检察委员会专职委员制度完善刍议

刘善军

（浙江省湖州市人民检察院，浙江 湖州 313000）

检察委员会专职委员制度完善刍议

刘善军

（浙江省湖州市人民检察院，浙江 湖州 313000）

检察委员会专职委员制度是最高人民检察院近年为了加强检察委员会建设，保证检察委员会科学、民主、依法决策，实行检察改革的成果之一。但是目前检察委员会专职委员并没有发挥出应有的职能作用，原因是这一制度建设空白，处于空转境地，需要健全完善。具体可从检察委员会专职委员的科学选任、职责设定以及正确处理几个关系方面入手对检察委员会专职委员制度进行系统完善。

检察委员会；专职委员；制度；完善

检察委员会专职委员是对检察委员会制度这一最富有中国特色的检察制度①的重大发展与完善，从提出至今已愈12载②，但是检察委员会专职委员却并未发挥出其应有的职能作用。原因何在？笔者认为，检察委员会专职委员制度建设空白、流于形式是其中的重要原因。为此，笔者试就完善检察委员会专职委员制度做一粗浅探讨，权作引玉之砖。

一、检察委员会专职委员的科学选任

关于检察委员会专职委员（以下简称专职委员）的选任，1999年6月，最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》规定：为改善检察委员会的结构，各级人民检察院可以选拔一些具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。2006年5月，中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（以下简称《决定》）指出，加强人民检察院检察委员会建设，根据工作需要，可以设置专职委员2名左右，按照同级党政部门副职的规格和条件，从具备良好的政治业务素质、符合任职条件的检察官中产生。从上述有关专职委员的两个文件中可以看出，最高人民检察院规定侧重于专职委员的任职资格条件，中共中央文件侧重于政治待遇。事实上，各级人民检察院专职委员的普遍设置始于2006年中共中央《决定》作出之后。由于最高人民检察院关于专职委员的任职资格条件含混模糊，没有程序性操作细则配套规定，在实践中专职委员的选任曾一度沦落成安排人员、解决政治待遇的途径选择。鉴于此，笔者认为，需要从制度上构建专职委员的选任机制。

（一）重构检察委员会委员的选任条件与程序

最高人民检察院1980年2月21日通过、2008年2月2日修订的《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。检察委员会委员应当具备检察官资格。”可见，该条例规定检察委员会委员的任职条件有两个：一是具备检察官资格，二是应为本院的领导及有关内设机构负责人。第一个条件只是要求“具备检察官资格”，规定较为笼统，门槛较低，致使检察委员会委员混同于一般检察官，没有体现出检委会委员与普通检察官的区别。而第二个条件“本院的领导及有关内设机构负责人”包括检察长、副检察长、专职委员和内设机构负责人。此条件排除了没有行政职务的优秀资深检察官，除了院领导，就是内设机构负责人，这就必然造成检察委员会委员组成的行政化。但是检察委员会是《人民检察院组织法》规定的讨论决定重大案件和其他重大问题的议事和决策机构，应当通过其业务能力表现出它在业务问题上所具有的最高权威，这就要求检察委员会委员是检察业务方面的专家。现行的按照领导职务来确定检察委员会组成人员的通行做法，并不能保证检察委员会委员的业务素质，往往是“通才”较多而专家较少③。既然检察委员会决策的权威性在很大程度上体现于委员业务素质的专家化④，那么我们就应当对目前检察委员会委员的选任条件实行去行政化改造，科学设定检察委员会委员的任职条件与选拔程序，树立委员在检察业务工作中的权威地位。

笔者认为，除检察长因为需要主持检察委员会会议是当然的检察委员会委员以外，其他委员都应当由优秀资深检察官担任，他们除具备专业的法学教育背景和检察实务工作经历以外，从量化指标上应当符合以下任职条件：1.符合检察官法规定的检察官任职资格条件；2.担任检察官10年以上；3.从事检察业务10年以上；4.在地市级以上法学刊物公开发表法学理论文章3篇以上。此四项条件充分保证了检察委员会委员应当具备的职业素养。

从选任程序上应当通过以下步骤：1.建立公开、公平、公正的选拔机制。为了克服检察委员会行政化问题，突出其业务色彩，应当建立竞争机制，通过竞争的方式选拔优秀检察官为检察委员会委员⑤。建议通过笔试、面试、业绩评比、公示等方法选拔出优秀资深检察官担任拟任检察委员会委员人选。2.报上一级人民检察院检察委员会审核备案。3.检察长提请同级人大常委会任命。

这样才能造就以检察长和优秀资深检察官为成员的检察委员会，才能从根本上杜绝凭经验断案的现象，在组织上构建真正的法律职业共同体，形成一定范围内的法治生态环境，使得委员们能用统一的法治话语进行交流和讨论⑥，从而确保检察委员会的议事决策质量。

（二）建立专职委员必须从检察委员会委员中选任的制度

顾名思义，检察委员会专职委员应当是专职专责的检察委员会委员，它首先应当是检察委员会委员，其次才是不担任其他职务的专职委员。它的逻辑是检察官→检察委员会委员→检察委员会专职委员，而不是相反。但是从《条例》意蕴的逻辑来推导，恰恰是因为一个人是检察委员会专职委员，才成为检察委员会委员。这是不符合正常的逻辑思维的。所以法律应当明确规定检察委员会专职委员必须从检察委员会委员中选任。

从检察委员会委员中选任专职委员，应当排除掉当然的检察委员会委员检察长和通过选任程序当选委员的副检察长，其他委员通过笔试、面试、公示等程序，作为拟任专职委员人选报送上一级人民检察院检察委员会审核备案，最后通过组织程序任命。如果该委员还有其他行政职务，则任命专职委员时原任行政职务自然免除。检察委员会专职委员实质上是职业化的检察委员会委员，其职业要求应是业务权威、决策参谋和法律监督规律的熟练应用者⑦。通过从检察委员会委员中选任专职委员，做到了优中选优、好中选好，能够确保检察委员会专职委员的业务能力和职业素养。

（三）明确规定专职委员任职期限和免职条件

由于当下检察委员会委员存在事实上的终身制，也将有可能导致专职委员的终身化倾向，为避免将专职委员仅作为一种解决“政治待遇”的现象，建议：一是对专职委员实行任期制。一般而言，专职委员的任职期限应当与检察长的任期相同。在其任职届满之前，要组织人员对他进行考评，考评合格的，可以连任，但是不能超过两届，以避免终身制。二是规定专职委员的免职条件。具有下列情形之一的，应当免除专职委员的职务：失去检察官身份的，失去检察委员会委员身份的，任期届满考核不称职的，调离本检察院的，严重违法违纪受到行政记大过以上处分的等。

二、检察委员会专职委员的职责设定

关于专职委员的职责，《条例》第七条第二款（检察委员会专职委员的其他职责，另行规定）规定回避了该问题，导致了检察实践中专职委员无所适从，处于十分尴尬境地，这就背离了专职委员制度设置的初衷。理论界对专职委员的职责设定也是众说纷纭，莫衷一是⑧。笔者认为，专职委员除了履行一般委员职责外，其他职责应当结合检察委员会职责要求，以围绕充分发挥检察委员会职能的功能作用⑨为主旨进行设定。具体应当包括以下几个方面。

（一）领导检察委员会办事机构工作，主持检察委员会开展日常工作

根据《决定》要求，专职委员是按照同级党政部门副职的规格和条件配备的，因此属于同级实职领导干部，政治上、经济上应当享有院同级领导的待遇。而专职委员作为职业化的检察委员会委员、专司检察委员会工作的院领导，分工领导负责检察委员会日常工作的办事机构是题中应有之义。主持检察委员会开展日常工作，统筹安排会务工作，负责检察委员会的自身建设，对外代表本院检察委员会同人民法院审判委员会的沟通协调，向检察委员会汇报年度工作，应是其主要职责。

（二）负责提请议题的初步审查，并提出明确意见

根据提请议题的内容与形式，专职委员对所提请议题的初审可以分成三类：

1.重大案件。在请示检察长决定上会讨论之前，专职委员应当主持对拟提交讨论的重大案件从程序和实体两个方面审查，并提出明确的法律意见和依据；在上会讨论决定案件时，专职委员应当首先发表其对该案的法律意见。

2.其他重大问题。专职委员对拟提交讨论的其他重大问题是否符合检察委员会审议议题范围、提请议题书面报告的内容格式是否符合要求等进行初步审查，并提出审查意见。在上会讨论时，专职委员首先发表审查意见供检察委员会决策参考。

3.下一级院提请复议的事项或者案件。对于下一级院提请复议的事项或者案件，专职委员在审查后拿出明确的审查意见，提供检察委员会在讨论决定时作参考。

（三）负责调查研究本院和本辖区检察工作新情况、新问题，总结经验

《条例》第四条规定的检察委员会职责有一项是：总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题。据此，笔者认为，专职委员应当负有调查研究本院和本辖区检察工作中的新情况、新问题，总结检察工作经验的职责。专职委员对于本院和本辖区检察工作中出现的新情况、新问题、新经验、新做法，深入实际开展调查研究，总结宣传推广，有利于检察工作健康发展。

（四）负责督办检察委员会决定的执行

对于检察委员会的决定，本院有关部门和下级院应当不折不扣落实、执行，专职委员负有督办之责。在检察委员会决定事项通知书以本院名义印发下去执行之后，专职委员应当及时了解检察委员会决定的执行情况，必要时应当进行督办，并定期将执行情况报告检察长和检察委员会。对于擅自改变检察委员会决定或者故意拖延、拒不执行检察委员会决定的，应当建议有关部门追究主要责任人员的纪律或者法律责任。

（五）负责指导下级院检察委员会及办事机构工作，必要时并列席下级院检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题

地市级以上检察院专职委员，应当经常深入下级检察院指导检察委员会及办事机构的工作，并且在必要时可以列席下级检察院检察委员会会议。对于议事能力不强的，可以适时组织举办检察委员会委员业务培训班，以提高其议事能力和决策水平。

（六）检察委员会或检察长交办的与检察委员会工作范围有关的事项、案件

专职委员岗位的专职专责特殊性，决定了其一切职责必须围绕检察委员会的职能这个中心来开展、设定。所以，检察长、检察委员会交办专职委员的任务也只能是与检察委员会工作范围有关的事项与案件。

三、与检察委员会专职委员相关的几个关系处理

在完善检察委员会专职委员制度中，为了充分发挥专职委员的职能作用，需要厘清和正确处理与专职委员相关的几个关系。

（一)与检察委员会办公室的关系处理

关于二者的关系，有论者认为，专职委员是检察委员会办公室的工作人员，行政上受检察委员会办公室负责人的管理⑩。笔者不敢苟同该种观点。如果按照这种观点推理，就没法解释专职委员属于院领导，而且是实职领导。诚如上文所言，专职委员分工领导检察委员会办公室的工作，才是二者关系的正确定位。《条例》第十六条、第十七条规定，检察委员会办公室是负责检察委员会日常工作的办事机构，其职责与专职委员有很多相同或者近似之处。这充分说明二者的职责是一致和相衔接的，正能表明二者的领导与被领导的关系。

（二）与其他检察委员会委员的关系处理

专职委员与其他检察委员会委员都是检察委员会委员，均具有《条例》规定的检察委员会委员职责，二者在检察委员会中的地位是平等的，发言权力与表决权力也都是平等的。但是专职委员是专职专责，不能再担任其他行政职务，也不能直接办理检察业务，与提请审议议题无利害关系具有超脱性，在检察委员会中第一个发言，同时肩负一些一般检察委员会委员不具有的职责。而其他检察委员会委员，可以同时担任其他行政职务，也能直接办理检察业务，可能与提请审议的议题有利害关系，发言顺序只能在专职委员之后。

（三）与检察长、副检察长的关系处理

检察院实行检察长负责制，检察长是一院之长，是检察院最高首长。专职委员与检察长是被领导与领导的关系，专职委员直接对检察长和检察委员会负责，在检察长和检察委员会领导下履行职责。在检察委员会的会议上，专职委员是第一个发言人，检察长作为检察委员会会议主持人，应该最后一个发言，作发言总结，表达自己的观点，主持会议对议题表决，二者表决权都是一票，权利是相等的。但是按照《条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定，检察长拥有一项特殊权利：检察长不同意多数检察委员会委员意见的，对案件可以报请上一级院决定；对事项可以报请上一级院或者本级人大常委会决定。

按照前文所言，副检察长可能是检察委员会委员，也有可能不是。副检察长既是法律职务又是行政职务，属于院领导，在检察长统一领导下负责分工工作。专职委员与副检察长在政治地位上是平等的，都属于院领导，只是职责分工有别。在检察委员会会议上，具有检察委员会委员身份的副检察长发言要在专职委员之后，二者的发言表决权利、地位是完全平等的。

注释：

①中国检察学奠基人王桂五同志指出：“在检察机关内部设立检察委员会，实行集体领导，是我国的首创，也是我国人民检察制度的一个特色。”参见王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第471页。

②1999年6月最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》明确指出：各级人民检察院可以设置检察委员会专职委员。如果从此算起，截至今日已超过12年。

③孙谦等主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第117页。

④谢晓歌：《检察委员会制度的特点及其改革发展思考》，《人民检察》2008年第8期，第12页。

⑤邓思清：《再论我国检察委员会制度改革》，《人民检察》2010年第11期，第51页。

⑥张毅、王中开：《论检察委员会的去行政化》，《法学杂志》2008年第4期，第104页。

⑦单晓云、李连华：《基层检察院检察委员会专职委员职权简论》，《法学杂志》2009年第8期，第105页。

⑧李贵成：《基层院检委会专职委员职能简论》，《人民检察》2006年第3期；单晓云、李连华：《基层检察院检察委员会专职委员职权简论》，《法学杂志》2009年第8期；王德利：《检察委员会专职委员的定位、职责与作用》，《人民检察》2010年第9期。

⑨关于检察委员会职能的功能作用，张晓元同志认为有六大作用：宏观决策、全局调控、全面指导、微观决策、检察监督和综合评价。笔者深表赞同。参见张晓元：《检察委员会的基本职能与作用研究》，《人民检察》2010年第7期。

⑩单晓云、李连华：《基层检察院检察委员会专职委员职权简论》，《法学杂志》2009年第8期，第105页。

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1007－905X（2009）06－0086－03

2011-07-01

刘善军（1963— ），男，浙江嵊州人，浙江省湖州市人民检察院检察委员会专职委员，研究方向：刑事法学。

责任编辑 韩成军