支持中原经济区建设的财政政策选择

徐 全 红

(河南大学 经济学院,河南 开封 475001)

支持中原经济区建设的财政政策选择

徐 全 红

(河南大学 经济学院,河南 开封 475001)

中原经济区特殊的社会转型对财政“公共化”转型提出新要求，经济区现代农业体系的构建、加速推进的城市化、具有中原特色的工业化和繁重的节能减排、环境保护任务等均需要强大的财政实力做后盾。这就需要以统筹城乡经济发展为契机推进现代公共财政体系建设，注重培植财源，做大做强财政收入，优化财政支出结构，集中财力办大事，确保财力分配向公共服务、科技创新领域倾斜，强化监督，提高财政资金的运行效率。

中原经济区；公共财政；统筹城乡发展

2009年以来学术界和河南省决策层一直在谋划的新的中原经济区的建设，已经纳入河南省“十二五”发展的总体战略，这是一个以河南为主体、延及周边的经济发展区域。中原经济区试图探索出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的工业化、城镇化和农业现代化协调科学发展路子，并以此为主线，加快构建现代产业体系、现代城镇体系、自主创新体系，促进发展方式转变，形成“三化”协调、科学发展、社会和谐、全面崛起新格局。这是一条前人未曾走过的区域经济发展道路，对财政“公共化”为取向的一系列改革提出了非常高的要求，财政必须直面中原经济区建设中的一系列经济社会发展问题，有针对性地制定相关财政政策。

一、财政直面中原经济区建设中的一系列经济社会发展问题

(一)特殊的社会转型对加速财政“公共化”转型提出新要求

中原地区是中国农耕历史最久，自然经济和小生产观念积淀最厚，传统的经济社会结构和文化结构保存最完整、结合最牢固的地区，“二元”经济结构在这里得到最完整的保存，实现由传统社会向现代社会转型难度很大。如果从文明转换角度解读中原经济区建设，就是要实现从传统社会向现代社会的跨越，突破农耕文明的束缚，赶上工业化和城市化为代表的现代文明列车，这也是中原经济区建设的原始动力。更棘手的问题是，中原地区的社会转型是在全球化和市场化的大背景下进行的，在欧美等发达国家已经完成工业化、城市化过程，步入信息化(知识经济)时代的前提下，中原地区的社会转型不再仅仅是复制工业化和城镇化过程，而是要走融入知识经济成果的新型工业化之路和以人为本、人与自然和谐相处、经济发展与环境发展相互促进的新型城镇化道路。

目前中国的财政属于典型的“二元”财政，就公共服务均等化提供的现代“一元”财政体制而言，城市和农村公共产品和公共服务的财政差别提供，是与中原地区典型的“二元”经济结构相适应的。随着中原经济区的构建，“二元”经济结构将加速消亡，传统的“二元”财政已经成为中原经济区建设的制约因素，以“公共化”为取向的现代财政制度建设必须加快进行。这将是一个艰巨而复杂的任务，它将伴随着一系列财政制度和税收制度的革命性变革。

(二)现代化的农业体系建设加大了财政的支出压力

作为中原经济区的主体，在多个国家和地区粮食减产的同时，河南省连续五年粮食产量稳定在1000亿斤以上。农业和粮食生产是中原经济区建设必须优先考虑的问题，尤其是在长三角、珠三角等“鱼米之乡”耕地消失殆尽之时，靠牺牲粮食安全和农业发展的经济区建设不可能得到中央决策层的认可；更实际的考量是，现代农业体系的构建很可能成为中原经济区建设的亮点和中原地区经济发展的比较优势之所在，工业化所提供的技术支持和城镇化提供的农业经营规模相对扩大，以及工业化和城镇化过程中对农产品需求的扩张，有可能让农业成为中原经济发展的另一个增长极。这就要求在经济区建设中工业化、城镇化和农业现代化必须同时进行、协调发展，现代农业体系要求在适度规模经营的基础上，广泛利用包括生物技术等在内的现代科技，充分利用国际农产品市场和世界农业资源，广泛吸收世界农业生产先进经验，拓宽农产品出口渠道，化粮食产量优势为粮食经济优势，变农业大区为农业经济强区，提升农业、粮食大区在全国乃至世界的经济地位。

现代化的农业需要一个发达的现代农业公共服务体系相配套，这无疑对中原地区的农业财政支出总量持续增长和财政支出结构调整提出了更高的要求。首先，要加大对农业基础设施投资，尤其是农业水利设施和农村基础交通设施建设要适应现代农业体系的构建，这是一个必须优先解决的硬件基础。其次，要大幅度增加农业科研投入，尤其要完善农业科研及其推广体系，提高农业科研和成果转化水平，增强技术服务能力。再次，要增加农民技能培训投入，提高农民的素质，培育与现代农业发展相适应的新型农业主体。又次，要建立农产品信息服务体系。经济区各级政府需要加强对全国乃至全球农产品供需状况的监测、分析和评价，及时发布市场信息，建立主要农产品供求预警机制。最后，要加快农产品质量安全和农业投人品安全体系、植物病害防治和动物疫情防控体系、气象灾害预测预报和森林防火体系等公共服务体系建设，增强服务能力和服务水平。

(三)加快推进的镇化需要财政具备强大的公共产品和公共服务的供给能力

根据国家统计局河南调查总队发布的调查数据，截至2009年年底，河南省城镇化率达到37.7%。城镇化整体发展水平仍比全国平均水平低8.9个百分点。显然，城市化率低已经成为制约中原地区经济社会发展的瓶颈，构建中原经济区必须把加快城镇化作为带动“三化”协调发展的关键环节，积极稳妥地推进新农村建设，努力走出一条全面开放、城乡统筹、经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐的新型城镇化道路，带动经济社会全面发展。对中原地区而言，城镇化还有另一层特殊意义，那就是要把“人口红利”留住。中原地区过去一直是劳动力输出大省，这曾是不少地方政府夸耀的资本，但一个严重的后果正在集聚，那就是发达地区享受了我们的人口红利(低成本劳动力创造的利润留在那里，有劳动能力时的消费留住那里)，却把繁重的农村产业工人(即媒体所称的“农民工”)的社会保障负担留给了劳务输出地的财政。经济学常识告诉我们，留住劳动力就留住了利润，就留住了消费。河南省作为中原经济区的中心区和核心区，提出到2015年全省城镇化率达到48%*河南省政府《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》，《河南日报》2010-11-02。。这就意味着，今后3年，城镇化率要年均提高1.7个百分点以上，也就意味着每年至少有150万农民变成市民，表面上看这主要涉及一系列农村土地制度变革和居民身份转换的一系列制度难题，实际上对中原地区而言，更实质的问题是对公共服务均等化提供提出了更高的要求。

目前的财政从支出结构上看，是典型的城市财政，表现在经济建设、基础设施支出主要在城市，社会保障支出主要在市民等，尽管这些年来在“三农”方面投入总量有所提高，但这并没有改变城市财政的属性。也就是说，当前中原地区的财政收支平衡是建立在公共服务城乡分治、非均等化提供的基础上的。城乡统筹发展的中原经济区建设一旦启动，一方面必将加快农民市民化的步伐，转移农民势必受到财政负担瓶颈的制约，因为政府要为新增加的市民提供包括义务教育、社会保障在内的基本公共服务；另一方面包括城市道路、绿化、环境等基础设施投资等投入势必增加，财政供给能力将受到考验。考虑到城乡统筹发展就意味着城乡基本公共服务均等化提供必须配套进行，城市财政转化为全民财政(城乡统筹财政)的步子会加快，财政提供公共产品和公共服务的覆盖面会越来越大。据测算，将一个农民转化为市民财政需要增加10万元*根据中国发展研究基金会《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》课题组调研后测算，每年为解决2000万农民工市民化需投入2万亿元。投入用于城市基础设施和公共服务，如果按河南省每年150万农民转化为市民，大概需要增加财政支出1500亿元，钱从哪里来将是中原地区各级政府必须面对的一个棘手问题。

(四)具有中原特色的工业化离不开强大的财政实力做后盾

工业化进程对经济发展起着决定性作用。在国家非均衡发展战略背景下，中原地区工业化进程缓慢，数据分析表明，中原地区尚处于工业化的初期向中期的推进阶段。国际经验表明，现代化的历史，实质上就是实现由传统农业社会向现代工业社会进而向信息社会转变的过程，最终实现由农业国转变成工业国再走向以知识经济为主导的国家。因此，中原地区的现代化迫切要求中原地区加快发展，加快实现工业化。当前中原地区的工业化恰遇中国转变经济发展方式的关键时期，经济发展由外向型向内需型转变，由中国制造向中国创造转变，由资源消耗型向资源节约型转变等等，这就要求由传统的来料加工和传统制造业向资本密集和技术密集型现代制造业以及高新技术产业转变，服务业在经济中的份额快速提升。中原地区的情况很特殊，表现是经济外向型不强，初级产品所占比重过大，制造业尚不能满足农产品、能源产品、原材料等初级产品深加工、精加工需要，中原地区的服务业大而不强。中原地区的工业化应该有自己的内涵，需要处理好几个关系：第一，变依赖初级产品输出为深加工、高附加值产品输出，发展现代制造业，同时处理好传统制造业发展与高新技术产业发展的关系；第二，承接东部产业转移，增加外向型经济份额，处理好外向型经济与内需型经济的关系，实现均衡发展；第三，大力发展现代物流、旅游、金融等服务业，处理好现代服务业与现代工业的良性互动关系。

中原地区特殊的工业化是政府主导的，需要强大的财政做后盾。首先，财政在为加快中部地区工业化进程创造良好的投资环境方面负有责任：需要加大培训力度提高劳动力的综合素质；需要加大投资力度完善交通、通信、信息网络系统，提高车站、机场、港口的通过能力以及水电气等其他基础设施的供给能力；需要设立专门的信贷担保基金和投资风险基金、对科技创新企业投资贷款补贴等；需要加大对中原高新技术产业、环保产业、战略支柱和主导产业的财政扶持力度，有效促进这些产业的快速发展。其次，财政在加快中原地区工业化进程创造良好的经济基础方面负有责任：需要充分利用政府采购制度支持中部地区的企业参与竞争，促进其经济发展；需要调整对中部地区转移支付政策，增强中部经济发展能力；需要发挥财政政策的导向功能，吸引外部资金，扩大投资规模；需要加大对中原地区科技文化教育的投入力度，为加快中部地区工业化进程提供智力支持。再次，财政在加大对中原地区工业化的财政援助政策力度，加大对中原地区工业化的支持力度方面负有责任：需要积极筹集改革资金，专项支持国有企业尤其是国有工业企业的改革进程，为提高中部地区工业化程度构筑规范有效的微观基础；需要加大财政对中原地区国有企业下岗职工再就业的支持力度，逐步建立并不断充实企业关闭破产职工安置费和经济补偿金；需要采取财政贴息、注入资本金、风险投资、贷款担保等多种方式，突出扶持和培育优势产业、重点企业和重大项目的建设；需要调整财政支出结构，逐步加大对科研开发的投入，扩大科技三项费用、技术改造资金等专项资金规模。最后，财政在积极支持中原地区老工业基地的改造中负有责任。中部地区曾是国家投资的重点，“一五”时期国家的156项重点项目，仅河南就占11个。而加快中原地区工业化进程，必须充分发挥老工业基地的基础骨干作用，这就需要财政在减税和增加支出方面有所动作。

(五)节能减排与环境保护需要财政有所作为

中原地区处在工业化的加速阶段，这一阶段的显著特征是经济增长与资源消耗、环境破坏同时存在。在建立资源节约型与环境友好型社会的大环境下，中原地区的工业化和城镇化必须走出一条不牺牲环境和资源节约的新型工业化路子。有两个问题摆在中原地区决策者目前：一是温家宝总理在2009哥本哈根气候大会上承诺到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展长期规划。这样的任务是要分解到地方的，河南工业化、城镇化除了“十八亿亩红线”制约外，又多了一个“碳排放”的紧箍咒。二是中原地区新一轮工业化提速有一个很重要的前提，即承接东部产业转移，很显然，主要承接的是传统产业，但从河南经济可持续发展的角度考虑，同时要对转移的传统产业进行升级，增加产业的科技含量。中原地区的传统农业因为广泛使用化肥、农药，已经带来巨大的环境压力，能源和建材等开发带来的环境问题越来越突出，同时工业化和城镇化必须破题，在环境保护、资源节约与经济发展之间必须有一个很好的平衡点。

在过去的很长一段时间里，地方政府在环境保护和经济增长之间更愿意选择经济增长，环境保护喊得多，实际举措很少，这也是地方政府的无奈之举。因为节能减排与环境保护是需要财政投入的，投入容易筹资难，目前的财政收入制度很难保证筹集到足够的资金用于这个方面。但迫在眉睫的情况是，财政在两个方面必须加大支出：一是环境保护及其基础设施的投入必须跟上。中原地区的财政实力、经济结构和区域经济的发展水平等决定了我们对传统产业不可能不引进，传统产业大量引进很可能带来高能耗、高污染和高资源消耗，环境保护及其基础设施支出加大成为必然。二是节能环保的科技及研发投入必须增加得很快，对传统产业的技术升级是很难的事情，需要政府大量的前期引导性投入和持续的资金支持。

其实中原经济区构建对财政支出造成的压力不仅仅这些，中原地区的文化产业振兴、改善民生、收入分配等方面都需要财政支出的扩张。财政不可能解决经济发展的全部问题，也不允许介入市场可以自行调节的领域，但在政府发挥作用的层面，完全应该有所作为。河南财政直面河南经济发展的诸多难题，面临着新的挑战。

二、支持中原经济区建设的财政政策选择

(一)以统筹城乡经济发展为契机，积极推进公共财政管理制度改革

中原经济区建设从某种程度上说就是城乡统筹发展的过程，也是构建符合市场经济要求的公共财政体制的过程，必然对公共财政制度建设提出新要求。各级财政部门要进一步深化财政改革，逐步建立城乡统筹发展的公共服务体系；积极推进工资制度改革，完善公务员收入分配秩序；深化部门预算制度改革，规范预算编制，提高预算编制的科学性、公平性和公正性；完善政府采购运行机制，提高政府采购效率；推进票据管理电子化，深化“收支两条线”管理改革；加大国库管理制度改革的力度；积极配合财政部搞好有关税收制度改革等。要创新财政管理机制，包括创新财政收入稳定增长机制、财政调控机制、财政社会保障机制、地方财政风险防范和控制机制、财政监督约束机制等各方面。要转变观念，把建立完善适应经济区发展要求的财政体制与运行机制作为理顺财政分配关系的重中之重；要突出重点，把转变职能、改进财政管理方式作为深化财政改革的关键环节；要转换思维，把支持改革、服务改革作为财政工作的基本理念；要溯本求源，把促进经济发展、培植财源、提高效益作为增加财政收入的根本出路；要规范管理，把优化支出结构和有保有压作为财政支出管理的基本准则。

(二)培植财源，增强后劲，做强做大财政收入

中原经济区建设需要强大的财政收入做后盾，因此要把财源建设与经济区建设紧密结合起来，做强做大财政收入，具体而言，可以采取以下措施。

第一，制定经济区财源建设规划，明确财源建设的指导思想、目标、原则及具可行性有效措施，全力组织力量予以推进。一是突出扶持优势产业发展，发展和壮大工业主体财源，围绕延长产业链、构建产业集群，深度支持那些具有资源和产业比较优势、具有可持续创税能力的资源深加工、优势主导产业配套、高新技术产业化、对外贸易加工、现代服务业等产业类财源项目；二是积极开辟新兴财源、培植后续财源，运用财政杠杆，大力促进非国有经济、第三产业、外向型经济、中原文化和生态特色旅游经济的发展；三是整合现行财政资金，采取贴息、参股和注入资本金等方式，引导社会资金投入。四是强化激励机制，改进考核评价方式，完善以奖代投制度，对收入增长快的地区和税收贡献大的企业给予表彰奖励；五是加大县乡建设力度，促进县乡经济结构调整，进一步明确县乡财源建设的类型及主攻方向，把经济区县乡级财源建设成现实财源、后续财源与潜在财源体系，建立健全县级财源建设的政策支撑体系、资金导向体系、工作责任体系、组织保障体系和激励考评体系。

第二，加强税收征管，挖掘非税收入潜力，做大财政“蛋糕”。一要加强税收监控、税收征管、税源挖潜工作；清理和规范税收优惠政策；通过财税政策扶持企业发展，培育税源，扩大税基。二要规范行政事业性收费，深化“收支两条线”改革，完善非税收入政策和收缴管理制度；推行国有自然资源有偿开发利用，建立资源性非税收入征管体系。三要加强国有资产经营收益管理，建立国有资产收益征收管理办法和分配机制，确保国有资产经营收益的安全和有效使用。四要不断完善现行财政体制和转移支付办法，调动县乡政府做大财政“蛋糕”的积极性，减轻县乡发展压力，增强县乡财政自我发展能力。

第三，实行综合预算，统筹预算内、预算外和政府性基金，将分散在不同部门的同一性质的发展性项目资金，整合投入到中原经济区规划的战略决策项目上。

第四，充分发挥财政资金和财政政策“四两拨千斤”的导向作用，运用财政贴息、信用担保、无息回收、注入资本金、投资补助、风险损失贴补等方式，带动银行和社会资金投入到重点项目建设中。

第五，要盘活存量资产，对已建成的政府投资项目通过依法转让股权、经营权或收费权，以回收的资金滚动投入到需要政府投资的新项目中。

第六，积极利用政策性银行贷款和外国政府贷款，利用其利率低、还款期长的特点，为加快经济区交通、能源建设提供更多的资金保障。

(三)集中财力办大事，确保财力分配向公共服务、科技创新领域倾斜

在现有的财政收入格局下，应按照集中财力办大事的要求，进一步完善资金保障落实机制，实现财政支持在资金、力度、措施取得新突破，把更多财政资金投向公共服务领域，确保财力分配向社会事业发展的重要领域和薄弱环节倾斜：一是实行项目支出分类管理，将项目支出分为业务经费支出和发展性项目支出两大类，严格控制部门将发展性项目支出调整用于部门专项业务费开支，压缩部门自身经费和一般性开支，降低行政成本和机关运行成本。要以绩效考评为突破口，建立项目支出绩效考评指标体系，探索在预算与决算之间建立起紧密衔接的机制，做好项目执行、跟踪、反馈工作，从根本上防止项目安排的随意性，提高专项资金使用效益。打破部门界限，加强资金整合力度。二是逐步扩大公共财政覆盖范围，要围绕构建社会主义和谐社会确定的提高城乡居民医疗保险政府补助及最低生活保障水平，有效缓解财政供求矛盾，有计划、有步骤地解决一批群众关心、社会关注的大事实事。三是加大科技资金投放，对企业创新技术项目提供政策性贴息和担保，促进科技成果转化机制的形成。把握科技税收优惠的合理导向，采取税基减免为主、税额减免为辅的原则，鼓励先进技术开发与应用，对培育技术市场、发展科技中介服务等予以税费减免优惠。保证对高技术和重大环保科学研究立项资金的投入，促进持续创新基础能力的提高。

(四)强化监督，提高财政资金的运行效率

加强财政监督是落实各项财政政策的保证，是提高财政运行效率的重要手段。经济区各级财政部门要认真履行职能，把财政监督贯穿于财政运行的各个环节，充分发挥财政监督在完善市场经济体制、整顿和规范市场经济秩序、提高财政资金使用效益等方面的作用。从当前的财政监督看，财政监督重点主要是收入监督、支出监督、会计监督和内部监督四个方面。一是要加强财政收入监督，重点是围绕做大财政收入“蛋糕”，加强非税收入征缴质量的日常监督，针对财政收入的热点、难点问题，组织开展收入专项检查，保障财政收入真实、完整，建立健全稳定的财政收入保障机制。二是要加强财政支出监督，配合部门预算、国库集中支付、“收支两条线”等改革，逐步加大事前审核和事中监控的力度，在开展安全、合规监督的基础上，把有效性监督贯穿于财政支出的日常监督和专项检查之中，确保财政支出资金的安全、规范和有效。三是要加强会计监督，围绕“遏制会计造假，规范会计秩序，服务宏观管理，维护公众利益”的目标，借助现代化信息手段，强化会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督，严厉打击会计造假和扰乱会计市场秩序的行为，树立政府监督权威。四是要加强财政内部监督，及时发现和纠正财政管理和财政运行中存在的问题，堵塞漏洞，从源头上提高财政资金管理水平。当前对财政财务工作的专项监督，既有财政监督，也有人大监督、审计监督和社会监督等，这些监督必须通过中介渠道联合起来，减少交叉和不必要的重复劳动，形成监督合力，强化监督效应。

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[责任编辑迪尔]

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1000-2359(2011)02-0096-05

徐全红(1967-)，男，河南邓州人，经济学博士，河南大学经济学院副教授，主要从事农村经济和区域财政政策研究。

2011-02-01