论南京国民政府时期生育保险立法(1927-1937年)

李新军

(安徽大学 历史系,安徽合肥 230039)

论南京国民政府时期生育保险立法(1927-1937年)

李新军

(安徽大学 历史系,安徽合肥 230039)

南京国民政府对女工生育保险较为重视,《工厂法》及一些地方法规对女工生育期间待遇作了规定。这些法律法规虽然在政府强力推行下,取得了一定的成效,但由于立法本身不完善,立法在执行过程中存在诸多弊端,其执行效果与立法初衷相距甚远。

南京国民政府;生育保险;立法

生育保险是社会保险的一种,是国家通过立法,对怀孕、分娩女职工给予生活保障和物质帮助的一种社会保险制度。南京国民政府时期,政府对女工生育期间待遇比较重视,出台法律法规对生育期间的女职工进行保护,使女工权利得到一定程度的保障。

一 南京国民政府生育保险立法草创

南京国民政府成立后因受当时国内外政治、经济、社会等诸多因素影响,对女工生育保险立法比较重视,1927年和1932年,南京国民政府分别起草了《劳动法典草案》和《强制劳工保险法草案》两部专门社会保险法,其中对生育保险作了专门规定。

1927年7月9日,南京国民政府成立了《劳动法》起草委员会,1929年春,编成《劳动法典草案》,该本草案共7编21章863条,最后一编为“劳动保险”。该编分为伤害保险和疾病保险两章。伤害保险为第1章共148条;疾病保险为第2章共116条,这两章条文包含了伤害、疾病、生育三个险种。

在分娩给付中规定:被保险人分娩时,除得领分娩费20元外,并于产前4星期产后6星期不能工作期间,领其标准工资之1/2,最多可增至2/3;被保险人加入保险未及6个月时,不得领取分娩津贴,但加入保险已满3个月时,得领取分娩费及接生看护之给付;被保险人领取分娩津贴期间不得领取疾病津贴。

1932年,由实业部起草的《强制劳工保险法草案》是南京国民政府时期重要的一次社会保险立法尝试。该草案共8章50条,包括医疗保险、工伤保险和生育保险三种形式。

在保险给付中规定:“(1)被保险人疾病或分娩时,除了给以实际医疗费或分娩费外,依下列规定给以养病津贴或生产津贴:疾病自生病的第4日起至病愈日止,每月给以工资60%,如超过6个月尚未痊愈时,其每月津贴得减至40%。分娩按工厂法第37条之规定,在分娩期间工资照给。(2)被保险人因病或分娩致死时,除了给丧葬费外,还要依如下不同状况给以遗族恤金:有依赖被保险人维持生计的亲属3人以上者,给以1年工资;有前款规定的亲属2人者,给以6个月之工资;有前款规定的亲属1人者 ,给以 4 个月的工资。”[1]133—138

上述两部草案中对女工生育期间的待遇作了详细的规定,遗憾的是由于种种原因这两部草案并没有颁布实施。

1929年12月30日,国民政府公布《工厂法》,分总则、童工女工、休息及休假、工资、工作契约之终止、工人福利、工厂安全与卫生设备、工人津贴及抚恤、工厂会议、学徒、罚则及附则等13章共77条。在这部法律中,第45条对工人津贴及抚恤特作了比以前更为完善的规定。第37条对女工分娩期间作了规定:“女工分娩前后应停止工作共8星期,其入厂工作6个月以上者假期内工资照给,不足6个月者减半发给。”[2]395《工厂法》是中国历史上第一部国家正式颁布的比较完整的现代工厂立法,也是南京国民政府花费气力最大、认真推行并取得一定成效的劳动法。

1929年11月31日、12月8日上海特别市政府分别公布了《上海特别市职工退职待遇暂行办法》和《上海特别市职工待遇暂行规则》。在《上海特别市职工待遇暂行规则》中规定,“雇主对于女工之产前产后就应共给假六星期,工资照给。”[3]65

上海市政府于1930年2月订立保护女工生产规则,规定:“凡在上海市区内各工厂,继续工作满一年以上之女工,皆得享受该项规则上之权利。女工怀孕满8个月时,可向厂方领取诊察券,持至卫生局指定医院,免费诊察,由医院出具证明书,指示生产请假日期,女工即可持此项证明书向厂方请假,前赴指定之医院预备生产。生产期前期后,不得逾8星期,期内工资照给。但女工如在生产假期内,私向他处工作者,其生产期内应得之工资,即予扣除。”[4]192

二 南京国民政府生育保险立法评价

(一)南京国民政府生育保险立法意义

生育保险作为社会保险的一个险种在法律制度和具体实践上还处在幼年时期,但从近代中国社会转型和社会保险发展历史阶段来看,这一时期出台的生育保险法规具有深刻历史意义和重大的现实意义。

1.传统生育保险观念正在发生改变。其一,国家的责任逐渐得到体现。女工生育,在中国传统的观念里是家庭或家族的事情,与国家没有什么关系。南京国民政府时期,这种状况得到改变,《工厂法》和地方法规的颁布是政府试图通过立法达到对女工保护的目的,相对于以前政府无所作为来说,政府的职责得到一定程度的体现。这是一个重要的进步,也是生育保险近代化的重要标志之一。其二,民众的生育保险意识不断提高。在转型的过程中,工人社会保险意识不断提高,认识到生育保险立法是国家的职责之一,进而向政府建议,推动生育保险的实施。1922年5月在广州召开了第一次全国劳动大会,号召工人进行劳动立法斗争,要求政府颁布劳动法,实行社会保险,并拟定了《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》。1925年,第二次全国劳动大会的决议案中提出:“妇女在产前产后有八星期的休息并照领工资。”[5]16第三次全国劳动大会上提出:“女工从事重大工作者,产前产后休息八星期;轻的工作休息六星期;均应照给工资。”“国家应设立劳动保险,保险费由雇主或国库支出”。[5]112-1131927年第四次全国劳动大会上提出:“女工产前产后给八个星期的休假,并照发工资。”[5]2131929年在上海召开的第五次全国劳动大会上,通过了《中华全国工人斗争纲领》,该纲领要求:“实行保护女工(如产前产后应各有四星期的休息,发给保产金,育婴补助费等)。”[5]288这些政策纲领表明了工人生育保险意识的转变。

2.生育保险等社会保险法的出台是中国社会法近代化的标志之一。社会法主要是解决经济、环境、就业、社会保障等社会性问题,如消费者权益保护法、劳动法等。中国传统法律重公权、轻私权,重刑法、轻民法,制定法律是从维护君主统治的目的出发的,根本没有社会法的概念。晚清修律开始了中国法制近代化过程,初步改变了重刑轻民的法律传统。南京国民政府时期,生育保险等社会保险法出台在中国法制发展史上具有重大的意义,推动了社会法立法的进程,标志着社会法向现代化的迈进。

3.生育保险的实行,推进了社会保险立法从理论向实践的迈进。德国议会在1883-1889年间先后通过了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《伤残及养老保险法》。三项保险立法以来,西方许多国家相继建立了社会保险制度。中国学界从理论上探讨也有相当一段时间,早在1918年和1919年,君实在《东方杂志》上发表《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》两文,对失业保险和疾病保险进行探讨。但当时中国因军阀混战、政府软弱等原因无法真正草创、实践有关社会保险立法。南京国民政府成立后,积极推动社会保险立法工作。生育保险立法的实行,推动了社会保险从理论向实践迈进,在加快中国社会保险立法进程,提高民众的社会保险意识等方面,具有重大意义。

4.《工厂法》等法律中有关生育保险的规定在一定程度上保护了女工的权利。据陈达教授实际调查,1930年上海228处工厂中,多数工厂不用女工,用女工之工厂,约有三分之一,即63家,支付产母恤金。但支付数目与支付方法不同,或准许孕妇于临产时请假,假后复工,假内不给资;或对于产母假内给一部分工资;亦有给假若干日,假内并给工资者,恤金数目,最低者3元,最高者为26.5元。假期最短者二星期,最长者六星期。给资标准(以产母工资计)自二星期半到六星期。兹就陈氏之调查表中关于产母恤金之部摘录如下(见表一)。

表一 上海各业工厂产母恤金调查表

河北各厂的情况:“华新津厂,裕元,宝成三纱厂,对于产母,均给假一个月。大与纺织工厂与华新唐厂给假两个月。惟华新津厂与裕元对于产母之给假,均限于在厂半年以上之女工。华新津唐厂,仅规定给假,是否照给工资不说。大与,裕元给予一个月工资。宝成给予半个月工资。”[4]192

(二)南京国民政府生育保险立法及其实施中的缺陷

南京国民政府生育保险立法起步于工业化发展的初始阶段,一方面受落后生产力条件的制约,另一方面因战乱等因素的影响,其立法本身和立法的实施都不可避免地存在严重缺陷。

1.生育保险的保障范围有限。如《工厂法》第一条规定:“凡用(汽力、电力、水力)发动机器之工厂平时雇用工人在30人以上者适用本法”。仅此一条就将《工厂法》的适用范围限定得极小,首先,必须是使用非生物力的工厂。即仅保护工厂工人,而将其它工人拒之门外。据统计,1931年我国1518588劳动者中有工业工人1038665人,交通工人208558人,矿山工人271365人,此条规定直接将479923名交通工人和矿山工人排除在《工厂法》的保护之外。[1]1其次,必须是平时雇用工人在30人以上的工厂。我国大多数工厂资本额小、规模小、雇用的工人数也少,本条限制使得占工业工人人数大部分的小厂工人无法获得保护;三是非发动机器动力的作坊工厂工人、商店店员等无法援引《工厂法》以保护权益。据统计,1940年代末我国工业中工厂工业与作坊工场工业总计14078家,合于《工厂法》的3312家,不合《工厂法》的10766家。在上海的7738家工厂中,合于工厂法的也仅1945家,不合的5793家,后者几为前者的三倍。南京不合工厂法有852家,合工厂法的仅36家。[6]556—558

2.有关法规遭到了资本家的强制抵制。在当时中国实行社会保险,推行政府、雇主和雇工三方缴费及生育、疾病时工资照给等原则侵犯了资本家的利益,遭到了他们的反对。如女工分娩工资是否照发问题曾引极大的争议。《工厂法》第37条原来这样规定:“女工分娩前后应停止工作共8星期,工资照给”。资方强烈的不满,染制业代表认为“假使一百个工女中每年平均有二十人生产,则厂方要受多少损失!这种损失在目前的工厂决计负担不了。”[7]江浙皖丝厂茧业总公所更是要求将该条暂缓或者删去。在这种情况下,该条最终修改为:女工分娩前后应停止工作共8星期,其入厂工作6个月以上者假期内工资照给,不足6个月者减半发给。这样的修改使得分娩女工待遇恶化。

3.执行遇到阻力,无法全面推行。在工厂检查过程中,南京国民政府遇到一个非常棘手的问题,就是如何在租界内推行《工厂法》。西方国家通过不平等条约阻止南京国民政府在租界内进行工厂检查,1931年8月1日《申报》刊登了工部局对《工厂法》态度一文,称:“7月29日开会时,工部局一致赞成劳工法规之原则,但因国民政府公布之《工厂法》范围极广,以为必须经过相当时期,然后工业可以遵行法律中所规定的标准。”[8]国际劳工局派泼恩、安德生两人来中国协助与租界当局交涉,也没有定出一个具体的办法。1933年,上海市政府与租界开始谈判,经4个月议定草案7项,后工部局董事会推翻该草案。1936年上海市政府与租界当局达成协议,最后被外国领事团否决。列强阻止南京国民政府在租界内推行《工厂法》,使得租界内工厂女工无法享受生育待遇的有关规定。

4.有关生育保障等方面的法律,在实践中并没有得到严格执行。《上海产业与上海职工》中记载丝织业职工“疾病抚恤,和女工生产,一向没有确实载之于规章而执行过,可说毫无保障,死亡是与厂方毫无关系的,一个钱抚恤金也没有。工人疾病请假,不仅是没有工资,而最起码的医药设备也没有。”[9]139

就是国有单位女职工生育待遇也并无保障,如上海邮局女工产假全凭局长是否同意。上海邮局成立于光绪二十二年,营业区域包括上海及江苏东南部崇明、太仓、昆山、宝山等十四县。邮政是国家独占事业,国家所雇用的邮务职工属于公务员,但“邮务职工如遇特殊情事,如家族患时疫的时候,或是女职工生产的时候,都可以呈请邮局长酌给防疫假或生产假。这种病假的日期并无明文规定,全凭邮局长酌量情形核夺。在假期内照支全薪。”[9]457—458

综上所述:抗战前期南京国民政府对生育保险立法进行初步探索,出台了生育保险规定,这是中国传统社会保障一个重大突破,在加快中国生育保险立法进程,提高民众保险意识,保障女工生育待遇等方面具有重大意义。但是生育保险有关法规,无论在法律制定还是执行中都存在许多缺陷和不足,享受惠及普通女工的生育保险在当时情况下仍然是一个遥远而难以企及的梦想。

[1] 实业部劳动年鉴编辑委员会.民国21年中国劳动年鉴[M].台北:文海出版社,1990.

[2] 蔡鸿源.民国法规集成:第55册[G].合肥:黄山书社,1999.

[3] 汪 华.近代上海社会保障事业初探(1927-1937)[J].史林,2003,(6):65.

[4] 刑必信.第二次中国劳动年鉴:下册[M].北平:社会调查所,1932.

[5] 中华全国总工会中国职工运动史研究室.中国历次全国劳动大会文献[G].北京:北京工人出版社,1957.

[6] 彭泽益.中国近代手工业史资料:第四卷[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1957.

[7] 折 础.工厂主只顾自己——关于工厂对于工厂法意见的研究[N].民国日报,1931-01-26.

[8] 工部局对于《工厂法》态度[N].申报,1931-08-01.

[9] 朱邦兴,胡林阁.上海产业与上海职工[M].上海:上海人民出版社,1984.

On the Maternity Insurance Legislation of the National Government of Nanjing(1927-1937)

LI Xin-jun
(History Department,Anhui University,Hefei 230039,China)

The National Government of Nanjing put great emphasis on maternity insurance for woment workers.Factory Law and some local requlations set provisions for maternity which proved to be effective.However,due to the imperfection of the legislation,there were lots of defects in the implementation process which differed greatly with the origimal intention of the legislation.

the national government of Nanjing;maternity insurance;legislation

K207

A

1671-1181(2011)02-0076-04

2011-01-21

李新军(1976-),男,安徽六安人,博士研究生,研究方向:中国近代历史文献与文化。

(责任编辑:宋耕春)