西部地区农村义务教育阶段经费保障机制探究

刘灿江，丁 胜

（1.贵州大学，贵州 贵阳 550025；2.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002）

西部地区农村义务教育阶段经费保障机制探究

刘灿江1，丁 胜2

（1.贵州大学，贵州 贵阳 550025；2.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002）

农村义务教育是整个国民基础教育的重中之重,也是社会主义新农村建设的重要组成部分。2006年农村义务教育经费保障机制改革施行以来，随着重视程度与经费投入的不断提升，农村义务教育呈现巨大变化，校舍修葺一新，辍学的农村家庭子女重又回到了课堂，教师待遇水平提高，教师的满意度提高，归属感不断增强。然而，预算管理薄弱、教育资源分散、地方财力吃紧等问题也日益明显。随着义务教育事业的深化发展，科学合理的经费保障机制亟待探讨。

西部地区；义务教育阶段；经费保障

一、问题与成因

2006年义务教育法修订在我国义务教育普及史上具有里程碑意义，它使农村义务教育经费保障新机制在法律层面得以确认并迅速付诸实施。几年来，国家不断加大对西部地区农村义务教育的投入力度，西部地区“两基”攻坚得以圆满完成。然而，在取得一系列成果的同时，问题也日益凸显①。

（一）预算力量薄弱，财务管理不规范

专职财会人员缺乏，现有人员业务素质不高。以贵阳市为例，相当部分财务工作人员是“半路出家”或由教师兼职的，对财务会计法规不熟悉，有的根本不懂，这就导致了学校预算管理薄弱、财务管理工作混乱，难以达到现行机制对预算编制的要求。贵阳市实行“校财局管”，但由于农村学校点多面广，教育局财务管理人员不足，对学校财务管理多数是通过教育局划拨到乡（镇）教育室或乡镇中心完小（中），学校设报账员，对经费实行“集中管理、分校核算”的管理办法，财务管理人员素质参差不齐。此外，由于学校主要是以教学为主，财务人员不能评教育职称，所以财务人员积极性不高，队伍不稳定。此处，对预算编制重视不够，制度执行力度仍需加强。当前一部分中小学校把编制预算当做一种行政任务来完成，没有组建预算编制领导小组，没有安排专业人员对实际支出和实际需求情况进行汇总调查，没有认真学习学校编制预算文件的精神和要求，只是由报账员进行数字分割，随意性较大，造成预算支出与实际支出存在差距。加上部分报账员对科目不了解，报账时不记现金账，有的甚至不做任何记录等，这就导致学校审计监管中问题重重，预算没有科学依据，财务管理混乱。此外，农村中小学财务由乡镇财政所代为记账，而预决算由中小学编制，导致预算编制不合理，预算执行不能有效控制。这些直接导致预算编制粗糙，预算收支不全，预算科目使用不当等。

（二）民办学校学生流动性大，公用经费调拨与监管困难

针对义务教育阶段外来务工人员子女入学问题，政策上是以当地政府为主、以公办学校为主加以解决，但事实上流入地公办学校不能满足外来务工人员子女入学的问题相当突出，而民办学校则由于数量及质量等方面的问题不能有效承担“替补”功能。民办学校学生流动性大，公用经费核算困难。民办学校作为公办学校的补充，接收了大量的外来务工人员子女。然而，外来务工人员流动性大，这就造成实际拨付人数与核算来源人数有出入。而在政府投入当中，学生人数的核算往往是以上学期数据为准，流动学生的人数难以有效核算。同时，民办学校公有资产监管乏力，制度规定尚未形成。随着义务教育经费保障机制的健全，民办学校接纳义务教育阶段学生的功能将得到进一步的提升，而给予民办学校的扶持力度也会进一步加大，目前关于民办学校公有资产监管制度的缺失显然不能适应今后发展的需要。

（三）财政投入力度逐年加大，部分地方财政压力较大

财政体制不能反映地方财力，供给决定需求状况较为普遍。在西部地区义务教育资金保障中，平均分配的事实在很大程度上存在。这种平均分配转移支付资金的原则体现为供给决定需求，实际需求不能得到有效反馈和得以有效配置，地方配额资金标准不尽合理，义务教育“供需脱节”等情况。实现教育均等化的目标，只有通过非均等化的投入，加大对西部贫困地区的倾斜力度，才有可能实现。然而，由于各地区情况千差万别，信息难以把握，加上各学校预算编制缺乏科学合理性，因此，转移支付实际上缺乏科学合理的标准，在一定程度上是凭印象和感觉，地方义务教育资源需求与供给不匹配，地方匹配资金不尽合理①。公用经费承担比例缺乏弹性，部分地方财政压力较大。从农村义务教育经费各级财政投入结构看，人员经费由县级财政全额承担，公用经费由中央、省、市、县级财政共同承担。2008年起，中央要求农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额分两年落实到位。中央与地方仍然按照8∶2执行。中央为减轻西部地方负担，提高了公用经费比例，负担了绝大部分公用经费。然而，西部地区由于经济发展速度跟不上投入速度，因此很多地方财力紧张，仅能保吃饭、保运转、保法定增长，除了筹集公用经费补助外，校舍维修改造，再加上推行绩效工资等，各级可支配财力尤其困难。

（四）激励资金安排欠缺，再教育经费总体不足

义务教育在资源配置达标的情况下，学生综合素质的达标更为关键。其中，教师作为最大的情景变量，素质提升尤为关键。教师再教育理应成为新机制中给予关注的焦点。由于缺少绩效管理激励资金，教师竞争意识不强。绩效工资与绩效管理相对应，如果只单纯强调绩效工资的保障与激励作用，而忽视绩效管理的内化功能，则教学工作中很容易产生“一致性压力”，即由于缺少自我激励而形成的工作行为趋同化，其最终可能导致学校教学工作出现一潭死水的状况，没有活力与激情。当前绩效管理中激励资金的缺失，从长远来看，势必会造成农村中小学校教师安于现状，滋生“银饭碗”思想，甚至产生优越感等现象，进而引发教学质量不高、效率低下等新的农村教育问题。此外，再教育经费虽有所增长，但保障缺乏长效机制。根据笔者在开阳调研资料，当地普遍反映教师再教育经费比例过低，再教育主要集中于专业技能提升、新课程培训等“短线”式再教育，而对于学历提升、交流、深造等公用经费没有安排，没有安排报销比例②。

二、调研与思考

笔者对贵阳市部分区县农村进行实地调研，调研对象为教育及财政部门负责人、一般工作人员，部分中小学校负责人及教职员工，调研采取座谈及问卷填答方式，共发放问卷150份，收回150份，回收率100%。

（一）封闭式问题统计信息

关于工资满意度的调查，目的在于了解绩效工资推行后教职员工的收入心态。150名受访人中，90人表示满意，占60%；45人表示较满意，占30%；15人不满意，占10%。关于期望更高的是工资还是更多的培训机会的调查，目的在于了解教职员工的职业发展心态。150位受访者中，80人期望更多的工资与更多的培训提升机会，约占53%；35人期望更多的工资，约占23.5%；35人期望更多的培训提升机会，占23.5%。关于如果培训需要自筹一部分资金，是否愿意的问题的调查，目的在于了解教职员工提升专业技能的心态。137人表示愿意，占91%。关于是否知晓学校收支及校务公开的调查，目的在于了解预算编制管理、资金使用效用性以及校务公开监管执行方面情况。150位受访人员中，132人表示学校有校务公开，115人表示知晓学校的经费收支情况，约占76.7%；20人表示知道情况一般，占13.3%；15人表示不清楚，占10%。

（二）基于对受访行政主管人员座谈及问卷调查的思考

新机制实施后，民办学校生源逐年减少，运转困难。建议民办学校接收外来务工人员子女应同公办学校学生一样享受农村义务教育经费保障的政策，以缓解大量民办学校学生拥入公办学校就读而引起的公办学校教学资源紧缺的状况。而对于民办学校的经费补助，在县实行专账核算，由教育局集中统一管理和监督，资金不再直接下拨到民办学校。

学校资产管理是整个国有资产管理的重要组成部分。学校在平日使用中，基本上能做到有制度可循，有专人管理，有领用手续。但也存在一些问题，如只注重购置国有资产，而忽视国有资产的管理和有机整合利用，造成资产重置、浪费等现象。对于闲置学校及学校闲置资产（设备）的处理，应成立专门的组织协调委员会，一是对产权进行明晰分割，二是对再利用进行专题调研，三是对不能再利用的进行公开拍卖转让或捐赠，四是制定切实可行的“闲置学校或学校闲置资产（设备）处理办法”以保护闲置学校产权或集体的权益，以及防止国有资产流失或滥用。

西部地区县域经济多为“吃饭财政”，政策制定与推行应循序渐进、统筹兼顾，如果超过本地财政承载能力，中央应加大财政投入力度，否则地方经济社会的发展势必会受影响。同时，应加强义务教育经费的审计监管。

三、构建西部地区农村义务教育经费保障机制

（一）合理确定投入标准，加强预算编制管理

1.加大经费保障力度，科学确定出资比例

义务教育属于典型的纯公共产品，公共财政供给是各国政府的共识。2006年新机制施行以后，我国义务教育经费保障得以根本改观。然而，西部地区经济社会发展较为落后，使得各级财政在保障义务教育经费投入之余，陷入“吃饭财政”困境，加上2010年事业单位实行绩效工资，财政对于教育的投入更是力不从心。因此，农村义务教育经费保障应考虑地方政府财力情况，遵循循序渐进、效益兼顾公平的原则合理划分出资比例。具体而言，一是经费的拨付不能仅依据在校生数这单一指标，要考虑学校规模、原有条件、地理位置等办学成本的差异性。二是参照小学和初中的生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费、生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、教师学历合格率、中级以及以上职称教师比例等6个指标，制定出资源配置标准，并以此标准作为转移支付的拨付原则。三是改变义务教育经费投入供给决定需求的局面，树立配置意识取代分配意识的观念。

2.加强预算编制管理，提升财会人员素质

预算编制力量薄弱是调研中反映较为集中的问题。对此，一是要严格坚持专款专用原则，推行账务公开，对挤占、挪用专项资金的问题，依法查处。二是坚持部门预算，将农村中小学各项收支统一纳入部门预算，细化支出内容。三是坚持公开透明，教务、财务和老师代表共同参与，民主理财。四是坚持收支平衡。部门预算数据要实，安排要细，标准要符合国家规定，收支平衡，不留缺口。五是坚持国库集中支付，由财政部门国库支付中心负责直接支付。此外，必须改变当前财会人员素质不高的局面。一是加强对相关人员的业务培训，提升业务素质与责任感。二是采用多渠道选聘称职的财务人员。三是注重预算编制的参与性，编制出切实可行的预算。四是财会人员参与职称评定，享受相应待遇。五是加强财务人员国有资产管理意识。

（二）加强师资队伍建设，确保资金使用效用性

1.加强师资队伍建设经费保障，多渠道提升教师素质

教师是农村义务教育服务的直接生产者和提供者。在教育资源特别是经费有限而需求量大的情况下，农村义务教育办学的重点应适当从硬件建设转向软件开发，其中，师资问题是核心和根本。对此，义务教育经费安排与用途规划，对教师队伍建设应多做安排与考虑。在师资队伍建设过程中，一是根据农村生源分布和学校的实际特点，科学合理地核定教师编制标准，改革教师聘任制度，拓宽农村师资来源渠道。与此同时，在经费使用中对教师再教育经费作一定安排，如学历教育等可以参照高校按照一定比例共同出资，以鼓励更多教师学习深造。二是在绩效工资全面推行的基础上，发挥好绩效管理资金的激励作用，以形成良性竞争机制，与此同时，设立教师培训与发展专项经费，提高教师素质。三是严格执行农村教师的准入制度，实施义务教育阶段教师资格证书制度，以此确保农村师资队伍的素质，对于取得教师资格证书的给予一定的经费补助。

2.加强经费使用监管，确保资金使用的效用性

通过事前预算编制，事中审计公示，以及事后评估奖惩及经验总结，有效地保障资金使用的安全性。同时，要进一步提高资金使用的效用性：一是电子政务的建立健全。实时监控学校学生的变更，避免学校虚报学生数。二是加大国库集中支付力度。对校舍维修改造资金和符合直接支付条件的公用经费资金，由财政部门直接支付到收款单位或供应商。无法直接支付的公用经费资金和贫困寄宿生生活补助费，将资金支付到学校账户或县级财政和教育部门确定的有关账户。三是建立健全审计监督和统计公告制度。县级以上人民政府向同级人民代表大会报告落实义务教育经费保障责任与投入情况，各级审计、监察等部门把义务教育经费安排使用、中小学收费等情况作为监督检查的重点，同时，接受社会监督。

（三）不断完善财政体制，加大法规执行力度

“两免一补”的推行，“两基”攻坚的圆满落幕，与制度构建及保障息息相关。然而，就当前财政体制中地方运行情况来看，体制机制的健全完善仍需加强③。

1.构建合理化的财政分担机制

2008年起，中央出台全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，要求分两年将基准定额落实到位。中央与地方仍然按照8∶2执行。中央为减轻西部地区负担，提高了公用经费比例，负担了绝大部分公用经费。然而，以贵阳市为例，由于贵州“欠发达、欠开发”的省情，财政收入不理想，地方承担的20%由贵阳市和县（市、区）两级财政共同承担。这就形成了国家出台的政策不仅没有减轻地方负担，反而增加各区市县财政负担的情况。基于这一实情，在坚持政府优先投资的前提下，应该构建合理的财政分担机制。一是一般转移支付与专项转移支付相结合。一般转移支付用于平衡各地的教育发展，使不同地区之间的基础教育服务水平相当；而专项转移支付应主要针对地方财政收入偏低，甚至义务教育投入会影响其他社会事务建设的区市县。省级财政可以在进行教育成本核算与地方财力对比的基础上，对财力薄弱的区县合理分担一定量的教育经费。二是多渠道筹措教育经费，对于农村地区的基础教育经费，政府的主体地位不能动摇，但是也可以多途径筹措农村地区教育专款，比如发行国债和教育彩票、征收教育税等，还可以建立对农村基础教育捐赠的激励机制，以补充教育经费的不足。三是财政性的教育投资战略必须与社会经济发展水平相适应，不能脱离地方实际搞超前教育。

2.建立健全责任追究制度

新机制对于资金的拨付、使用与管理有严格的规定。然而，西部地区，尤其西部落后地区多为“吃饭财政”，人员经费缺失、无业务费安排、对学校经费开销不清楚等情况普遍存在，而这些问题的解决又不会在短期内完成，因此违规违纪行为似有端倪。加上新机制运行时间不长，各项配套机制还没有完善，或者是已有规定存在执行盲点，因此，责任追究制度的建立健全很关键。具体而言，一是建立健全约束反馈机制，及时快捷反映预算执行进度，确保资金支付的安全、高效和快捷。二是完善教育投入公示制度，以保证资金使用的效用性。三是防止学校产生新的债务。四是加强问责制。“两免一补”后，部分学校仍然存在乱收费的现象，挤占、挪用、截留义务教育经费的行为也时有发生。对此，应建立监督审计机制，对出现乱收费及挪用经费等违规行为的单位和部门，追究有关部门和领导的责任，对违法使用资金的可比照相关法律进行重处。

注释：

①司晓宏：《优化教育资源配置,促进西部农村义务教育优质发展》，《教育研究》2009年第6期。

②张本波：《直击农村义务教育经费保障机制》，《西部论丛》2009年第4期。

③杨见潮：《浅谈西部农村教育公平问题》，《中国校外教育》2010年第11期。

G4

A

1007－905X（2011）05－0159－03

2011-06-01

1.刘灿江（1954— ），男，山东新泰人，贵州大学艺术学院副教授，主要从事哲学与政治经济学研究；2.丁胜（1976— ），男，贵州织金人，贵州省社会科学院助理研究员，主要从事公共政策研究。

责任编辑 韩成军