三分事权：推进基本公共服务均等化的前提性基础

孙 德 超

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

三分事权：推进基本公共服务均等化的前提性基础

孙 德 超

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

基本公共服务均等化是指政府通过制定相关基本公共服务最低标准，确保不同地区、城乡与不同群体的公民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务。政府是推进基本公共服务均等化的主体，而政府又是由中央政府和地方政府组成的，这就需要划分中央政府和地方政府在基本公共服务领域的事权。推进基本公共服务均等化，迫切需要一分政府与企业的事权、二分中央政府和地方政府的事权、三分中央政府和地方政府在基本公共服务领域的事权。

基本公共服务；均等化；事权

一、基本公共服务均等化与事权划分

各国推进公共服务均等化的历史，大致遵循了类似的逻辑：在界定中央与地方事权范围的基础上，划分财政支出范围；据此划分税种，形成各自的收入；再根据需要进行均等化或具有特定政策意图的转移支付。可见，事权的明确划分是推进公共服务均等化的前提性基础。事权，是指处理事务的权力和职权[1]。此处的事权，确切地说，是指政府的权力和职权，即政府基于自身职能享有的管理国家事务、经济文化事务、社会事务等方面的权力和职权。政府的事权范围与财政支出密切相联，如果中央政府与地方政府之间缺乏明确的事权划分，“标准财政支出”就难以计算,均等化转移支付的依据也将无从谈起。

在我国，1994年分税制改革是在克服中央财政困难、改进中央与地方财力分配状况的指导思想下进行的。在事权划分上，分税制改革并没有解决中央与地方事权如何界定及如何划分的问题，而是继续沿用原有的模式。这是我国难以形成规范的中央与地方财政关系的最根本的原因，也使得在推进基本公共服务均等化的过程中遇到了基础性的障碍。为此，迫切需要划分中央政府和地方政府之间的事权。而要划分中央政府和地方政府之间的事权，首先需要划分政府与企业的事权。严格地说，政府与企业的事权，似乎已超出中央与地方事权划分的范围。但在我国，由于受计划经济体制的影响，中央与地方关系也要延伸到企业监管、直接生产投资等领域。进一步而言，政府职能的准确界定、政企关系的理顺，是正确划分中央与地方事权范围的前提，也是理顺中央与地方财政关系、推进基本公共服务均等化的基础。为此，推进基本公共服务均等化，迫切需要三分事权。

二、一分事权：划分政府与企业的事权

政府的职能与其事权是统一的，职能的大小决定着事权的大小，事权的范围取决于职能的范围[2]。我国中央与地方事权划分不明确首先就体现在政府职能的界定不合理。

(一)政府越位或缺位

1.政府越位。 政府越位是指政府包揽太多。由于政府过多的行政干预以及对经营性项目的不当介入，致使许多应由市场予以解决的问题行政化，最终导致市场信号失真、运行成本增加。

2.政府缺位。 政府缺位是指本应由政府管理的事务，却因重视程度不够或资金不足等而未能有效提供，如基础科学、基础设施建设、社会保障等。政府的缺位，意味着政府相关职能的弱化。企业不得不去办社会，使得企业利润难以发挥为获得更多收益而进行投资的功能，反而承担了弥补公共服务不足的功能。

(二)按照公共财政理论定位政府职能，划分政府与企业的事权

划分政府与企业的事权，就要根据市场经济条件下的公共财政理论，将适于市场调节的事务交给企业，如一般性生产经营活动。政府应在市场失效的领域提供相应的公共产品。部分应由企业和政府共同承担的事务，如具有半经营性半公益性的事务，应面向市场并由企业承担，但因其具有一定的公益性，政府应给予适当的补助。

三、二分事权：划分中央政府和地方政府的事权

(一)中央与地方职责不清

中央与地方职责不清是指中央政府与地方政府之间的事权与支出划分不明确，在执行中往往出现模糊不清、相互推诿等问题，不仅使中央与地方事权的划分与财力支持脱节，降低了财政资金的使用效益，也使中央政府和地方政府难以对各自的事权和支出作出长远规划。具体体现在以下方面。

1.应由中央承担的事项，被完全推给了地方

尽管中央政策的出台是基于宏观调控和整体利益的需要，但由于并未赋予地方政府相应的资金、并未考虑地方政府的承受能力，使得富裕的地方虽然照办了，但不情愿；困难的地方本无财力照办，片面地照办，只能增加地方的财政赤字，加重地方的财政负担。

2.应由中央承担的事项，却让地方承担了一部分

中央财政垂直管理的部门经费，如国防武警经费、气象部门经费、地震部门经费等，中央通过让地方分摊经费、建设营房等方式，将支出负担部分地推给地方。

3.应由地方承担的事项，中央也承担了一部分

这主要体现在中央专项转移支付上。一些中央部门以宏观调控为由，对一些按照事权划分应由地方承担的支出，也由中央安排专项转移支付，如邮电通信事业、地区性银行、地方企业技术改造、中小城市基础设施建设等。这使得中央政府承担的事项过多，可支配财力相对减少，加重了中央政府的财政负担。

4.部分支出责任模糊不清

这主要体现在中央与地方共同承担的事项上，如国道的建设和维护。支出责任模糊不清，在执行中经常出现交叉、错位等现象，不仅造成执行效率低下以及严重的资源浪费，也使得中央政府与地方政府陷于频繁的讨价还价之中。

(二)坚持公共产品的层次性标准和政府职能的分工层次标准，划分中央政府与地方政府的事权

1.公共产品的层次性标准

公共产品的层次性理论不仅提示了各种类型公共产品的区别和差异，而且也为分析财政体制和合理界定各级政府间的事权与支出范围提供了必要的依据[3]。公共产品按其受益范围可分为两类：一类是受益范围仅限于地方政府辖区内的地方性公共产品，如路灯、消防、垃圾处理等；另一类是受益范围为全国的全国性公共产品，如外交、国防等。公共产品的资源配置应遵循一条重要原则：政府所提供的公共产品必须与受益居民的消费偏好相一致。

由于受历史传统、经济状况等因素的影响，各地居民对公共产品的消费偏好存有较大的差异。如果由中央政府为各地提供公共产品，难免出现供给与需求相脱节的现象；即使按照全国公共产品的平均数提供，也难免出现各地苦乐不均的状况。因此，中央政府在有效供给全国性公共产品的同时，必须赋予地方政府提供区域性公共产品的自主空间。从这个角度看，公共产品的层次性标准对中央与地方关系的基本要求，便是在纵向层面上分级供应公共产品，为各级政府有效地提供偏好各异的公共产品创造制度空间。

2.政府职能的分工层次标准

政府职能的分工层次理论不仅提示了各级政府适合提供的公共产品的差异，也为中央政府与地方政府事权和支出的划分提供了科学的依据。按照马斯格雷夫的理解，现代市场经济条件下的政府职能主要体现在资源配置、收入分配、经济稳定三个方面。

政府的资源配置职能(the Function of Resources Allocation)是指“私人货物与社会货物之间总资源利用的划分和社会货物构成的选择的过程”[4]15-16。大部分公共产品的受益面仅局限于一定的范围内，属于地方性公共产品，由地方政府提供比较合适。当然，大部分公共产品由地方政府提供，并不意味着中央政府在公共产品的供给上无所作为。那些受益范围涉及全国的公共产品，或部分跨区域的公共产品，由中央政府提供会更有效率。这样，在资源配置职能上，以地方政府为主，中央政府为辅。

政府的协调收入分配职能(the Function of Income Distribution)是指“调节收入与财富的分配，使之符合社会上认为‘公平’或‘公正’的分配状态”[4]16。毫无疑问，收入分配职能主要应由中央政府掌握。如果允许地方政府行使收入分配职能，就会在全国范围内出现各种各样的税收制度和转移支付制度。这样，在收入分配职能上，应以中央政府为主，地方政府为辅。

政府的维持经济稳定职能(the Function of Economic stabilization)是指“以利用预算政策为手段；保持高就业率，合理程度的稳定物价水平和适当的经济增长率；还有稳定国际收支的目标”[4]16。在各地经济开放、生产要素自由流动、经济关系日益密切的情况下，地方政府以经济稳定为目标的调节措施，会对其他地区产生或多或少的影响，从而使该措施的初衷落空。只有由中央政府掌握经济稳定权，在全国范围内实施统一的宏观调控，才能避免因各地政策不同引起收益不同而造成的经济不稳定。这样，在经济稳定职能上，应以中央政府为主，地方政府为辅。

科学划分中央政府与地方政府的事权，就是要改变以往对等分配、总量分割的做法，根据政府的职能及中央政府与地方政府在国家管理中的地位和作用，明确各自的管理范围及相应的权力。具体而言：(1)应完全由中央政府承办的事务，指的是全体人民共同受益并且必须在全国范围内统筹安排的事务，如国防、外交、中央行政管理、经济社会发展规划的制定与实施、基本法律法规的颁布、基础科学研究等。(2)应完全由地方政府承办的事务，指的是仅限于辖区内居民共同受益并且由地方政府承办效率更高的事务，如辖区内基础设施建设、辖区内行政管理、辖区内经济社会发展规划的制定与实施、地方性法规的颁布等。(3)中央承办地方协助的事务，指的是几个辖区共同受益并且由中央政府提供更有效率的事务，如跨省区基础设施建设、跨流域污染治理等，由于涉及的并非仅仅一个地区，应由中央政府出面协调。但若涉及相关辖区的利益，根据受益与付费相对称的原则，需要相关地方政府积极协助。(4)地方承办中央资助的事务，指的是全体人民共同受益并且由地方政府提供更有效率的事务，如文物挖掘、外国领导人到某省参观访问等。这些事务完全由地方政府承办并不合理，应由地方政府承办，并由中央政府给予经费支持。对于中央与地方共同承担的责任，应当确定哪级政府负责：(1)监管和确立公共服务供应的标准；(2)为公共服务提供资金；(3)实际提供公共物品[5]。

四、三分事权：划分中央政府和地方政府在基本公共服务领域的事权

长期以来,我国中央与地方各级政府在基本公共服务领域的事权与支出上划分不清，且缺乏明确的法律规定，为此，应在明确中央与地方各级政府的基本公共服务责任及相应财政支出的基础上，建立由中央和地方在基本公共服务领域中分类别、按比例的财政分担机制，使基本公共服务投入制度化、规范化。

“分类别分担”是指根据基本公共服务的类别，按照受益范围和供给效率的综合考虑，划分中央与地方在基本公共服务领域的事权。具体而言：(1)合理划分中央政府与地方政府在社会保障服务中的事权。中央出台统一社会保障的制度安排，提高社会保障的统筹层次。中央加大对省的转移支付力度，使社保资金有稳定的资金来源。同时，统筹规划农村社会保障，尤其是农民工的社会保障。(2)合理划分中央政府与地方政府在公共就业服务中的事权。公共就业服务属地方职责范围，主要由地方负责。城市的公共就业服务主要由城市负责，中央与省应提供关于就业培训的专项补贴。同时，建立专门针对困难地区、困难群体的就业援助制度。(3)合理划分中央政府与地方政府在义务教育服务中的事权。中央与省承担更多的义务教育财政投入，其中，中央应增加对中西部农村的投入，平衡地区间财政经费的差距。市、县政府主要负责教育管理及部分教育经费。(4)合理划分中央政府与地方政府在基本医疗与公共卫生服务中的事权。中央与省承担更多的基本医疗与公共卫生财政投入，其中，以中央为主，逐步减轻市、县负责的比重，同时，中央通过转移支付，平衡地区基本医疗与公共卫生的财政经费差距。

“按比例分担”是指“根据基本公共服务的财政需求,按照中央与地方实际财政收入的比例,由中央和省市按财政收入比例承担相应基本公共服务的财政支出比例”[6]。各级政府承担的财政支出比例,应视各地经济发展水平而定。在经济发达地区，应以县级政府承担为主；在经济中等发展地区，应由三级政府共同承担；在经济落后地区，则应由中央与省级政府主要负责，以省级政府为主。总体而言，在提供基本公共服务的事权划分上,应改变传统的按事务隶属关系划分的方法,以使中央与地方事权与财力相匹配。

[1]张立荣.中外行政制度比较[M].北京：商务印书馆,2002:267.

[2]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社,2005:29.

[3]孙开.财政体制改革问题研究[M].北京：经济科学出版社,2004:149.

[4][美]理查德·A.马斯格雷夫.比较财政分析[M].董勤发,译.上海：上海三联书店，上海人民出版社,1996.

[5][美]黄佩华,迪帕克.中国：国家发展与地方财政[M].吴素萍,王桂娟,等,译.北京：中信出版社,2003:8.

[6]项继权．基本公共服务均等化：政策目标与制度保障[J]．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2008(1)：7.

[责任编辑迪尔]

F810.2

A

1000-2359(2011)01-0114-03

孙德超(1980-)，男，吉林集安人，吉林大学行政学院行政管理系副教授，美国丹佛大学博士后，主要从事政府间财政关系研究。

国家社会科学基金重大项目(10zd&040)；国家社科基金资助项目(10CZZ32)

2010-10-15