浅析乳制品安全法律规制的完善

陈 杉

（东北农业大学法学院，哈尔滨 150030）

2008年爆发的“三鹿奶粉”事件导致了《食品安全法》的迅速出台，同时也引起了人们对乳制品质量安全的高度关注。从《食品安全法》规定的“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付10倍的赔偿金”；到《中华人民共和国侵权责任法》第47条规定的“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”；再到《刑法第八修正案》第143条规定的“生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的刑事责任”以及144条规定的“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料食品的刑事责任”等[1-2]。我国正逐步加强食品安全的法制建设，特别是加强了危害食品安全刑事法律责任的构建，形成了运用多个部门法全方位、立体式的食品安全法律规制体系，强化了法律的威慑力，以最大限度地防范食品安全事故发生，保障食品安全。

1 国外立法例

从国外的立法例来看，各国均加强了食品安全保障体系和监管措施，制定了大量而具体的法律，以保证乳制品质量安全与卫生。

1.1 美国

2011年1月4日，美国通过了《FDA食品安全现代化法》，对在美国经营的食品公司实施多项新规定，并扩大了食品及药物管理局（FDA）的职权，给予该部门在强制性召回和扩大食品使用记录方面的权利，以保护消费者免受不安全食品损害。新规定增加FDA巡查食品设施的次数，包括在2012年1月4日前巡视至少600家外国设施。该法有助于FDA获得更多的资源和权力，通过预防战略加强国家食品安全体系[3-4]。这些措施将有助于提高包括乳制品在内的食品安全监控和预防力度。

1.2 日本

日本政府制定了一整套法律、技术法规和标准，以高科技检验、检疫手段作后盾，从乳制品的原料生产、加工到流通等各个领域建立起一套完善的乳品安全保障体系。相关的法律主要包括《食品卫生法》、《食品安全基本法》和《关于农林物质标准化及质量标识正确化的法律》等，此外还有《兽医诊疗法》、《饲料安全法》、《新食品加工临时措施法》。同时也配套出台了《乳与乳制品成分标准部级法令》和“肯定列表制度”等技术法规。《食品、食品添加剂等的规格和标准》包含了乳制品中农兽药残留限量标准、食品添加剂规格和使用、污染物限量标准以及21种“不得检出”的农业化学品检测方法等内容。《食品中农药、兽药、饲料添加剂残留检测方法》则涉及所有食品中（包括乳制品）农兽药的8种多残留检测方法和227种单一检测方法[5-6]。日本对食品、食品添加剂等的规格和标准的要求是非常严格的。

1.3 英国

英国《食品安全法》规定，一般违法行为根据具体情节处以5 000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果十分严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。由此可见，英国对违反食品安全义务的违法者处罚非常严厉。

2 我国乳制品安全法律规制的完善

2.1 健全缺陷乳制品召回制度，完善已有的法律

2007年8月27日，国家质检总局公布并正式实施《食品召回管理规定》。实施缺陷乳制品召回制度最重要的因素是企业的执行。《食品安全法》规定生产者和经营者发现食品不符合食品安全标准应予以召回，食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。

《食品安全法》规定，食品生产经营者未依照本条规定召回的，县级以上相关管理部门可以责令其召回或者停止经营，食品生产经营者在有关主管部门责令其召回仍拒不召回的要被处以罚款或被吊销许可证[7]。同时，召回的前提是生产者和经营者发现食品不符合食品安全标准，既已发现如继续生产或销售，从主观上来讲为“明知”，根据《食品安全法》规定，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。相比较而言，食品生产经营者更有可能知悉其产品质量，但如果心存侥幸，则有可能不去主动实施产品召回。应将乳制品生产企业自愿召回也纳入到政府职能部门严格监管下的强制行为，将乳制品召回的范围、规模和告知消费群体的内容进行详尽规定，按照严格的分级标准和操作程序执行，如果政府职能部门发现乳制品不符合产品标准，责任由生产销售企业承担，政府有权利要求企业召回缺陷乳制品。

为防止缺陷产品对人体健康和生命财产安全造成损害，2009年4月8日，国务院法制办在其网站上全文公开了《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》，“法律责任”一章明确规定，当产品存在与人体健康和生命安全有关的缺陷，生产者隐瞒或者虚报、不停止生产、销售缺陷产品、不主动召回缺陷产品的，需依照有关法律法规追究相关责任，最高可处以50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该送审稿鼓励企业主动承担消除产品缺陷的责任，该规定意义深远。

2.2 加强乳制品安全事故处罚力度

2010年10月20日，卫生部公布《食品安全国家标准管理办法》。针对乳制品，食品安全标准应当包括专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求。生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品以及用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品将被处以罚款或者吊销许可证[8]。

对于乳制品安全事故，国家应当加强打击力度，采取更有效的措施和手段，增强乳制品生产企业的责任意识，通过严惩达到预防和威慑的目的，通过法律的强制性来提高乳制品生产企业的法制观念、责任意识和诚信意识。《中华人民共和国侵权责任法》第47条明确了缺陷产品侵权的惩罚性赔偿责任，根据《食品安全法》的规定，违法者承担惩罚性赔偿责任的前提必须是生产和销售的对象是不符合食品安全标准的食品。与此同时，应加大刑法对食品安全犯罪行为的惩处力度。《刑法第八修正案》第143条、144条规定了相应的刑事责任。针对目前乳制品安全事故触目惊心，生产销售企业法律意识淡漠，由于违法成本太低而不惜以身试法。要使食品企业经营者的心中形成和增强社会责任感，使之明确食品生产经营者的法律责任，加大普法教育的深度和广度，只有这样，才能从人们的根本思想上遏制在食品安全问题上的违法现象的产生，达到食品生产加工的合法化、正规化。必须加强乳制品安全事故处罚力度，发挥法律的威慑作用，防患于未然，切实保障婴幼儿群体的生命健康[9-11]。

2.3 建立乳制品突发事件的应急法律规制

我国乳制品安全管理涉及部门较多，管理权限不统一，在应对乳制品危机时，工作效率较低。应对现有的乳制品安全管理部门明确职能，使其各司其责，发生突发事件时，可迅速应对危机。我国也应对现有的食品安全管理部门进行整顿，明确划分职能，裁撤重复机构、精简人员，同时也建立一个专门的机构负责应急，组成成员在平时各司其责，在紧急事态发生时，可迅速地组织到一起形成决策中心，既相互分工又相互合作，迅速应对危机。这些管理部门在非爆发突发事件时要注意信息收集和分析。

日本食品安全管理部门平时就很注重这项工作，这可为应急时做出决策提供必要信息。而我国信息收集和整理工作仍较缓慢，经常是发生了突发事件才去搜集相关信息，无法有效应对危机。必须用立法形式建立各部门信息交流、披露机制，有效避免乳制品安全事故的发生。

我国应建立和完善预防性法律规制体系，重视乳制品风险评估，乳制品风险管理以及乳制品风险沟通机制，这3个环节将筑起乳制品安全的坚固保障机制。本着“以人为本”的原则，对乳制品对婴幼儿的人身健康风险进行评估，控制和防范风险，这样即使有乳制品突发事件，对社会的危害也是最低的。

2.4 健全乳制品安全法律体系

国务院已出台《食品安全法实施条例》，对有关食品安全问题作出细化规定。其他相关部门业已着手清理部门规章和规范性文件，修订与《食品安全法》不一致的条款。同时，地方性法规也应作出适时修改，保证与《食品安全法》衔接紧密，确保这部重要法律的实施。

与此同时，我国应借鉴其他国家卓有成效的立法经验，采取乳制品法律、行政法规、部门规章等各种形式，贯彻现代法治理念，不断健全、完善食品安全法体系。充分运用多个法律部门对乳制品安全进行规制，有效地防范乳制品安全事故的发生，切实保证婴幼儿的健康。

3 小结

法律的制定不是一劳永逸的，更多的是要靠法律的严格执行。只有体制、机制、法制健全，多管齐下，才能从根本上对乳制品安全进行有效地监管和防控。而要真正地保证食品安全，各级监管部门应有所担当，生产销售企业亦是责无旁贷。

[1]岳苑.我国食品安全的现状及对策[J].中国市场,2010,49:143.

[2]徐文文.论食品安全的法律保障[J].商品与质量,2011（1）:1-3.

[3]施京京.美国通过食品安全法案[J].中国质量技术监督,2011（2）:84.

[4]刘雯,方晓阳.美国食品安全监管体系[J].安徽医药,2005（9）:57-58.

[5]云振宇,刘文,蔡晓湛,等.日本乳制品质量安全监管及相关法规标准概述[J].食品工业科技,2011（1）:345-348.

[6]彭娟.论日本食品安全危机的法律应急机制[J].商业文化,2011（15）:14-15.

[7]周巍.从食品安全问题看2009年我国《食品安全法》实施[J].法制与社会,2011（2）:266.

[8]徐文文.论食品安全的法律保障——惩罚性赔偿责任的适用[J].商品与质量,2011（1）:1-3.

[9]杨华.我国食品安全法律规制的完善思考[J].重庆科技学院学报,2011（1）:59.

[10]胡修榕.试论我国《食品安全法》的出台——基于多源理论的分析[J].中国集体经济,2010（12）:37-40.

[11]李英海.国内外动物源食品安全保障体系研究[D].武汉:华中农业大学,2007.