我国地方政府领导干部考核制度发展的三个阶段：1949—2009*

叶贵仁

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640)

我国地方政府领导干部考核制度是地方政府管理中的一个重要环节，1949年新中国成立以来，它经历了三个发展阶段，主要由以下三部相关法律规定及若干配套规定提供相应解释。第一部是1957年10月23日全国人民代表大会常务委员会第82次会议批准，同年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》(以下简称《规定》)。第二部是1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》(自1993年10月1日起实施，以下简称《条例》)。第三部是第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》(自2006年1月1日起施行，以下简称《公务员法》)。推行干部考核制度的目的在于正确评价地方领导干部在德、能、勤、绩、廉等方面的表现，从而能够更好的使用人才。建国60年来，我国地方政府领导干部的考核制度逐步完善，但是仍然存在不完善之处。对这一过程的反思有利于很好的总结经验，从而能够完善相应的制度设计，最终促进整个社会的进步。

一、第一个阶段：政治忠诚为导向

1949年新中国成立之后，延续了革命战争年代形成的领导干部考核方式，但是考核内容却没有得到系统的阐述，直到1957年10月26日公布的《规定》才正式的制定了领导干部考核的相应内容。建国之初，“继续革命”的思路引导了党的各项方针政策，这也决定了《规定》对领导干部的考核是政治忠诚导向的，即以是否同中央保持高度的政治一致性来判断他们履行职责的好坏。这种判断标准潜在的以政治忠诚代替具体行政任务的执行，并弱化了地方领导干部本该重视的基本管理职能。这种源于战争年代的“忠诚-命令”式考核方式带有强烈的人治色彩，考核标准往往是“千人一面，没有个性差异”，适用于不同层级、不同类型的地方政府领导干部。它强调两点：一是对党中央的高度认同，即无论任何政策及举措都要符合党的舆论宣传导向，这同“政治忠诚”有着直接的关系；二是“服从命令”，即凡是中央的方针政策，不论是否符合本地的实际情况都要贯彻落实，政治忠诚的行为逻辑深入人心。

具体而言，《规定》第五条指出：“国家行政机关工作人员有下列违法失职行为，尚未构成犯罪的，应该予以纪律处分，如果情节轻微，经过批评教育后，也可以免予处分。”其他的管理规定也缺乏具体操作化，尤其缺乏对领导干部过错行为的制度约束。《规定》除了同政治因素结合外，还同道德因素混合在一起，造成《规定》的操作性大打折扣。严格来说政治忠诚是很难界定的，即那些善于投机的人往往通过表面的“道德高尚”来获得不知情的大多数人的信任；相反，那些努力工作的人，一旦为了工作而犯错就会被指责道德修养低或者不忠诚。政治忠诚成了这一阶段统治合法性的重要标志，其他考核指标某种程度上被淡化了。

政治忠诚模式集中反应在建国初期的各项经济建设之中，比如20世纪50年代的大跃进、大炼钢铁过程。周飞舟所说的锦标赛体制就专门阐述了大跃进时期的领导干部考核模式，以及由此产生的政治后果。他认为这一时期的领导干部考核就像是一种“锦标赛”，它存在的前提条件是中央可以对地方政府进行全面的政治控制、思想控制以及资源控制。中央能够短时间内统一改变地方领导行为的优先顺序，且使他们集中精力为“锦标赛”服务，这一行为又是简单的强调目的而不计成本及不良影响的。当年的大跃进运动中地方领导干部并不关心经济效益，而只是以追求粗放式的规模效益为目标(更准确的说法是政治忠诚式的“跟风”)，造成了大量的人财物浪费。[1]整体来看，这一阶段的领导干部考核以是否政治忠诚为标准，符合条件的人往往能在考核制度中胜出。

总之，第一个阶段的领导干部考核制度的特征是政治忠诚导向的，强调通过各种“非常态”的政治动员来引导地方政府的行为，并将之细化为紧跟中央的各种运动，而一些正常的经济建设、生产发展的任务被搁置一边。很多地方领导干部的行为处于一种“狂热”状态(比如大放卫星，明明知道是弄虚作假，仍然大行其道，原因在于这一行为符合了政治目标的需要)，政治挂帅主宰了地方政府的行为方式。在这一阶段，在政治忠诚式考核标准的导引之下，虽然走了一些曲折的探索道路，但是工业建设还是取得了突出的成就。然而，到20世纪70年代末期，这种“非常态”政治动员模式的优势基本上消耗殆尽，必须寻求新的推动力，这又取决于如何考评地方领导干部，如何调动他们的积极性，并使之转化为地方政府的行为。

二、第二个阶段：创造政绩为导向

历史经验证明，我国社会主义的基本制度具有优越性，但是许多具体制度(比如地方政府领导干部考核制度、晋升机制)却存在不少弊端，并严重束缚着领导干部发展经济的积极性。1978年党的十一届三中全会做出了党的中心工作由以阶级斗争为纲(各项政治运动的总目标)转移到社会主义现代化经济建设上来的战略决策。即强调了从“继续革命”到“发展经济”的转型，这是党的工作重心的第一次转型，发展经济日益成为政权合法性的支撑。在意识形态控制逐渐松弛的条件下，地方领导干部越来越侧重于创造政绩，以便获得职务的晋升。“发展才是硬道理”的思路也由党的方针具体化为国家意志，并逐渐的引导了领导干部思维模式的转变，领导干部开始全面的履行现代政府的经济建设职能。

1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出“干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化”。[2]326邓小平很早就强调了选拔领导干部的新标准，即年龄、知识背景和专业能力，这是一种能力导向的考核标准。1987年党的十四大报告作出“坚持党的基本路线不动摇，关键是坚持以经济建设为中心不动摇”的重要论断。1992年春天邓小平南巡讲话，提出要吸收和借鉴人类文明的一切成果，1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制之后，开始完善和发展领导干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。

1993年8月14日国务院公布《条例》，自1993年10月1日起实施。《条例》的出台背景是1978年十一届三中全会之后，国家的发展重心转移到了经济建设上来。《条例》第二条规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心”，第二十条规定“对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩”。整个《条例》体现了全社会发展经济的迫切愿望，这也反映到领导干部的考核中来，很多考核指标直接与地方政府经济增长挂起了钩。经过多年的探索，领导干部考核制度逐步完善起来，党的方针逐步的上升为国家意志，这也从一定程度上推动了国家制度建设的进程。自此开始，国家人事部进一步出台了很多重要规章，其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《条例》和这些暂行规定，共同奠定了地方政府领导干部考核制度的新标准。

在创造政绩为导向的激励作用下，对领导干部的奖励也以物质激励为主。能否推动经济增长成为新的国家统治合法性的重要依据，而原有的政治忠诚式考核退居其次，但仍然在一定程度上发挥作用。与之相对应，一大批有能力、敢想敢干、能够推动经济发展的年轻领导干部走上了工作岗位，并且给地方经济注入了很大的活力和激情。整体上而言，地方领导干部要对上层领导负责，也要对地方和社会负责，地方干部的政治及经济方面的表现都会受到上级考核。当中央政府把权力下放给地方政府时，亦同时增强了对地方政府领导干部的监督。

无可否认，以创造政绩(特别是经济绩效)为考核和奖惩标准起到了“鞭打快牛”的效果，全国上下掀起了一股大力发展经济的浪潮，很多地方为了发展经济而毫不顾及本地生态环境的承载力，过多强调发展经济的同时也产生了不少负面作用。而且，新的领导干部考核制度本身也存在不少问题，考评活动缺乏科学性、公开性，考评的标准掌握在上级行政首长手中，公民无法很好的参与到这一过程中来。

在经济指标考核压力下，地方领导干部的行为也被有意识的引导到经济建设上来，他们往往不择手段。周雪光认为地方领导干部“不是自下而上地向上级部门索取资源，而是自上而下地索取资源”的行为称为“逆向软预算约束”。领导干部的晋升激励机制诱发了他们追求超越其权力和财力的短期政绩行为，权力系统内部的责任追究缺乏有效的约束，上下级之间的信息不对称提供了必要的保护，而领导岗位的有限性又加剧了这一行为。[3]这反映了国家在经历了长时间的混乱局面后发展经济的急迫愿望，但导致的不良后果是“唯生产力论”，单纯以经济指标来考核领导干部的能力。更深层次的问题在于，为了在经济发展考核中胜出，很多地方政府都为了“招商引资”而对外商作为了大量非理性的让步，竞相给予优惠，结果造成了大范围内的经济发展的成果被外商独占的局面，地方政府财政能力、威信都受到很大破坏。随着社会的进步，这种短期行为已经越来越不适应可持续发展的需要。

这一阶段的明显特征表现为一种(经济指标)“压力型体制”，即为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于上下级职责同构及条块关系的存在，上级政府层层加码，通常将各项社会经济发展任务细化为各种考核指标，分解下达给下级领导，并签订目标考核责任书(责任状)。这些任务和指标中的一些主要部分采取的评价方式是“一票否决制”(即一旦某项任务不达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励)，所以地方领导人实际是在这种评价体系的压力下运行的。[4]28

从前两个阶段的领导干部考核情况来看，前者特别强调运动式执政，表现为中央通过各种政治运动层层调动地方领导人的积极性；后者在一些重大问题上，比如经济发展、计划生育、打击刑事犯罪，仍然保留了第一阶段的特点。比较而言，第二个阶段的领导干部考核制度关注了社会的需求，从激励机制的角度而言，更为科学与理性。

三、第三个阶段：科学发展为导向

20世纪90年代中期以前，经济的增长成为了社会认同和领导干部考核的优先指标，招商引资的任务被下派到各级政府，经济指标再被分解到各级官员头上，完成任务则奖，完不成则罚。经过较长时期的快速发展，虽然取得了举世瞩目的成就，但也付出了沉重的代价，比如环境污染、资源浪费、社会矛盾突出等问题。问题的深层次根源在于，市场的自发调节常常引发了很多外延式、粗放型的短期经济行为，造成了经济结构畸形；人们仅仅追求物质财富，忽略精神文明建设，进而导致了纸醉金迷的物质崇拜，很多地方领导为了创造政绩而积极投身于各种劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”中来。这种以资源、能源的大量消耗和环境污染为代价换取短期经济增长的做法表明了单纯以经济增长作为领导干部考核标准所带来的恶果。同时，由于政府没有充分的引导发展模式的转型，传统发展方式的负面效应把领导人短期行为所创造的经济增长消耗殆尽。

换一个角度思考，政绩为导向原本是为了激励领导干部发展地方经济，只是这一政策在执行过程中变样了，并不能说明以经济增长为考核标准不好。如果取消了领导干部考核中的经济增长的要求，那么地方领导人能否承受本地发展的压力呢？是否会出现经济倒退的局面呢？

2002年党的十六大报告首次提出了“社会更加和谐”的口号，党的十六届四中全会进一步提出了构建社会主义和谐社会的任务。2005年2月19日胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出要进一步提升和谐社会的建设格局，“把社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体的发展模式升格为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四为一体”。“社会建设”同前三者的并列尚属首次出现，它带来的一个信号便是中央开始把和谐社会的建设提上工作日程，而这一目标也是对改革开放以来历史经验的总结和反思。

在新的历史时期，经济建设已经不再是国家强调的唯一目标，单纯以经济建设为中心并不能推动社会的全面进步。同样，政绩导向的领导干部考核制度已经不能适应社会发展的需求，政治建设、文化建设、社会建设在和谐社会的建设中也发挥着经济建设难以取代的重要作用。同时以上四方面内容的逐步完善化才能促进一个国家的现代化，即，一方面是经济现代化，另一方面是制度现代化。建国以来，领导干部考核制度的前两个阶段是在中央的积极推动下得到落实的，第三个阶段仍然需要中央有意识的引导和动员。[5]这一阶段的重要目标在于继续推动领导干部考核的制度化，即通过一系列的制度建设来保障各级领导干部能够实现以上“四位一体”的科学发展目标，从而把科学发展观的理念落实到位。科学发展观的本质在于发展的可持续性，是一种社会秩序持久延续的发展。它表现为当前发展与长远发展的统一，可以不断的把发展状态延伸到未来。但是有必要澄清的一个观念是科学发展仍然需要强调大力发展经济，只是发展经济的方式更要侧重人与自然的和谐。

党的十六届三中全会中提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的一种方法论。在党的十七大上，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性发展，根本方法是统筹兼顾。党的十七大指明了进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观是指导经济社会发展的根本指导思想，而第三个阶段的领导干部考核标准也是在这一大背景下出台的，它关注了如何落实科学发展观的相应指标。

在科学发展观的大背景下，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过了《公务员法》，自2006年1月1日起施行。对领导干部的考核方法实现了从规定、条例上升为法律的跨越，《公务员法》的出台表明对领导干部的考核完成了法制化的进程。该法对公务员责任的规定更为具体，该法第六条指出“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”一方面，该法强调公务员管理的制度化，它的十八章内容较《条例》大大充实，整个《公务员法》贯穿了宪法、法律的精神。较《条例》的“经济建设为中心”而言，《公务员法》则在第四条强调了思想路线和“党管干部”的原则。科学发展观在该法中有所体现，该法不只是单纯的强调“经济建设为中心”，而是强调了以可持续发展战略为基点的和谐社会建设及综合测评。对领导干部考核的指标也在“德、能、勤、绩”中增加了“廉”。另一方面《公务员法》鼓励公务员主观责任性的发挥。该法第五十四条规定“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令是错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任……”该点内容对于作为上级命令执行层的地方政府而言，提供了发挥主观责任避免工作失误的法律依据。第十七章首次增加了“法律责任”的内容。经过几十年的探索，中央发现从最初的政治忠诚到后来的经济指标都不能很好的考核领导干部，并且造成了对领导干部考核的软约束和高成本，只有通过法律制度来科学的约束领导干部才是切实可行的。

2011年国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要指出要“坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制”。这一新的思想应当体现到新的领导干部考核中来，坚持以人为本，真正的重视人，通过地方领导干部的积极作为推动整个社会的全面进步。

四、对我国地方政府领导干部考核制度发展的三个阶段的反思

反思目前的领导干部考核制度，其主要内容涉及“德、能、勤、绩、廉”，但是相应的细化指标都是非常抽象和概括的，缺乏具体的量化标准。就这五大块内容而言，除了“绩”的规定较为具体外，其他几项内容仍然是难以精确判断的。制度的弹性空间巨大，这就为继续沿用传统的“政绩”考核标准留下了余地。这也反映了领导干部考核中的矛盾心态；一方面它弱化了经济指标在干部考核中的作用，可以避免弄虚作假、追求短期效应的状态；另一方面，没有各种指标的压力，领导干部能否真正承担起招商引资、发展经济的责任呢？应当说领导干部的道德责任将发挥很大的作用，但是相应内容往往很难具体化。也有学者提出了“公众满意度”、“第三方评价”之类的领导干部考核标准，但是这些很好的观点都因为缺乏可操作性而难以落实。

科学发展观强调人的发展是核心战略，目标应当是增强人的能力，使人居于发展的中心地位。避免经济增长所带来的资源枯竭现象，需要创造出持久性的经济增长动力，提高人的素质，促进人的发展才是这一目标实现的必然选择。在寻求新发展观的过程中提出了代际公平的问题，这也是科学发展的基本含义。制定新的更为符合实际的领导干部考核标准一定要继承历史上形成的一些好的做法，并不断的开拓创新。

新中国60年的经验，特别是30年改革开放的经验，就是实行了最大限度地调动个人积极性的政策，这也说明领导干部考核制度应该反映科学发展的实质，这对于实现国家的整体发展和现代化具有重大意义。就制度创新的角度而言，中央应当允许地方政府开展局部范围内的领导干部考核制度改革，并积极的总结经验和教训，推动整个干部考核的科学化进程。这种探索性的尝试应当同时在多个地方政府层次展开，即省级、市级、县级、乡级，在实验一个阶段后，汇总相应的成功经验和失败教训。考核指标和方式决定了选拔领导干部的价值趋向，这又影响了领导干部上任后的行为方式及工作重点，并最终影响到整个国家的发展步伐和经济增长方式。但是，目前仍然有一些“非常态”的指标影响着领导干部的考核(比如裙带关系、个人价值偏好)，以上概括的三个阶段仅仅是整体意义上的理解。

领导干部的考核也不是孤立存在的，它同整个行政环境有着密切的联系，行政环境的改善可以促进领导干部考核的科学化，并使之逐步的反映广大民众的声音。领导干部考核制度的科学化也有利于调动人的积极性，并使之投身于社会进步中来。新中国成立60周年来，领导干部考核的三个阶段恰恰反映了如何更好的发挥激励机制的作用，并使之制度化的过程。其中有待改进之处在于，领导干部考核仅仅是民主管理中的一个环节，尚未同民主选举、民主决策、民主监督有力的结合起来，未来的理论与实践探讨应当抓住这些新的学术增长点。从民主管理的角度而言，各级领导干部都要加强落实考核责任制以及科学的面对各方面的评估(包括上级、本级、下级评估、人民群众的评估)。从制度设计上讲，要强化领导干部的决策责任制，加强问责。从制度建设的长远来看，也要尽可能规范地方领导的任期制度，保证其任期的完整性，以便保证相应的政策执行的连续性。

赵树凯认为“考察新中国半个多世纪的发展历程，许多政策设计和制度安排，往往是在后果很严重的时候才被认识和被纠正，甚至一条政策的弊端或者失误已经走到危险边缘时才被承认和纠正，而不是在失误开始的时候就被警惕和防止。这其实与政治体制的特征有关。政策上的大起大落说明了体制缺乏弹性”。[6]13领导干部的考核也应当坚持一个开放的心态，及时更正一些不合时宜的考核指标，同时应当有足够多的渠道把一些新的考核内容及指标纳入进来。

参考文献：

[1]周飞舟.锦标赛体制[J].社会学研究，2009(3)：54-77.

[2]邓小平.邓小平文选：第2卷 [M].北京：人民出版社，1994.

[3]周雪光.“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学，2005( 2)：132-143.

[4]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.

[5]胡鞍钢.第二次转型：以制度建设为中心[J].战略与管理 2002 (3)：34-38.

[6]赵树凯.万里与农村改革中的“政治”[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)2009(2)：2-14.