政策传播中的村干部角色：权威消解、重构与政策协商——基于对JD市农村的调查研究

唐莉莉 蒋旭峰

(1，2. 南京大学 新闻传播学院，江苏 南京 210093)

一、研究背景

国家政策对农村社会的存在和发展有着至关重要的作用。正如徐勇教授指出的，“中国共产党正是依靠政策将亿万分散而又散漫的农民组织到政党和国家体系中来，对其行为加以规范，进行制度性整合”。[1]从土地改革到社会主义改造，再到改革开放，中国共产党依照不同时期的不同具体情况制定国家的涉农政策，以实现对广大农民的政治动员和经济动员。“政治合法性是政治认同的产物，而信息传播是政治认同产生的必要条件。”[2]国家政策在农村社会的传播和实践直接影响着农民对一个政党执政的合法性认同。

鉴于涉农政策传播在现代国家的建构过程中对整合农村社会的重要性，越来越多的学者开始将其作为学术研究的对象进行思考。有关农村政策传播的研究总的来说包括以下几个方向：一是不同农村政策信息传播渠道的传播效果；二是国家农村政策传播过程中存在的问题及改进的方法；三是乡村治理中信息传播的影响、作用和模式的变迁。

在已有的研究中，具有代表性的观点是“国家农村政策传播过程中信息存在缺失”，造成这一现象的原因是“农村受众的流动，意见领袖的缺位，媒体功能的缺席以及政府的科层性”，为此必须建立以农民为核心受众群的传播机制，以及完善的信息反馈、调节机制。[3]对于信息传播与乡村治理之间的联系，有学者指出，“在‘乡政村治’治理体系建构过程中，会议系统已经在乡村的政治传播中失去效用，取而代之的是逐步发展起来的现代大众传播媒介，主要是广播和电视。”[4]因此，“电视下乡已经成为现今乡村治理中不可忽视的一个因素。”[5]电视“对于乡村基础的治理并不一定是正面作用”。[6]107

已有的研究大都是从政治学或者社会学的视角切入，从传播学角度来研究的比较有限。而就在这些有限的传播学视角研究中，大都是从拉斯韦尔5W模式入手对农村政策的传播过程中各个要素逐一进行剖析。研究结论也主要是从组织传播渠道、大众传播渠道和人际传播渠道分别归结于政府科层体制的弊端、大众传媒对农民受众的忽视以及农村社会自身的问题等。相对应的，对于这些问题的对策都是涉及国家宏观决策的，缺乏从农村社会微观层面出发的有效对策。另外，从目前的研究成果来看，学者对农村传播的研究更多停留在“想象的”层面。因此笔者以为，对农村传播现状和问题的深刻了解必须通过实证研究。而目前实证研究的成果非常少，并且多是调查问卷和数据分析，缺乏调查问卷和深度访谈相结合的研究成果。

鉴于此，“面向三农的传播服务研究”课题组以江都市农村为对象进行了一次实地调查，此次研究采取了问卷调查和深度访谈相结合的方式。经过调查发现，村干部这一具有双重身份的群体——既是国家政权在农村的代表，又是普通村民利益的代表，在涉农政策信息传播与执行的过程中处于一种比较复杂的状态。因此笔者认为，对村干部在国家涉农政策信息传播过程中的身份和作用的考察可以作为一个新的有价值的研究视角。本文中的村干部所指涉的是村组干部群体，不包括乡镇一级的干部，文中的干群关系则指生活在农村的农民与村组干部之间的关系。

二、村干部：涉农政策传播的体制舆论领袖及其权威的弱化

村干部处于国家权力与乡村本土权力的夹缝中，这一群体既担负着传达国家权威、在农村实施国家政策的责任，同时又受到乡村本土文化的影响。对于政策在农村的传播而言，这一群体的传播地位可以用“体制舆论领袖”来描述，即他们是政策在农村传播过程中制度所赋予的体制性“媒介”，对于国家政策在农村的传播具有重要的作用，他们是否拥有权威性，村民对他们的认知如何，都在很大程度上决定了政策在农村的传播与实践效果。但笔者从调查中发现，这一“体制舆论领袖”群体在政策传播中却日益丧失其应有的权威性。

改革开放以后，尤其是电视在农村普及之后，农村的政策信息传播环境变得复杂，电视等大众传媒迅速崛起并占领了农村信息传播渠道的龙头地位。另外，经过国家一系列的政策调整，从理论上讲村干部已经不是国家政府体制内部的群体了。从受众方面看，农民的主体意识和民主意识逐渐增强，成为可以采取各种方式反映自己要求的有主体意识的群体。从传播主体方面看，村干部群体不再属于体制中人，其权威性便逐渐弱化，国家政策经由他们向普通村民传达的时候，组织传播的特性不再明显，而其人际传播特征凸显出来。从传播环境方面看，以电视为代表的大众媒介在村民获取信息的渠道中的优势地位难以撼动，这又进一步削弱了村干部以组织传播的方式向村民传达国家政策的特性。当然，除了体制性的因素以外，村干部群体自身的素质也是造成其权威性弱化的重要原因，如当前导致干群关系恶化的最主要原因便是干部群体的贪污腐败问题。

三、村民的“干部”认知与村干部权威性的消解

基层干部往往有着双重身份，他们既是村民的当家人，同时也是基层政权即乡镇政府的代理人。“作为当家人，村干部站在村民利益的立场说话办事想问题。作为代理人，村干部需要完成乡镇在村里的任务。”[7]在此基础上，贺雪峰教授指出，村干部还有另外一种身份，即自谋利益者。村干部首先是作为一个普通人，他们也有自己的个人利益，只有保证了其作为普通人的正常生活需要，他们上述的双重身份才能凸显出来。不管国家出台了多少惠农政策，要真正让农民得到实惠必须通过村干部来贯彻落实这些政策。村干部是政策传播中必不可少的一环，村民的“干部”认知直接影响到政策传播和执行效果。

(一)农民的村干部认知与政治信任

通过访谈可以发现，农民对农村政策的信任路径：中央最好，省府次之，市县较为模糊，乡镇及以下最差。问卷调查得出的数据印证了这一情况。农民认为，各级干部非常关心对农政策的实施的比例依次为：中央领导干部79.2%，江苏省领导干部30.3%，江都市领导干部11.8%，镇上干部3.2%，村干部4.5%。由此可见，“由于长期历史传统的影响，农民对中央政策的信任度较高，中央政策的制度整合仍然具有相当的权威性。”[1]农民要么对市县政府的政策作为表示不清楚，要么对乡镇政府和基层村组织的政策作为表达很大的不满。

在农民看来，村干部或者对国家政策变相执行，或者从执行政策中牟取私利。而在村干部看来，农民并不好相处，只看重个人利益。这就形成了“刁民”与“贪官”的互不信任局面。

比如，村民倾向于认为：“当干部好处多啊，个个都要当干部。吃喝玩乐，就是这些好处。”“有没有干部都无所谓，有100个、10个，还是1个，跟老百姓都没什么关系。”这种无话可说或者有话不说的失语状态，其实是一种失望和不满，展示了基层组织和农民之间的疏离，以及农民对于干部的不信任。这种冷漠的氛围构成乡村社会常态的紧张关系。

而在村干部看来，现在的农民不好说话，“厉害”得很。“农民总认为我们是坏人，中央都是好人。你做些事了他说你不务正业，你不干事了他说你不能上进。”“我们做基层工作的，难度比较大。现在那个村民老百姓，就像现在的独生子女一样，娇娃娃，特别是中央惠农政策出台后，被这些好政策宠坏了，几乎在我们基层工作的都有这个感觉。”这种村民与村干部互不信任的局面，不仅影响了农村政策传播的效率，也增加了乡村治理的潜在风险。

(二)权威的消解：夹缝中的村干部

在中国的政治体制中，乡镇政府是国家最基层的政权，村委会在政府和农民之间的地位是很尴尬的。一方面，村委会并不属于国家政权之一，理论上讲，村委会应该是村民自治组织。因此，村干部并不属于国家公务员的体系，他们也只是普通农民。村干部的工资待遇不固定，完全与本村的经济发展条件相关联，这也是现如今缺少村级储备干部的主要原因。村干部并非真正的国家干部，可国家的各项涉农政策从中央政府一级一级往下传达的时候，具体的执行工作要落到村干部这一层。比如收取一项费用，上级政府规定要在几天之内完成，如果完不成的话就会影响村干部的考核成绩。另一方面，在村民眼中，村干部是属于国家干部体系之内的。可随着村干部作为“国家干部”的权威日益消逝以及电视在农村的普及，“在当下的中国农村，政策信息的传递模式就从以前组织传播模式的‘层层过滤推进’变成了大众传播式的从中央到农民的‘直达’”，[6]108村民也不再需要通过村干部来了解各项国家政策。在组织传播的意义上，作为基层政权代理人的村干部与村民的关系渐行渐远。

虽然大众媒体是农民了解信息的主要渠道，但笔者通过调查发现，只有19%的被调查者认为从电视等媒体上就可以了解国家政策，不需要基层干部的宣传。这说明村民在对村干部不满的同时，也希望村干部能够发挥其在组织渠道内的相应作用，同时证实了“大众媒介主要发挥作用的阶段是让农民从不知到知的过程”这一观点。大众传播媒介传播的是国家话语和精英话语，但农村本土的传播方式则能够使政策的传播深入化。对于村民而言，最典型的其他传播方式便是村干部对政策的解释以及人际关系所形成的对政策的认同度。例如，当问及农民希望从哪些渠道了解江都市新农保政策的相关内容时，排在前几位的分别是：广播电视83%，村里开会55.7%，宣传单等55.1%，村里张贴公告43.2%。由此可以看出，虽然组织传播的渠道有其局限性，但通过组织渠道传播的政策信息的权威性是其他渠道都不可比拟的。这种权威性来源于村民的历史记忆，即对干部的潜意识的信任。

四、从政策传播到政策协商

从以上分析研究可以看出，一方面，现实和村民的意愿都显示出村干部作为组织体制的舆论领袖在国家涉农政策信息传播过程中的必要性；另一方面，村民希望通过村干部获得较权威信息的要求得不到满足。村干部在传播国家政策时不断地遭到村民的质疑，村民与乡镇干部之间出现“裂痕”。其背后的原因当然是复杂的，笔者认为其中重要的一点便是国家政策在农村的传播和作用方式，即乡镇干部已经习惯了将国家政策通过各种农村本土的渠道传播给村民，这种传播更多的是自上而下的告知，它要求的是村民对国家政策的执行。一旦国家政策在执行过程中违背了当初的“承诺”，村民会出现心理的落差，乡镇干部便会遭遇到村民的质疑和不满。对当初“承诺”的违背，既有国家政策的当地化问题，更主要也是因为在执行之前缺乏村民与乡镇干部之间对政策的公共协商。

笔者认为，造成村民对村干部这种复杂感情的原因，除了村干部在传达国家政策过程中的技术性因素以外，更深层的原因在于政策传播后的实践。由于国家政策大都是从宏观层面上对社会发展的把握，村干部在国家体制和村民利益的交合之处，既要考虑政治方面的压力，又有照顾村庄共同体的利益，在政策的具体实践过程中必然要结合当地的实际情况对国家政策进行一些变通，以维护地方利益。在19世纪80年代，国家实行改革开放的政策，开始社会转型的初期发展。国家与农村关系在这一过程中发生了变化，一方面是国家直接的权力从农村逐渐退出，另一方面是国家以新的方式实现对农村的控制，即“变通”，它是一种“介乎于正式与非正式运作方式之间的一种准正式的运作方式”。[8]因此，国家政策在农村实践过程实际上是这种非正式运作的结果。

在媒介技术突飞猛进的今天，以电视为代表的大众媒介成为村民了解国家政策最主要的渠道。不仅如此，大众传媒塑造的国家政策实践的种种成功典型也成为村民评判当地政策传播实践效果的主要参照系。一旦村民发现当地干部在政策的实践过程中与国家政策的规定抑或是其他地区的实践有出入，他们对村干部的不信任感便会加剧。同时，受小农意识影响，很多村民只关心跟自己有关的事情，并以自身的利益得失为判断标准，这也加剧了干群关系的疏离与矛盾。这乃是村民作为受众对政策传播实践的态度。另一方面，基层民主自治建设使得村民的民主主体意识大大提高，开始倾向于主动表达自己的看法和感受。但是，由于信息反馈渠道不健全，以及缺少一个供农民公共讨论的空间，农民的不满也多表现为私人之间的交流，而非公共的讨论和意见表达。因此，农民的真实意见无法进入国家政策制定的话语范围，对于影响其生产生活的国家涉农政策，农民群体无法参与政策的制定与协商。

作为小共同体的农村社会，虽然在现代化转型过程中已经发生了重大转变，但依然是作为一个“半熟人社会”而存在。[9]传统的伦理规范、人情交往等都还在村民之间发挥着连接纽带的作用。小共同体的模式具有规模小和人际交往方便等优势，因此政策的传播更应该走向基于乡村纽带的政策协商。“所谓政策协商指的就是多元政策主体以公共协商的形式形成共识性政策决策的公共政策制定模式。”[10]由于国家与农村社会的特殊权力关系以及乡村社会的多元性、特殊性，在农村的传播和实施过程中，一方面是国家政策在农村社会有着多元的政策主体，并且这些政策主体的利益取向也不相同，另一方面是国家在农村的动员能力主要依据农村的本土资源。因此国家政策在农村的传播和实践也应该积极调动起乡村的本土资源，这种资源便是基于乡村熟人社会而来的便利的政策协商，在政策的传播和实践过程中建构起协商的公共空间和协商程序、达成共识的程序，让所涉及的村民参与进政策的讨论中。笔者认为，乡镇干部与村民之间的理解与信任是在“协商”中建立的，同时这种协商过程也是加深村民对政策的理解、提高村民执行政策的热情的重要途径。

[参考文献]

[1] 徐勇. “政策下乡”及对乡土社会的政策整合[J]. 当代世界与社会主义，2008(1): 116.

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[3] 邱新有，肖荣春，熊芳芳. 国家农村政策传播过程中信息缺失现象的探析[J]. 江西社会科学，2005(10): 203.

[4] 李广. 中国乡村治理中的政治传播与控制[D]. 武汉：华中师范大学硕士论文，2007.

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[7] 贺峰. 新乡土中国：转型期乡村社会调查笔记[M]. 桂林：广西师范大学出版社，2003: 182.

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[9] 贺雪峰. 论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角[J]. 政治学研究，2000(3): 61.

[10] 刘兆鑫. 政策协商初论[D]. 吉林：吉林大学博士论文，2009.