论检察法律监督权的本质

王俊民

(山东省无棣县人民检察院,山东无棣 251900)

论检察法律监督权的本质

王俊民

(山东省无棣县人民检察院,山东无棣 251900)

对检察权的定位问题决定着检察体制改革的方向。对我国检察权的定位,须考虑国家的宪政架构和检察机关在国家权力配置体系中的作用。检察法律监督地位的确立决定于司法体制对政权组织形式的顺应,决定于公共权力合理配置及社会有序管理的需要。检察法律监督权在本质上是对错误适用法律的纠偏权。

检察权;法律监督;本质

一、检察权的设置须顺应公共权力合理配置及社会有序管理的需要

检察制度发展史告诉我们:检察权的出现是社会对司法公正需求的必然结果,“检察权是从审判权中分离出来的一种权力,是立法权、行政权和司法权之外的一种权力,即第四种权力”。①张智辉、谢鹏程:《现代检察制度的法理基础》,《国家检察官学院学报》2002年第 4期。检察权之所以能够成为一项独立的国家权力,在于它在国家生活中的无可替代性。“一项国家权力是否具有独立性,最关键的是该权力在整个国家权力体系中能否履行其他性质的国家权力无法履行的功能。从世界范围看,不论检察机构如何设置,不论检察职权如何划分,其身份都是作为国家利益的代言人出现的,承担着对犯罪进行追诉的重要职责,但又不同于一般的当事人,还拥有平衡各方面利益的权能,追求的最终目标是社会的公平正义。

权力天生具有扩张性、侵犯性,人们无时无刻不对其保持着高度的警觉。人类一直在探索限制和制约权力的方式,并且认识到,防止权力滥用和腐败的关键在于分权制衡。检察权的产生正是国家权力分化制衡的结果。“检察权从无到有的历史沿革表明,检察权的原始技术功能主要在于遏止法官和警察的专横,一般是通过控审分离、侦检分离的方式实现。这也正是分权制衡原则的直接体现,是检察权产生的政治动因。”②郝银钟:《中国检察权研究》,载陈兴良主编《刑事法评论》第 5卷,中国政法大学出版社 2000年版,第 127页。由于检察权的设置实现了对司法专横的有效制约,使得集侦查、控诉、审判于一体的司法权得以分化并相互制约。“检察权的实质是一种权力对另一种权力的控制和约束,以达到权力之间的平衡,但其最终要达到的目的是保障法律的正确统一实施,即法律内含的秩序和正义的全面实现,因而法所追求的价值目标即是检察权的价值目标。”③汤志勇:《论检察监督与司法公正的相洽互适性》,载孙谦、张智辉主编《检察论丛》第 5卷,法律出版社 2002年版,第 55页。同时我们也应看到,检察权对司法权的制约还仅仅是程序上的,检察权的行使充其量仅是一种诉讼请求权,对案件的处理并没有最终决定权。正是这种控审分离的制度,构成了现代检察制度的法理基础,“分权制衡即以权力制约权力是防止权力腐败和滥用的最有效途径之一,它对任何公权力都是必要的,因而不论是在政体意义上还是在诉讼结构意义上,检察机关作为分权制衡的一种形式而存在和发展都有其合理性和现实必要性。”④张智辉、谢鹏程:《现代检察制度的法理基础》,《国家检察官学院学报》2002年第 4期。

德国著名法学家萨维尼曾指出:“检察官承担着作为法律守护人的光荣使命,既要追诉犯罪,又要保护受压迫者,要援助一切受国家法律保护的人民。”①林钰雄:《检察官在诉讼法上之任务与义务》,《法令月刊》1949年第 10期。如果检察机关参与诉讼仅仅是为了实现对犯罪嫌疑人、被告人犯罪行为的追究,只是为了实现最大限度地打击犯罪,而不注意诉讼各方当事人合法权益的保障,那么检察机关就失去了在诉讼中存在的价值和意义,因为拥有强大侦查职能的警察机构完全可以担当此“重任”。“检察权自始至终都是维护国家法治和社会公平正义的重要力量,在刑事诉讼程序中担当客观公正的诉讼角色。”②郝银钟:《中国检察权研究》,载陈兴良主编《刑事法评论》第 5卷,中国政法大学出版社 2000年版,第 126页。因此,检察机关参与诉讼活动的基础在于站在客观的立场上而不是一方当事人的立场上,根据案件事实主张适用法律,公平正义是其最根本的追求。

二、我国检察法律监督地位取决于司法体制对政权组织形式的顺应

从比较法学的角度观察,我国检察体制与世界各国相比具有十分鲜明的特点。与西方法治国家的政治架构不同的是,我国的政体是人民代表大会制度,检察机关与行政机关、审判机关均由人民代表大会产生并向其负责,这是讨论检察权定位问题的前提和基础。

(一)检察权不是行政权

检察权作为程序上的权力本质上是一种请求权,与行政权最大的不同是它没有实体上的决定权。“检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。”“检察长的职责是使任何地方政权机关的任何决定都不同法律抵触,所以检察长有义务仅仅从这一观点出发,对一切不合法律的决定提出异议,但是检察长无权停止决定的执行。”③《列宁全集》第 43卷,人民出版社 1987年版,第 195-196页。行政权与检察权在性质上是截然不同的两种权力,这突出地表现在:一是对当事人权利义务的处置不同。行政机关对当事人作出的行政决定是对当事人权利义务的实体性处置,虽然这种处置有时候可能因为当事人的不服引起行政诉讼,但这种处置明显地具有对当事人权利义务变更的特征;而检察机关对当事人作出的法律处理决定则明显带有程序上的性质,并不是对当事人实体权利义务的处置。虽然检察机关也可以通过向法院提出变更权利义务的请求,但是否能够变更还要取决于审判机关作出的判决。二是处理事务的程序不同。行政权的行使追求的是效益和效率,虽然在执行法律法规时也必须遵守规定的程序,但更强调措施的有效性,追求办事的效率;而检察权的运行更多地是在诉讼活动之中。诉讼活动的本质属性是程序的正当性,必须根据法律规定的程式展开,不能单纯追求效率。三是行使权力的范围不同。行政权的行使涉及社会生活的各个方面,范围十分广泛;而检察权的行使虽然也或多或少地涉及社会生活的各个环节,但总不如行政权的行使那样直接,其履行职能要严格控制在法律规定的范围之内,而且检察业务最终要接受审判机关的裁决。

(二)不能用西方“三权分立”模式下检察权的定位作为衡量我国检察权性质的“标尺”

将检察权认定为行政权的逻辑错误在于:在考察西方国家“司法权”即为审判权的基础上,总结出“司法权”(审判权)的特征,再按照这些特征来“套”我国检察权,发现其不符合这些特征,于是得出了我国检察权不属于司法权而应归于行政权的结论。这一结论存在以下三个问题:

第一,忽视了监督权的实施具备主动性的性质。

因为受客观存在的部门利益的影响,被监督者主动自觉接受监督的情形很少见。监督者为有效履行监督职责就必须采取积极主动的措施,否则难以担负责任。法律的硬性规定使被监督者不得不履行接受监督的义务。监督职能的行使必然使检察权具备主动的特性。没有检察权的启动,则无进入审判程序的可能。与“司法权”(审判权)具有终局性、被动性、中立性等特征不同,检察权具备命令执行性、检察机关上下级之间是命令与服从关系、检察权的行使具有“主动性”等特征。而认为检察权应属于行政权的观点只是看到了问题的一个方面,却忽视了监督的“主动”特性。

第二,无法实现对审判权的经常性监督

在西方的政治体制下,依“检察一体化”原则设立的检察机关属行政机构,这无可厚非。但如果将这一论断放到我国,将检察权视为行政权,则权力分配形式即为人民代表大会制度下的行政权与审判权相并立,那么随之发生的后果则极可能导致权力监督的真空:检察权力的行使方式是由行政首脑负责向权力机关报告属于行政工作一部分的检察工作的开展情况,并受权力机关的监督。因而,以对行政权裁判为内容的法院工作报告则成为司法活动的唯一载体,其适用法律正确与否很难“直观”地予以反映和纠正。最高权力机关要对行政、审判机关行使监督权,特别是保证个案司法公正,就需要有一个常设机构来完成。这个机构只有与行政机关、审判机关地位相平行,才能担负起履行向权力机关汇报行政机关、审判机关行使权力正确与否的职责。这个机构就是检察机关。当裁判出现偏差时,只有地位与之平行的检察机关才有资格通过法定程序来纠偏,否则纵然将监督喊得山响,也只是无实质意义的空气震动而已。设立既不从属于行政权也不从属于审判权的检察权,正是检察监督理论的精髓。

第三,不能用“三权分立”模式下检察权的设置衡量我国检察权的性质

检察权属行政权是“三权分立”模式下的特征。在我国,为了论证检察权属行政权的论断,就不可避免地要讨论司法体制乃至国家机构设置。由此引发的一系列问题必将归结到权力机关对司法机关的监督体制上,归结到审判机关与人大的地位问题上,归结到司法权与“立法权”的关系上,因此得出的结论是“必须借鉴西方宪政建设的经验,建立司法权对立法权的司法审查制度”,①徐显明、齐延平:《论司法腐败的制度性防治》,《法学》1998年第 8期。这一论断使得检察权归属行政权理论在我国的实施可能性大打折扣。将检察权视为行政权的观点在于视国家权力分成立法、行政、司法为“天然”。在这一前提下,检察权的定位也就只能在行政权和司法权中寻找归属,最终导致对我国检察权的定位无从落实。“把三权分立理论当作了一个隐含的先验的前提,也就是说在论述检察权这样一种国家权力应该如何配置、具有何种性质时,就预先把国家权力配置设定为三权分立了。在这样一种前提下,事实上任何一种国家权力存在的合理性,均是无法在其内部证明的。”②曹呈宏:《分权制衡中的检察权定位——以本土资源为中心》,《人民检察》2002年第 11期。

(三)检察法律监督权的性质应适应国家权力合理配置及社会有序管理的需要

按照《宪法》和《检察院组织法》的规定,人民检察院是法律监督机关,这就明确了检察权在国家权力配置中的作用。在国家政治生活中,检察权直接体现着“主权在民,分权制衡”的宪政精神,这种精神是国家检察权设置与运作的灵魂,是检察权与其服务的宪政体制相配套、相吻合的内在表现,是检察权具有实质合理性的根本标志。③梁玉霞:《强化法律监督的制度设计》,载《中国检察》第 7卷,北京大学出版社 2004年版,第 277页。首先,检察机关的性质和地位受政体选择的制约。在人民代表大会的政治架构中定位检察权是我们考查检察法律监督权的出发点。我国的宪政体制不同于西方国家,国家的组织活动原则不是立法权、审判权、行政权之间的相互制衡,而是人民代表大会制度下的各国家机关之间的分工与合作,权力机关在国家政治生活中居于核心的地位。检察权作为一项独立的国家权力,与行政权、审判权相对应,三者都来源于权力机关,是一种平行关系。宪法把检察权设置为与行政权和审判权并列的一种独立权力,意旨在于用检察权来监督和制约行政权和审判权。其次,检察法律监督职能只能在行政机关、审判机关执法活动出现偏差时才能行使。从实质意义上讲,设立检察法律监督的目的在于实现对行政权、审判权的有效制约。这种职能应该是在行政机关、审判机关执行法律中出现问题时及时“提醒”,必要时启动纠正错误“程序”,以保证法律的正确实施,维护社会公平正义。检察法律监督的目的是维护法律秩序,防止违法和纠正违法;监督的性质是程序性的,并不是对实体权利义务关系的调整。

三、检察法律监督权本质上是对错误适用法律的纠偏权

检察法律监督权本质上是对错误适用法律的纠偏权。这种纠偏权的意蕴在于:在刑事诉讼中,对侦查、审判机关适用法律活动的纠偏;在民事审判、行政诉讼中,对法院适用法律活动的纠偏;对行政机关公务行为的纠偏则通过对公务人员的职务犯罪的查处来实现。这是检察监督权的理论根基和合理内涵。

(一)检察监督权追求的价值目标是是法律的正确适用

监督总得通过一定的方式与途径来实现。“检察权的实质是一种权力对另一种权力的控制和约束,以达到权力之间的平衡,但其最终要达到的目的是保障法律的正确统一实施,即法律内含的秩序和正义的全面实现,因而法所追求的价值目标即是检察权的价值目标。”④汤志勇:《论检察监督与司法公正的相洽互适性》,载孙谦、张智辉主编《检察论丛》第 5卷,法律出版社 2002年版,第 55页。履行法律监督职能的目的是确保在进入司法活动领域后,法律得以全面、正确适用,这实质上也就是一种法律维护权。具体体现为对单位、个人的职务犯罪予以追究,对相关机关适用法律错误予以纠偏扶正。所以,有的学者认为:“检察权本质上应当是控诉权,检察院享有的其它权力都是控诉权的派生。(1)检察院享有侦查权、侦查指挥权,是为了更好地服务于公诉,是控诉权的向前延伸;(2)检察院的指挥、监督执行的权力是为了最终解决、处理案件,是控诉权的向后延伸;(3)上诉权、抗诉权、非常上诉权、再审申请权是控诉权的直接延伸。”①万毅:《刑事诉讼制度改革的“底限正义”——对中国刑事诉讼制度改革理路的质评》,《政法论坛》2005年第 3期。

(二)法律监督与检察官“客观性义务”要求相一致

检察权的设立在某种意义上就是为了保障人权的需要,使犯罪嫌疑人、被告人不致受到司法专横的迫害,在对非法侵害予以追究的同时,保障诉讼中各方当事人的合法权益,最大限度地恢复已被破坏的社会秩序。检察官“客观性义务”的意义在于:在刑事诉讼活动中,为了查清案件的真实情况,检察官应站在客观公正的立场上,不偏不倚地全面收集证据、审查证据和进行诉讼。这一源于德国后被世界各国所接受的刑事诉讼制度②即便是在奉行检察官当事人主义的美国,法律中也承认检察官“客观性义务”的存在。美国最高法院的一份有名的判例强调:“检察官的主要职责不是证明有罪,而是要实现正义。”转引自刘佑生:《客观义务、诉讼关照及本人境界》,载《方圆》2006年第 6期。检察官“客观性义务”得到了国际社会的确认,成为国际法的有机组组成部分。在 1999年 9月 7日第 8届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上通过的《关于检察官作用的准则》中,同时规定了检察官的“客观性义务”和监督权。《关于检察官作用的准则》第 13条第 2款规定:检察官了履行的职责,应保证公共利益,按照客观标准行事,适当考虑到嫌疑人和受害人立场,并注意到一切有关的情况,无论是否对嫌疑人有利或不利。第 16条规定检察官有监督权。检察官在履行其职能活动中应当……(1)根据法律和法律授权积极发挥职能作用;(2)公平地依法行事,尊重和保护人的尊严,维护人权,特别是犯罪嫌疑人和被害人的诉讼权利,确保法定诉讼程序的顺利运行和刑事司法系统职能的充分发挥………(6)维护法治权威,注意对公务人员所犯罪行,特别是对贪污、腐化、滥用权力、严重侵犯人权和国际法公认的其他罪行起诉和调查,拒绝使用通过非法手段获得的证据……检察官不仅应当拒绝使用,而且应当采取一切必要的步骤确保将使用此类手段的责任者绳之以法。可以说联合国准则体现了检察权的法律监督属性和“客观性义务”。要求检察机关履行职权不仅代表国家对犯罪进行追诉,而且还承担着保护人权、维护法律秩序的重任。我国《刑事诉讼法》第 43条、第 139条、第 144条规定,检察机关在办理案件的过程中,要客观公正。“在犯罪嫌疑人和受害人的权利处于博弈状态时,检察官要公平如水,不偏不倚地保护好人的权利,同时也要尊重坏人的权利。”③刘佑生:《客观义务、诉讼关照及本人境界》,载《方圆》2006年第 6期。检察机关在刑事诉讼中追求的目标是对犯罪嫌疑人、被告人依法进行公正处理,不仅要搜集对其不利的证据,还要调查对其有利的证据。这使得法律监督职能与“客观性义务”相吻合。

(三)赋予检察机关职务犯罪侦查权是适应强化法律监督的需要

关于检察机关的职务犯罪侦查职权问题,不断有人提出质疑:既然是法律监督机关,就不应该同时再具有查办职务犯罪的职权。有研究成果对职务犯罪侦查权的价值和构造提出了如下观点:现行职务犯罪侦查权构造的根本性缺陷在于检察机关同时为查处职务犯罪的机关和法律监督机关,侦查程序缺少中立的第三者介入,缺乏监督制约,不能有效地实现对犯罪嫌疑人的权利保护,因此可以按以下思路进行改革:要么承认检察机关为法律监督机关,不再拥有查办职务犯罪的权力;要么承认检察机关拥有查办职务犯罪的权力,但不再为法律监督机关。这种观点有失偏颇。侦查是查清犯罪事实的一种专门的调查工作。我们分析一下职务犯罪侦查权的性质就不难发现,检察机关查处职务犯罪与公安机关侦查刑事案件两者的目标并非在同一层面上:前者是对国家权力进行监督,后者是维护社会秩序。职务犯罪侦查权自始至终与法律监督职权紧密关联,法律监督权以职务犯罪侦查权为“构成要件”。正如彭真同志指出的:由检察机关办理职务犯罪案件是基于检察机关负有对国家机关和国家工作人员的监督职责考虑的,并不是单纯的侦查分工。“检察机关的侦查权是由其法律监督的性质决定的。从公共权力配置中的权力制衡模式看,检察机关享有包括侦查权在内的监督权是控制公共权力的需要,是在人民代表大会最高权力机关的框架下对社会公共权力的合理配置。”④谢愚、郑进:《检察机关侦查权的政治学逻辑》,《法学》2005年第 11期。检察机关行使职务犯罪侦查权,可以理解为通过司法手段对国家机关、国家工作人员职务犯罪行为的监督。检察机关行使职务犯罪侦查权,目的在于强化“法律监督”。

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]1003-4145[2011]04-0157—04

2011-01-05

王俊民,山东省无棣县人民检察院检察长。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)