发展权的主体既是集体也是个人,这种双重性的主体特征使其成为一项独立的新型人权。个人发展权的实现,是以人人平等地参与发展的决策,分享发展的成果,并实现个人的充分自由为内容。发展权是生存权的必然要求,生存权是发展权的必经阶段,只有实施发展权,生存权和健康权的实现才能获得持续的、可靠的保障,并进一步改善和提高生存权的质量。食品的最基本功能在于维持生存,安全则是食品的基本属性。在和谐社会背景下,发展权问题逐渐明显化,保障农产品质量安全成为实现发展权的一个重要内容。牢固树立“以人为本、安全发展”的理念,切实做好农产品质量安全工作,建立农产品质量安全保障体系,这样不仅保障公民的生存权和健康权,还为公民的发展权的实现提供现实基础,同时也成为经济持续发展的保障。

二 原因归结——农产品质量安全监管问题及成因

最近,我国农产品质量安全监管工作取得了很大的进步,但还存在许多的不足,如监管主体不清,监管环节缺乏统筹与协调,监管对象缺乏标准化规模生产,监管方式不健全,社会监督力度不足,信息公开体系不健全等。

(一)监管主体:多部门交叉管理

目前我国农产品质量安全监管与食品安全监管同时面临监管主体不清的问题。这是因为一方面我国法律对农产品、农产品原材料、作为食品的农产品以及作为原材料的农产品没有具体划分,导致界限不明,市场上的多种农产品及原材料的监管职责也因此难以明晰。另一方面是因为我国农产品监管体系采取分阶段监管的方式,即多部门联合监管。监管部门职能划分不合理,职能分工存在重叠。我国农产品质量安全多部门综合监管,虽然调动了不同部门的监管力量,搭建了分工细致、功能齐全的监管网,但是鉴于我国目前职能部门的设置和分工,在农产品质量安全监管方面仍涉及到农业、经贸、供销、外贸、工商、质监、卫生、环保等多个部门。在监管工作中没有具体区分产前、产中及产后因素,更未对具体的环境、投入品以及产品本身的职能管辖做详细区分。然而我国农产品质量安全管理的各部门又通常分别按照其自身制定的标准对农产品的生产、流通与消费过程进行检验检测及监督,在执行中易出现混乱和真空。近几年,农产品质量安全问题频发,如食物源性中毒事件、农产品抗生素、添加剂、有害物质残留超标等,造成国际贸易争端与日俱增,不仅影响公民的生存权、健康权,还影响我国农产品国际竞争力。这种职能不明确的现状不仅为各部门互相推诿制造条件,也会使得农产品质量安全事故得不到及时的处理,更长远来看也会造成监管部门怠于行使职权的作风。究其深层次原因是:农产品质量安全在政府监管如此严密的分工之下仍然存在的监管失灵是很重要的原因;另外监管主体职能不清,无论是职能重合和脱节,还是职能配置失衡,都直接导致了政府监管失灵,引发严重的农产品质量安全问题。

(二)监管环节:缺乏统筹与协调

农产品质量安全监管包括产前、产中、产后三位一体全程监管。农产品的生产环节、流通环节是农产品质量安全监管的重点和难点。但是如果忽视了产前环节生产源头管理,都会带来农产品质量安全问题。农产品生产、加工、流通、消费等环节的监管分属农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门,由于部门之间信息不畅,缺乏统筹和协调,不可避免地出现执法漏洞。在监管过程中部门职能脱节或缺位,监管衔接中出现真空地带。在农产品质量安全具体的分段监管中,即便每个部门都尽忠职守,各司其职,相邻的监管环节之间的缝隙也不一定能进行完全的衔接。特别是省市一级的监管部门,监管原则和分工看似都很明确,没有什么漏洞,但在具体实施中不同部门之间缺乏协调和互动,信息不畅,监管效率不高。同一农产品,在生产环节由农业部门管,在流通环节由工商部门管,上到餐桌又归卫生部门管,而且环保、质检、食品监督等部门也要参与其中的管理。我国在农产品监管中的现状就是事前防范缺乏,事中管制混乱,事后惩罚不力。目前的事实是产前缺乏对投入品的监管,即针对化肥、农药、种子、农膜等农业生产资料缺乏严格管理;产中缺乏对生产过程的全程监管;产后缺乏对包装、标识、追溯、准入制等方面的管理。农产品质量安全监管中上下环节并不能很好地衔接和制约,任何一个环节出现漏洞,都可能导致农产品质量安全出现问题。

(三)监管对象:缺乏标准化规模生产

我国农产品供给主体主要有大规模企业、中小型企业,小作坊、合作经济组织、农民个体等。由于经济发展状况地区不平衡,地区差异较大,农产品的生产及加工,很多都是在农村进行的,农户分散经营的现象较多,他们生产规模小,组织化程度低,给监管工作带来极大的困难。这些特点使我国农产品安全监管呈现出分散化的特点,原材料生产难以形成规模化和区域化,而监管主体必须深入到农产品原材料生产地才能够进行相应的检查和抽查。这种分散化的特点一方面制约了农产品原材料生产企业及个体农户自身的发展,不利于资金流动与技术交流,另一方面给行政监管带来极大的困难,作为最接近生产者及生产地的基层监管机构,担负着从源头防治污染的重要职责,工作量较大,情况较为复杂。监管人员的人力限制难以按需求对生产销售者进行抽查,也难以在一定时期内进行全方位的检查,有限的监督检查人员使区域范围内的全面监督难以有效实现。另外,分散化的特点还造成政府监管成本过高,加重了基层政府的负担,不利于地区经济的长期发展,也不符合法律实施所追求的公平、效益原则。由于我国各地经济发展不平衡,地区差异较大,县(区)级或以下质量安全检测机构的建设普遍滞后,仅少数较发达县(区)的检测机构具备定量检测水平,财政实力薄弱的市县根本无力支付农产品质量安全检测的成本。在对执法效益的权衡过程中,政府及有关部门就容易对交通便利或者距离较近的地区增加抽查次数,而对较远地区的抽查却达不到要求,这种执法特点会造成执法的盲点,为农产品原材料安全问题埋下隐患。

(四)监管方式:手段不健全

我国农产品质量安全监管方式还存在许多不足的地方。在农产品质量安全监管的制度方面,国内农产品质量安全监管制定了一些技术标准和制度要求,但同发达国家农产品质量安全监管中的技术要求相比仍存在较大的差距。在农产品质量安全检验检测的全程控制方面,仅仅规定参照相关的法律和行政法规,却并未指定具体的法规,不利于监管部门的执行。具体到国际农产品监管都比较重视的市场准入、追溯、召回等制度都不够完善。在监管的具体技术方面,农产品质量安全监管部门相对于发达国家而言,目前的农产品质量安全技术体系问题与劣势主要体现在检测设备、技术、人员、风险分析、控制技术及标准化程度的落后上。目前我国农产品质量安全检测机构缺乏,除蔬菜检测中心外,市级农产品质量安全检测机构尚未建立,农产品批发市场的检测在个别地方虽已起步,但不能正常开展工作。而且农产品质量安全检测技术水平不高,具体表现为检测方法单一,残留检测方法较少;快速筛选的检测技术还不够成熟;缺乏超痕量分析等高技术检测手段;样品前期处理技术过于传统,提取进化的效果不尽如人意;农产品检测方面的法规和标准不够完善。在监管人员方面,同样存在着技术力量不足的问题,大量技术人员和先进检测监管技术培训的缺乏使农产品质量安全监管始终表现出一种监管能力不足或覆盖面不够的状况,即监管效率跟不上经济发展与社会的需要。此外,还存在行政监管、组织监管等力度不够,政府没有很好地建立与企业、非营利组织之间的互动关系。

(五)监督力度不足:信息公开体系不健全

我国农产品质量安全的社会监督力度不足,原因之一就是信息公开体系不健全。农产品质量安全管理尚处在起步阶段,生产者质量安全意识不高,信息公开体系不健全,社会监督力度不足,消费者食品安全保护意识不强。在生产环节中,由于长期受传统生产观念影响,生产者缺少社会监督和自我约束,片面追求产量,忽视质量。特别在当前优质优价的市场机制尚未完全健全的情况下,安全农资价格过高、投入与产出比例严重失调,因此科学施肥、用药及标准化生产规程很难在生产上完全实施。加上生产者缺乏行业自律观念和施行信息公开制度,社会监督难以有效进行。同时,也存在部分种植户为追求防治效果和高产量,盲目用药,严重影响农产品质量安全。在流通环节中,由于缺少社会组织机构或政府机构监督,一些不法商贩违规使用禁药,造成农产品再次污染。在消费环节中,消费者缺少食品安全保护意识,无公害食品、绿色食品、名优产品等意识不强。整个农产品质量安全生产信息公开制度不健全,缺少对消费者农产品质量安全知识宣传和媒体有效监督。

三 体系架构——完善我国农产品质量安全监管体系

我国农产品质量安全监管还存在许多不足,因此我们必须加快建立健全农产品质量安全保障工作。下面从构建主体链、环节链、区域链、监管链、信息链五链式立体保障网络来建立健全我国农产品质量安全保障体系。

(一)建立健全五元主体监管:政府——社会中间层——生产者——消费者——大众媒体

我国在农产品质量安全监管中,要充分发挥政府、社会中间层、生产者、消费者和大众媒体的作用,在主体层面构建五元社会主体的监管模式,实现主体间的互促合作、相互监督,共同推进我国农产品质量安全保障体系的实现。

1.政府是社会公共产品和公共服务的提供者,应以组织优势和垄断性强制力,强制性赋予市场主体说明义务,对其提供法律监督和服务,对产地环境、农业投入品、农业生产过程进行控制和监管,政府作为社会公共利益的主要代表,政府公权力是必须涉入的,运用政府公权力在立法、执法、司法、法律监督方面具有的成本优势来进行规制。政府管制是克服农产品市场的不完全竞争性和非均衡性以及市场缺位等带来的负面影响的主要手段,通过政府管制来调整配置食品市场的资源。现阶段,政府要整合食品安全的立法资源,以法律形式有效保障我国农产品质量安全。同时,政府要合理配置规制机构的权力,实现各机构的有效合作与监督,提高各农产品质量安全保障部门的工作效用和效率。

2.社会中间层主体是指独立于国家经济管理主体和市场活动主体,为政府干预市场,市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体。社会中间层主体既承担部分国家职能,又承担部分市场职能,既在一定程度上限制国家利益,又在一定程度上限制市场主体的利益,它的存在起到既弥补“市场失灵”又弥补“政府失灵”,使国家、市场主体在社会中间层的协调下良性互动,从而实现经济法追求的社会整体利益优化的作用。社会中间层主体作为农产品质量安全监管的第三种力量,它的主体是和谐社会发展、社会利益协调的内生变量。它具有中介性、公益性、志愿性、民间性、组织性、专业性、非强制性和独立性特点,这些特点契合了风险社会下对食品安全保障的需要。它的组织机构主要包括公益型组织和互益型组织,例如:消费者协会、食品企业协会、食品安全风险评估机构、产品质量检验机构、食品安全信用评估机构、食品安全信息披露机构等,这些机构应该充分发挥第三种力量,积极参与到农产品质量安全监管工作中来。

3.生产者要实现行业自律。生产者一端接农产品原材料市场,另一端接农业产成品投入市场,它在两者中起桥梁作用。因此必须充分发挥生产者在农产品质量安全保障中的作用。第一,生产者要主动积极采取清洁生产、采用新技术等多种方式,不断创新和完善生产体系,在提高生产水平同时改善生产质量,促进农产品行业健康发展。第二,加强农产品质量安全标准体系。推广实施国家、地方和行业现有的农产品产地环境、生产技术规范和产品质量安全标准,并本着缺什么补什么的原则,尽快制定出各省地方标准。力争在短期内,使地方主要农产品品种、生产、质量、安全、包装和储运等方面有基本配套的标准体系,达到生产、经营各环节都有标准可依。同时要积极引进和采用国际标准,并逐步与国际接轨。第三,进行高质量的检验检测工作。加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设,积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品。生产者成立专业的检验检测机构,使行业农产品质量安全符合国家以及地方农产品质量安全保障的相关规定;第四,提高农产品质量安全认证体系,要以无农药残毒农产品生产基地认定和标识认证为基础,积极推行无公害、绿色食品、有机食品等系列标准的认证和管理工作。加强农产品质量安全认证体系建设,大力培育具有市场前景的名牌农产品,提高农产品市场竞争能力。第五,开展农产品安全研究。提高农产品的科研投入,保证农产品质量安全符合国际健康标准,农产品是维持人类生存的基础,保证农产品质量安全是至关重要的。

4.形成社会公众监督参与机制。农产品质量安全最终关系的是消费者个体的生命权、健康权和发展权,消费者个人将权力让渡给政府后有必要对政府进行监督。公众通过消费者协会、食品企业协会等中间层主体直接参与食品安全规制决策贯彻施行,同时监督和制约政府监督权力的行使,推促政府权力的良性运作,为公众谋得安全福利。只有让每个消费者参与到食品安全监管中来,农产品安全才能真正实现。

5.大众媒体舆论监督是指新闻媒体在广泛吸纳群众意见的基础上对各种不法农产品质量安全现象的揭露、曝光,是新闻媒体力图代表民意作用于社会生活的一种外化形式,是人民群众通过新闻媒体对各种社会现象尤其是对各级权力部门实施的一种民主监督。农产品质量安全监管的工作是一项系统工程,需要社会各界人士积极参与监督,揭示农产品质量安全存在的问题并促使问题得到解决。对质量安全进行监督之根本在于保证公共权力的正当行使,限制权力腐败的滋生,实现人民的民主自由,保护人民的合法权益,提高农产品质量安全。

(二)加强六环节链全程监管:产前——生产 ——流通 ——消费 ——监管 ——进出口

农产品质量安全不仅关系到消费者的切身利益,而且还是农产品生产者生存和发展的动力之源。如果农产品生产者不能保证其产品的质量安全,不仅损害了消费者的利益,同时还大大地降低了产业的竞争力,最终影响企业的健康发展。要想使农产品质量安全各监管部门统筹和协调进行,必须保证好这六个环节是相互联系、互促共生的关系。

1.整个农产品安全的监管是个系统工程,要将事前防范、事中管制、事后惩罚统一在这个系统中。产前防范主要是从产地环境污染度,种子、化肥、农药和农膜等原材料的合格性,农产品加工企业的设立资质,农产品的市场准入等入手,发挥预防的功能。实现对农产品生产源头的严格管理,确保农产品质量安全保障的第一步顺利实现。

2.在生产环节中,政府部门、社会中间层以及生产者个人应加大对农产品、农业投入品等关系到农产品质量安全的生产过程实行严格监管和控制。同时,也要对生产经营者进行农产品质量安全教育培训,促使其增强质量责任意识。农产品生产者及相关政府部门应明确各自职责,以期在最小成本下实现食品安全保障的最大效益。

3.在流通环节中,流通领域的经营者要加强农产品安全管理,在运输、销售等环节中要严格按照国家以及行业的相关标准进行运营和销售。同时在流通环节中,经营者还肩负着对生产者进行监督的使命。当然,流通领域的经营者也要对消费者负责,同时接受消费者的监管。

4.监管环节是实现农产品质量安全的重要外部保障。农产品安全危害存在于生产、加工、销售等的每一个环节,必须将农产品安全监管贯穿到整个食品链。农产品生产者应承担食品安全的基本责任,提供农产品从源头到流通的整个环节可靠的信息。政府作为发挥辅助手段的一方不仅要监管生产者安全生产,还要监督食品企业履行其职责。从农产品产业链整体出发成立一个涉及农产品的信息平台,通过政府、企业、消费者、中介组织、大众媒体等多方面有效传递,最终促进农产品质量安全的有效监管,确保农产品安全。

5.在进出口环节,我国与世界各国的贸易日益密切,特别是我国加入WTO后农产品进出口日益频繁。我国农业全面参与国际分工和竞争已成为必然,农产品质量安全问题直接影响国际贸易,农产品竞争力增强、农业增效、农民增收是新世纪新阶段农业发展的主攻方向,是保护农民权益,提升农产品竞争力和产业安全维护的有力举措。因此,我们必须高度重视农产品质量安全管理。为了将我国农产品质量安全与世界各国接轨,近年来我国企业纷纷通过国际质量管理体系进行认证,这不仅为企业提供了一条规范质量管理的新方法,而且是与国际接轨的最佳途径。

(三)加强区域链之间衔接监管:农产品生产落后区域——农产品生产产业区——城乡结合区——城区

我国经济发展水平总体不平衡,区域间的经济发展也有差异,监管对象缺乏规模化生产,因此不同区域间的农产品质量安全监管,在现有的社会资源下,整合农产品生产产业区、城乡结合区和城区资源,可以实现有限资源最大化利用。在整合不同区域资源时要注重三者在经济、政府管理、社会文化上存在的差异,这要求我们既要区别对待,又要加强交流与合作。

1.农产品生产落后区域市场机制不足,诚信文化动力源缺位,相对其他区域而言,政府监管的任务要比其他区域都艰巨,监管的范围也要大得多。一是,政府通过建立诚信文化动力机制,鼓励农民建立一整套信用体系,提倡无公害农产品、绿色食品、有机农产品生产,对于产前产地环境及生产过程做得特别好的农户给予一定的奖励,如贷款利息的减免等。二是,政府通过加强对产地的生产过程控制,监督农业投入品的质量和使用;开展产地生产环境和产品质量动态监测,建立区域性农业生态环境及产品质量 GIS信息数据库,以及产地、产品及投入品的动态监测数据库。建立健全落后地区农产品产地环境评价制度,建立农产品产地安全信息统计和发布系统,健全农产品产地安全监测档案,及时开展农产品禁止生产区域划分和调整。

2.农产品生产产业区的市场机制及诚信文化度次于农产品落后区,政府也要加大监管范围。建立健全农产品质量安全市场准入制度,加强农贸市场、农产品批发市场和销售企业管理,规范农产品销售企业进货检查验收程序,公示和严禁销售不符合质量安全标准的农产品。对在监测中农产品质量安全问题突出的地区和品种,要加大跟踪督查力度,确保问题得到有效解决。从总体上,逐步建立服务、管理、监督、处罚、应急为一体的农产品质量安全保障工作格局。

3.城乡结合区则更多考虑市场监管力与政府监管力。在城乡结合区,市场机制、诚信文化发达度介于城区和农产品生产产业区。城乡结合区仅靠市场本身难以有效解决农产品质量安全问题,因此,一方面,要不断健全市场机制,推动统一、竞争、规范、有序的现代市场体系的形成;另一方面,要加强政府调控与管理,政府不仅应当而且能够在保障农产品质量安全中发挥主导作用,通过强化各项监管措施,推动农产品质量安全水平提升。

4.城区由于市场机制与诚信文化较发达,可较大程度发挥市场的调节作用。政府应当逐步减少对农产品流动的直接干预,主要对市场主体的行为进行规范,为市场提供竞争的制度性服务。在农产品质量安全监管工作中,不仅要充分运用市场调节手段,还要充分运用信用机制,推进农产品市场的安全保障工作。农产品安全信用作为社会信用的重要组成部分,将直接影响到食品安全能否得到有效规制,因为它能够提供一个减少各种交易运作成本的外部环境。确立农产品安全信用评价机构的选择,评价指标的确定、评价等级的划分、评价方法的确定和评价结果的产生等制度。明确农产品安全信用信息的披露主体、披露原则、披露渠道、披露程度等制度促进农产品质量安全保障工作的实现。

(四)完善多条监管链:制度监管——技术监管——经济监管——组织监管——行政监管

在农产品质量安全监管工作中,完善多条监管链是实现农产品质量安全保障体系不可或缺的重要手段。以下主要通过制度监管、技术监管、经济监管、组织监管、行政监管等多条监管链,完善我国农产品质量安全的保障体系。

1.制度监督是农产品质量安全监管的基础和重要依据,是农产品质量安全监管稳定发展的重要因素。我们首先要加快完善农产品质量安全法律监管制度。根据系统论的观点,农产品质量安全监管法规可作为一个系统,针对监管过程中因素的重要程度进行区分规定,并注重制度标准之间的相互联系。鉴于此,可以设置以农产品质量安全法为核心,包括农产品质量安全标准体系、检验检测体系、认证体系等专项法规的“三元一核心”法律制度体系。农产品质量安全法是农产品质量安全方面的专项法律,应当成为监管制度的核心,在此规范体系的基础上进行制度完善不仅有利于节约社会资源,还可以保障农产品质量安全工作的有效施行。

2.技术监管主要是指运用先进的科学技术对农产品质量进行监管。农产品质量安全监管是一项专业性、技术性很强的任务,其历经从“农田到餐桌”的环节之多,并且农产品的类型和数量之大,对于农产品及其相关环节的检测性非常复杂,要求的专业性程度较高。目前农产品质量安全监管效率不高,其中技术力量投入不足是重要的原因之一。因此必须加强运用技术因素控制农产品质量安全的各监管阶段,通过投入更新技术设备、加强监管人员技术培训、引进先进的检验检测技术等。农产品质量安全监管与食品安全监管密不可分,直接关系到人民的生存权与健康权的实现。随着技术的发展,运用科技手段危害农产品质量安全的案例已经屡见不鲜,急需运用先进的科学、技术以及设备对农产品进行质量安全检验,以保障农产品的安全。

3.经济监管主要是指农产品市场的利益相关者、生产者、经营者、行会组织与消费者等通过市场经济手段来实现对农产品安全的监管。经济性激励机制主要通过市场价格、信誉、信用、产权、信息和消费者购买指数等市场手段进行规制。应该重视生态环境建设,大力发展有机农业,生产符合国际市场需求的有机安全食品。加强对农产品安全规制的市场调节,有利于充分发挥市场“无形之手”,实现农产品进入食品市场的安全性。

4.组织监管是指通过农产品或食品中介组织、行业协会、自治组织等第三部门来促进农产品安全制度形成时的利益参与、制度创新、社会约束。社会组织作为一个组织体系,其代表的群体利益更具广泛性、全面性、系统性。其有更强的信息收集、分析、判断、处理能力,能够更好地实现组织的利益识别和利益判断。在各利益主体充分实现参与的基础上,尤其是社会利益主体充分实现利益诉求的基础上,广大消费者通过社会组织进行利益的组织化,并通过组织参与食品安全相关公共政策的制定,实现利益诉求的组织化、规范化、制度化和法制化。

5.政府监管是指政府充分发挥其公共管理的职能,对农产品质量安全进行监管。我国农产品质量安全监管必须建立在政府主导的基础上,若离开政府的主导进行农产品质量安全监管是难以想象的,也难以实现食品安全监管的社会公共利益。政府主导下的农产品质量安全综合监管体系可以实现监管行为和监管收益的“协调、可持续性正相关”。政府应在农产品质量安全监管中合理配置规制机构的权力,实现各机构的有效合作与监督,保障各农产品质量安全,保障部门的工作效用和效率,同时政府通过立法、执法、司法和法律监督等法律手段及行政管理手段来对农产品质量安全进行规制,主要通过制定行政规制体制、颁布规制法律、法规和执行法律法规,并对质量安全违法行为进行处罚和制裁等方式实现。

(五)健全信息链监管:生产信息——消费信息——检测信息——预警信息

提高我国农产品质量安全社会监督力度,必须遵循信息公开透明原则和责任明确制度,建立流通领域的信息统一发布制度,建立从农田到餐桌全程信息管理的模式。

1.生产信息是指从农产品质量安全标准出发,在农业科技、农业投入品、农产品质量安全追溯等与农产品生产相关的环节建立农产品质量安全信息系统。生产者要主动积极收集和发布食品安全信息,各种生产主体掌握农产品生产、农产品投入等信息,具有能够提供完整信息的优势。建立不合格产品召回制度,定期对准人市场的农产品进行公布,将不合格产品在新闻媒体中曝光和公开处理,对有害消费者健康的农产品或食品实行召回,并赔偿损失和接受处罚,保护消费者的合法利益实现。生产者应在进行高质量的生产以及检验检测工作基础上及时发布相关信息。

2.消费信息是指通过农产品的消费状况以及消费者对农产品消费后反馈的信息为主的相关消费信息。要充分利用消费信息,首先要建立畅通的消费信息传导网络。可采用食品安全信箱、热线电话、新闻曝光等多种方式。但是消费者也是经济人,是市场中的弱势群体,在维护自己的权利时也会考虑成本收益,尤其是对抗实力强大的企业,因此政府要尽量提供充分的食品安全信息,以克服信息不对称,促使消费者有能力进行更有效的规制。

3.检测信息是指相关检测部门对农产品质量安全监测结果以及农产品生产经营者信誉等检测信息及时进行发布。建立系统化的农产品安全检测体制,要重视与工商局等政府部门之间的协调与合作,制定合理的检测样品费用支付制度;借鉴先进的检测手段和方法,完善基础设施、更新技术设备,提高农产品检测精度,增加检测品种;加强检测人员专业水平培训,进一步提高风险管理水平和检测人员的素质等,树立监督检测的权威性、科学性,为专门职能部门执法管理提供合法依据;对不合格的农产品要采取严格的处理措施;公布安全检测信息,大力鼓励普通市民参与监督。

4.预警信息是指除了在市场上对已经上市农产品质量安全进行监督抽检外,还要在农产品上市前进行预警监测,提前掌握有毒有害物质的污染状况,实时进行信息报告、风险性评价及预警分析。及时获取危险性评价资料,对可能会给农产品质量安全构成潜在危害的风险预先加以防范,对可能出现的安全事故作出及时有效的预报和处置,确保有效防范农产品质量安全风险,保障公民的健康和安全。各地区、各部门、各行业应当积极配合政府公共信用信息交换平台的建设,充分利用国家信用基础设施机构建立的中央数据库,建立食品安全信用体系,加强食品安全风险评估和预警机制,促进农产品质量安全水平的提高。

综上所述,农产品质量安全关系到公民的生存权与健康权,关系到农产品竞争力的提升、企业的发展与社会的和谐。因此,需要各相关主体共同努力,积极参与监督,共同保障我国农产品质量安全水平的提高,维护公民合法权益。

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Research into the Quality and Safety Supervision System of China’s Agricaultural Products

LI Chang-jian,WEI Dong-lan
(School of Literature and Law,Huazhong Argricultural University,Wuhan 430070,China)

The quality and safety of agricultural products is not only related to citizen’lives and health,but also related to the development of enterprises and the stability of the stale,rational analysis of harmonious development、social order and social justice concept of the right to subsistence and the right to development,as well as the reasons for establishing the qulity and safety supervision system,this paper summarizes the insufficient supervision.For example the reguiation subject is not clear,supervision links lack arrange and coordination,supervison object lacks standardized production,the way of supervision is not perfect,social supervision strength is insufficient,information openness system is imperfect,and so on.This paper puts forward the corresponding countermeasures,such as the subject,link chain,regional chain,Supervision chain and information chains.Such stereo nets supervision can help to raise the level of quality and safety of China’s agricultural prcducts.

China’s agricultural products;quality and safety;stereo nets supervision;five-subject supervision;concept of harmonious development

D912.29

A

1671-1181(2011)02-0058-09

2010-12-10

湖北省思想库课题“加强湖北省农产品质量安全监管问题研究”(hbsxk200928)。

李长健(1965-),男,湖南湘西人,教授,博士生导师,研究方向:经济法、国际经济法、农业经济管理等。

(责任编辑:宋耕春)