美国少数民族高等教育政策发展评析及其启示

邓双喜，欧小军

（1.衡阳师范学院，湖南 衡阳 421008；2.华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631）

美国少数民族高等教育政策发展评析及其启示

邓双喜1，欧小军2

（1.衡阳师范学院，湖南 衡阳 421008；2.华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631）

美国少数民族高等教育政策经过了法律平等权的获得、隔离但平等的处境、政策优惠的促进、逆向歧视的申诉、融合调整的统一五个曲折而艰辛的发展历程。审视其政策发展历程，美国少数民族高等教育平等问题仍未从根本上得到解决，少数民族家庭高等教育经费支出难以保证，少数民族高等教育优惠政策推进阻力较大。构建完整的高等教育法律体系、完善的经济资助政策和提供公平的高等教育机会是美国少数民族高等教育发展的重要保证。

美国；少数民族；高等教育；教育政策

一、美国少数民族高等教育政策的演进与发展

1.“法律平等权”的获得

1776年7月4日，美国在《独立宣言》中开宗明义地宣称：“人人生而平等。”但在随后不久的1787年，《合众国宪法》实际确定了“人生而平等，除黑人”的原则，以非洲裔黑人为代表的少数民族其实是排除在“生而平等”的范畴之外，没有在法律上享受到平等的公民权。1861年，美国内战爆发，1863年，林肯总统颁布《解放宣言》，敲响奴隶制的丧钟；内战一结束，1865年，奴隶制被废除；1868年，宪法第十四条修正案赋予所有在美国出生的人以平等的公民权，赋予黑人等少数民族在法律上与欧裔白人平等的公民权；1870年，第十五修正案还宣布：没有人将会因为种族、肤色和以前的奴役状态而被剥夺选举权。随着美国内战的胜利，黑人等少数民族不仅取得了平等公民权，同时也获得了一定的教育权。联邦政府于1785年颁布的《土地法令》，始创联邦资助州立教育事业发展的先例；1862年，旨在促进美国高等教育大发展的《莫雷尔法》颁布，其中规定南部17个州必须消除歧视黑人的积习，否则须另外为黑人设置水平相当的农工学院，不然就终止补助。以此为契机，美国开始逐渐加快发展少数民族高等教育步伐，从1865年成立了第一所黑人大学到1917年，全国有黑人高等学校635所，但大部分学校水平都较低，仅有33所学校教授一般意义上的大学科目，仅有3所学校在学生、教师、设备、经费等方面可以和一般大学相比［1］（P662）。但与南北战争前黑人等少数民族基本没有公民权和教育权相比，少数民族的高等教育公平确实推进了一大步。

2.“隔离但平等”的处境

1896年，美国高级法院在“普莱西诉弗格森”案的判决中，最终以“隔离但平等”（separate but equal）措施为法律所允许而告终，在法律的层面规定了“种族隔离”的“合法”性。在“隔离但平等”的遮掩下，南方各州以及非南方的四州都制定了实行隔离的教育法规。事实证明，“隔离”不可能带来“平等”，种族隔离政策导致美联邦政府以一种“合法”的方式剥夺了以黑人为主的少数民族的教育权利，使美国刚刚起步的少数民族高等教育发展的步伐又停了下来，对少数民族高等教育公平是一次巨大的伤害。1947年，高等教育委员会报告《为美国民主服务的高等教育》指出，黑人所受的学校教育在各个阶段，从小学一年级直到大学，都明显地少于白人。高等教育阶段差别最明显。1940年，11%的20岁以上白人至少接受过一年高等教育，近5%完成了四年高等教育。20岁以上非白人（其中黑人占95%以上）中接受过一年以上高等教育的只占3%强，完成四年高等教育的不足1.5%。该报告还发现，在17个州和哥伦比亚特区，法律规定在教育上可以隔离黑人。黑人学校校舍破旧，教师素质差，图书馆很糟甚至根本没有［2］（P217）。从1896年判决生效到1954年美国高级法院推翻了其错误的判决的60年间，美国少数民族高等教育是在“隔离不平等”的高等教育政策中缓慢发展的。

3.“政策优惠”的促进

二战后，尤其是1954年，美国最高法院对1896年判决的“隔离而平等”错误性判定做出了历史性裁决。1955年，美国最高法院要求南方各州以“稳妥的速度”取消学校的种族隔离制度。1958年，艾森豪威尔总统签署了《国防教育法》，其为联邦政府控制和发展教育提供了宪法上的保障。1963年《高等教育设施法》开始了联邦以专项资助方式大规模装备高等教育设施，极大地扩充和改善了高校教学和科研设施；1964年，国会制订并通过了《民权法案》，其中少数民族教育条款中，禁止种族隔离和种族歧视，禁止在学校中实行种族隔离，禁止在联邦资助的工程和计划中实行种族歧视。同年，美国又通过了《经济机会法》，规定每年拨款3亿美元，资助贫困学生，为少数民族学生入学提供经济援助。1965年，约翰逊总统签署了著名的肯定性行动计划(Affirmative Action Program)。其重要目的是通过优惠政策，帮助在美国历史上长期受歧视的少数民族改变在政治、经济、教育和社会等方面的劣势地位。1965年，第一次针对整个高等教育颁布了《高等教育法》，该单行法令，促使了高等教育的跨越式发展，提高了高校入学率，促进了高等教育机会平等。1972年，美国通过了《应急学校援助法》，该法的立法宗旨为提供援助、消除或防止少数民族集团的孤立。随后，又颁布了《高等教育实施条例》，具体规定肯定性行动计划在高等教育领域的实施措施。其中针对少数民族高等教育在招生制度、入学条件、财政资助、补偿教育、少数民族教师、多元文化课程等多方面均有详细优惠促进政策的规定。

4.“逆向歧视”的申诉

1971年，白人学生D·芬尼斯申请进入华盛顿大学法学院未果，芬尼斯状告华盛顿大学法学院在招生时实行逆向种族歧视，最高法院作出要求该校录取芬尼斯的强制性裁决。这是最高法院对肯定性行动计划妥协的开始，1978年，白人学生艾伦·贝基以同样的理由起诉加州大学戴维斯医学院(Regents of University of California V.Bakke)，最高法院最后的判决是贝克可以入学［3］（P118-120）。类似这样的案例，还有1996年德州“霍普伍德案”（Hopwood v.Texas）和加州的“209提案”（Proposition 209）。1997年联邦教育部公民权利办公室（Office for Civil Rights）和1998年个人权力中心（Center for Individual Rights）的法律声明提出，对一部分人的照顾就意味着对其他人的不公平，反对针对少数民族后裔的照顾，主张取消录取照顾，完全一视同仁［4］（P102）。目前，在美国，对肯定性行动计划是否继续执行，不同种族和政治派别意见不一，有人认为把以族裔和肤色为基础的少数民族权利置于美国公民权利之上，是对白人的“反向种族歧视”；反对派认为对少数民族实行补偿教育，可以缩小民族间的教育差距，增加教育公平机会。

5.“融合调整”的统一

特别是60年代以来，美国通过各种各样的政策、方案和拨款计划来增加少数民族的高等教育入学机会，有力地推动了少数民族高等教育的发展。1965年，各类高等学校中黑人在校大学生只有27.4万人；到1998年，黑人大学生数增至164万人，占大学生总数的比例也提高到12.8%。为了更好地促进少数民族高等教育发展，美国制定了许多具体的政策措施。例如：1972年，国会通过《美国印第安人教育法案》(American Indian Education Act)，这是美国第一部有关印第安人教育的专门法案。1975年，国会通过《印第安民族自决与教育援助法案》；1978年，国会通过《部落自主社区学院援助法案》；1998年，全美部落领袖经过四年的集会讨论，共同发表了有关土著教育的红皮书，随后克林顿总统签署一份名为“美国印第安与阿拉斯加土著教育行政命令”。1974年，美国颁布了《双语教育法案》，1988年美国发表了题为“全国的三分之一”的报告，呼吁“在2000年，使少数民族的生活质量与白人相同。”1994年，美国颁布了《2000年目标：美国教育法》。该法案明确规定：要消除美国各民族之间中学毕业率的差距；提高美国大学的研究生、本科生，尤其是妇女和少数民族学生获得数学、科学和工程专业学位的人数；提高少数民族学生进大学的比例等等。2001年1月，布什总统签署并实施了《不让一个孩子掉队》的教育法案，为少数民族教育的改革与发展规划了蓝图。

二、美国少数民族高等教育政策面临的问题

联邦政府少数民族高等教育政策的演变充分表明，美国的少数民族高等教育在“彼此起伏”的状态下确实获得了较大的进步，在实现少数民族高等教育入学机会均等、提高少数民族高等教育入学率、促进社会和谐和经济发展等方面都做出了巨大的贡献。但是，进入21世纪，随着美国政治、经济、文化、人口等各方面的深刻变化，美国联邦少数民族高等教育政策也面临新的问题和挑战。主要表现在：

1.少数民族的高等教育平等问题仍未从根本上解决

瑞典著名教育家胡森认为，在分析教育机会均等这一概念时，“平等”首先是指教育起点平等，每个人都有不受任何歧视开始学习生涯的机会；其次是指教育过程平等，要以各种不同的但都以平等为基础的方式来对待每一个人；再次是指教育结果平等，在通过制定和实施一些教育政策，进而在社会、经济方面实现更大的平等。因此，教育公平应该包括教育起点、教育过程和教育结果的公平。美国虽然采取了增加少数民族高等教育入学机会的政策与措施，少数民族大学生不是均匀地分布于高教系统的各类院校，而是更多地进入公立院校的两年制院校，学生获得学士学位的机会较少，即使进入四年制院校的少数民族学生，也大多集中在选择性不强、社会声望不高的院校。同时，高等学校内部种族歧视依然存在，少数民族学生在学校的发展环境还是没有处在与白人学生平等的位置上，少数民族学生为了减少来自白人学生的伤害而主动要求隔离，少数民族高等教育“平等而隔离”的问题日益凸显。

2.少数民族家庭的高等教育经费支出难以保证

美国人口多元化特征越来越明显，美国少数民族占总人口的比例越来越大，据人口专家预测，到2030年，美国人口的40%将是少数民族。“到2015年，将有40万新增的西班牙裔和20万新增的非洲裔美国人会接受高等教育”，“总体而言，传统的大学适龄人口的增加大约有400万人，而以上少数民族群体就占到了 280 万。”［5］（P152）然而，在美国现实生活中，少数民族学生更多地集中在低收入家庭，“按美国劳工局的标准，超过40%的西班牙裔家庭和34%的非洲裔家庭的收入属于‘不充足’一类，不足白人家庭收入的l5%。少数民族大学生更多地依赖于以需要为基础的资助，这也反映出较低的家庭收入水平”［5］（P153），面对美国大学教育成本的上升，如果联邦政府对低收入家庭的少数民族学生在资助政策和形式上没有倾斜，那么低收入家庭的少数民族学生进入高等学校的各项指标差距将进一步扩大，同时也将会扩大美国的社会分层，这不仅会影响少数民族学生的入学公平，最终会影响美国经济的繁荣。2001年，美国学生财政资助咨询委员会发布《不容通行：回复国家对教育机会均等的承诺》报告，报告将“无力支付的费用”定为高等教育不平等的一个主要原因，提出必须增加对低收入家庭学生提供基本资助需要，并不断提高资助力度和比例，但是美国民众对目标该如何具体实现持有异议。

3.少数民族的高等教育优惠政策推进阻力较大

目前，美国少数民族高等教育的前景不容乐观。1996年，加利福尼亚州取消了对少数种族和妇女的肯定性行动计划，极大地影响了美国高等教育系统对待少数民族高等教育公平的态度。1998年，华盛顿州59%的人同意取消肯定性行动计划，华盛顿大学1999年在大学招生中不再考虑种族因素。从这一系列的行为来分析，美国的高等教育政策正趋向于取消肯定性行动计划。2001年12月，辛辛那提地区的一项民意调查显示，81%的人认为应该取消大学招生录取的种族因素，只有12%的人认为应该考虑。再者，从白人“逆向歧视”案的判例可以看出，许多民众对实施少数民族高等教育优惠政策的抵触和不满情绪日增。这对联邦政府在继续推进少数民族高等教育政策设置了重重障碍。事实上，少数民族虽然在表面上取得了与欧裔白人平等的公民权和受教育权，但实际上由于根深蒂固的种族主义文化，使少数民族高等教育的发展受到种族隔离和歧视的诸多限制，少数民族高等教育公平还有一段漫长的路要走。

三、美国少数民族高等教育政策的思考与启迪

1.完备的法制是少数民族高等教育有序发展的重要保障

美国学者凯波琳（Kapin）指出：“不仅教育政策成为了法律问题”，而且“那些堆积如山的案宗也足以说明，法律已渗透到校园的每个角落”［6］（P392）。美国对少数民族高等教育权利的保护，主要体现在各项完善的法律、法案和各项政策中，其数量之多，范围之广是许多国家都不可比拟的。其中从1958年到1970年的13年间，由国会通过的立法就有40多个，而这一时间段也是美国高等教育大发展的黄金时期，通过各项教育法律的制定，美国形成了比较完备的少数民族高等教育法律和政策体系。美国完备的教育法律涉及到高等教育的指导思想、教育目标、教育制度、教学实施、学生贷款、课程设置等许多方面。在对少数民族的教育政策上，涉及到少数民族教育平等权、资助政策、优惠措施，以及民族课程的开设、民族教师的聘任、多元文化的融合等等。而最重要的一点是，美国联邦根据经济社会发展需要及时修订修正少数民族高等教育法律，以期许与社会的发展要求相匹配。美国少数民族高等教育政策与法律实践的经验表明，它是行之有效的。新中国成立后，政府先后在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等等法律中就少数民族高等教育发展制定了一系列的法规、政策和措施，使少数民族高等教育获得了较快发展。有数据显示，我国少数民族大学生已从1953年的0.55万增长到2001年的40.97万，增长了40倍。但是少数民族的高等教育发展也存在许多不足，这需要政府根据少数民族的具体情况，制定不同区域和不同少数民族的高等教育专门政策与法律，增强法律政策的针对性和实效性。例如美国就印第安人的实情，1972年，制定并通过了专门法案《美国印第安人教育法案》，这是我国在制定少数民族高等教育法律与政策所需要考虑的。再者，我国少数民族法律体系还欠完备，内容不丰富，形式较单一；规范化的文件多，正规化的法规少；宏观指导的多，微观具体的少。因此，建立完备的少数民族高等教育法律体系是我国少数民族高等教育改革与发展的需要。

2.完善的经济资助政策是少数民族高等教育发展的基础

提高低收入家庭的少数民族学生大学入学率，促进少数民族学生顺利完成学业是联邦政府的职责和使命，但是，由于少数民族家庭多属于低收入家庭，极大地影响了少数民族学生的高等教育入学率。根据美国高校委员会的数据统计，在1970年至1997年，尽管各收入阶层家庭的入学率都有所提高，但是收入最低家庭的学生和收入最高家庭的学生之间的入学比率都是相差32个百分点。尽管过去了三十几年，在缩小这种差距和提高较低收入家庭学生的入学机会方面，并没有取得多少进展［5］（P14）。主要原因是美国少数民族低收入家庭无法支付除财政资助和可预期家庭支出后的那笔高等教育培养费用。从1958年起，美国先后设立“国防贷学金”、“工读方案”、“教育机会助学金”、“国家担保贷学金”、“基本教育机会助学金”、“联邦直接贷学金”和类似“工读方案”的“全国信托服务方案”等贫困学生资助计划。以上各项资助都是“基于经济需要的资助”（financial need based aid），面向贫寒学生，资助额按申请者的经济困难程度和需要确定。虽然这些资助并不是专门为少数民族学生设立的，但少数民族学生受益最大［7］。美国的高等教育资助体系根据不同的群体目标、时代需求而各不相同，联邦政府因时制宜，及时调整方案，建立了多样化、多元化的资助体系。我国地区经济发展不平衡，不同地区、不同阶层、不同职业的收入差距较大。少数民族地区处于经济不发达的地区较多，除了对少数民族实行专门的经济资助，要争取高校、企业、社会团体、民间机构和个人等力量共同参与大学生资助，构建多元化的资助体系。

3.公平的高等教育机会是少数民族高等教育发展的关键

美国是由不同民族和不同肤色的种群融合而成的一个年轻国家，其国民的构成除美洲土著印第安人外，主要由移民组成，是一个典型的移民国家。美国的少数民族是指欧裔白人以外的其他民族，主要包括非裔美国人、拉美裔美国人、亚裔美国人、西班牙裔美国人和印第安人等。建国以来，虽然黑人与其他有色人种的平等权利有了很大的提高，但种族歧视仍是美国社会的毒瘤，种族关系仍是比较紧张的。由于美国种族歧视，几百年来少数民族一直生活在社会底层，其在高等教育领域的表现就是少数民族学生受到了不公正的待遇，虽然各届政府就少数民族高等教育公平问题都做了不懈的努力，也大大推进了少数民族高等教育公平的进程，“美国公立教育资源分配开始大幅度地向弱势群体倾斜，而且强制性地实施白人与黑人学生合校，消除种族隔离，实行所谓‘为了平等的反向歧视’政策”［8］，但是由于美国种族主义思想根深蒂固，少数民族教育不公平待遇未能从根本上解决，新的不平等又日益凸显。所以，从政治意义上说，美国少数民族高等教育发展就是一部种族歧视与反种族歧视的血泪史；从法律意义上讲，美国少数民族高等教育就是一部黑人等少数民族获取公民基本权利的斗争史；从教育的意义上说，美国高等教育就是一部逐步争取高等教育公平的发展史，错综复杂的美国社会也形成了美国纷繁多样的教育形态和教育政策。所以说美国要想进一步发展少数民族高等教育，消除种族歧视和种族隔离是关键，也是其持续发展的重要一步。我国各民族平等，不存在所谓的种族歧视问题，对少数民族高等教育政策有较宽松的政策支持。因为我国在发展少数民族高等教育上尊重少数民族自主发展高等教育的权利，积极创办民族院校，加强少数民族学生师资建设，实行双语教学，提倡多元文化校园，在财政和招生政策上给予倾斜，少数民族高等教育公平得到较好的实现。但是由于少数民族多处在遥远偏僻、信息闭塞、经济落后的山区，少数民族受传统文化的负面影响至深，与外界教育的差距很大，少数民族学生中途辍学的问题依然比较严重，所以说对少数民族高等教育有些优惠政策也无法落到实处，少数民族的高等教育公平问题还是一个十分棘手的难题。目前，我国更重要的不是少数民族有没有高等教育公平问题，而是政府应采取各种促进高等教育公平实现的有效手段。例如可借鉴美国优先照顾少数民族家庭就业，提高少数民族家庭经济收入；保证少数民族大学生就业的特殊政策等，这些措施在一定程度上都可以促进我国少数民族高等教育公平机会在实践层面上的实现。

［1］滕大春.美国教育史［M］.北京：人民教育出版社，1994.

［2］王英杰.美国高等教育的发展与改革［M］.北京：人民教育出版社，1993.

［3］［美］珍妮·H·巴兰坦.美国教育社会学（李舒驰译）［M］.北京：春秋出版社，1989.

［4］王定华.走进美国教育［M］.北京：人民教育出版社，2006.

［5］［美］多纳德·E·海伦.大学的门槛——美国低收人家庭子女的高等教育机会问题研究（安雪慧译）［M］.北京：北京师范大学出版社，2008.

［6］许云昭，石 鸥.差距与超越——中美教育管理比较研究［M］.长沙：湖南师范大学出版，2000.

［7］刘宝存.肯定性行动计划与美国少数民族高等教育的发展［J］.民族教育研究，2002，（2）：53.

［8］易红郡.西方教育公平理论的多元化分析［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（4）：5.

Comment and Analysis on Higher Educational Policy Development of Ethnic Minorities in America

DENG Shuang-xi1，OU Xiao-jun2
（1.Hengyang Normal University，Hengyang，Hunan 421008，China；2.Institute of Education Science，South China Normal University，Guangzhou，Guangdong 510631，China）

The ethnic minorities of higher education in the United States of America have developed ups and downs.The author summarized it as five stages：the right of equality in law，the situation of isolate but equality，the promotion of favorable policy，the appealing of backwards discrimination and the unity of integration adjustment.Through the policy survey of its development process，the author thought that the equality problem of the ethnic minorities of higher education in the United States of America have not been solved from its roots，the expenditure of the higher education in ethnic minorities families have no guarantee and the promotion of the favorable policies of the higher education for ethnic minorities have met great resistance.The author finally proposed that the complete law system of the higher education，the complete financial assistance policy and fair higher education chance are the important guarantee for the ethnic minority higher education development in the United States of America.

America；ethnic minority；higher education；educational policy

G649

A

1000-2529（2011）04-0142-04

2011-02-05

湖南省教育厅项目“农村基础教育场域中教师文化重建研究”（09C190）

邓双喜（1965-），男，湖南衡阳人，衡阳师范学院副教授；欧小军（1974-），男，湖南衡阳人，华南师范大学教育科学学院博士研究生，教育部厦门大学高等教育学博士研究生访学基地访学博士生。

（责任编校：文 泉）