论我国海洋区域执法的协调机制建构＊

吕建华

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

海洋区域管理是伴随着“海洋区域经济”概念的正式提出而保证海洋区域经济的快速发展实施的海洋行政管理。目前,我国在法律上设定的海洋执法主体有5个,即国家海洋局海监大队及其各海区派出机构的海监总队、交通部海事管理局、农业部渔业渔政管理局、公安部海警总队和海关总署缉私大队。而海岸带管理的主体就是陆域的地方行政主管部门,诸如环境保护部门及相关的行业主管部门。尽管近年来国家出台政策,赋予国家海洋局作为牵头人负责海洋污染治理的主管方,但并未把执法大权统一集中于国家海洋局一身,还是多个执法主体分散执法的局面。实践证明,这种管理主体分散、多元、复杂,管理职责重叠、交叉的“九龙治海”的管理格局,很难实现理想的海洋污染治理效果。基于现行的海洋区域执法管理格局,建构海洋区域执法协调机制显得尤为重要。

一、海洋区域执法协调机制构成要件

海洋区域执法协调机制实际上是海洋行政执法协调机制在海区的局部体现。周立波认为,海洋行政执法协调机制,是指在海洋行政执法协调活动过程中形成的关于协调的主体、方法、手段和模式的一系列制度的体系。海洋行政执法协调机制的具体运行过程,就是政府为了更好地实现海洋行政执法目标,组织相关涉海行政部门成立综合性协调主体并制订各项协调制度,协调解决不同部门之间产生的矛盾和问题,使各涉海行政部门和谐有序地完成海洋行政执法任务的活动过程。[1]

上述看法将海洋行政执法协调机制视为由协调机制的构成要件和协调机制的运行两部分组成,即可以理解为静态和动态的统一体。笔者认为,海洋区域执法协调机制是指海洋行政执法主管部门在领导、组织、执行、监察、处理案件等方面的制度建立与运行。我国国务院2008年9月17日通过的《国家海洋事业发展规划纲要》文献中强调“依据内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架、公海、国际海底及极地区域的不同法律地位和自然属性,统筹协调涉海管理活动,实施以生态系统为基础的海洋区域管理。”这一原则要求我国海洋执法部门在实施行政执法过程中一定要以保护海洋生态的整体性、平衡性和资源的可持续利用为目的,合法有效监督、查处、整治污染海洋环境事件,保障海洋区域经济健康、稳步、有序发展。

海洋区域执法协调的主体应该是国家海洋行政主管部门(即国家海洋局)及其派出机构和各沿海省、自治区、直辖市人民政府。国家海洋局行政主管部门主要行使纵向的协调管理,如对各海区分局间的执法协调管理。各沿海省、自治区、直辖市人民政府主要进行横向协调管理,如对行政功能区划内的陆域执法部门的协调管理,以及对地方海洋监察执法部门的协调管理。

国家海洋局及其派出机构是隶属于国土资源部管理的,负责监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。各沿海地方海洋行政执法部门的主要职责是配合国家海洋局的派出机构(北海分局、东海分局、南海分局)依法管理海洋区域的开发、利用活动。

我国现行的海洋区域执法的主要力量是中国海监总队及其支队和各沿海省、自治区、直辖市的海监总队两部分力量组成的“中央和地方相结合的执法模式”。这种执法模式决定了海区需建立既能协调中央又能指挥地方的纵向和横向并用的执法协调机制——整体政府治理模式。

海洋区域管理执法协调的客体主要是执法工作过程中形成的各种社会关系,主要有：国家海洋行政主管部门和地方沿海行政主管部门之间的协调关系；地方沿海行政管理部门之间的协调关系；各涉海行业部门之间的协调关系；国家海监总队和支队与地方海监总队之间的协调关系和海洋行政主管部门、海事行政主管部门和渔政行政主管部门之间的协调关系。

目前,我国传统的各海区执法工作协调机制的组织机构是国家海监总队与各海区地方海监总队。各海区海监执法协调机制组织机构如下：

东海区海监执法工作协调机制由东海分队、江苏省、浙江省、福建省和上海市总队五个成员单位组成；北海区海监执法工作协调机制由北海分队、山东省、辽宁省、河北省和北京市、天津市六个成员单位组成；南海区海监执法工作协调机制由南海分队、广东省、海南省、广西壮族自治区四个成员单位组成。协调机制领导小组设组长1人,副组长1-5人,成员5人左右。

协调机制主要职责是贯彻实施上级关于海监执法工作的方针、政策,评价标准和制度；制定海区执法工作计划,部署有关具体工作；组长开展联合、专项执法行动；组织开展重大、疑难案件查处工作；协调解决海监执法工作中出现的具体问题。

海区执法协调机制的工作内容主要有：

建立协调会议制度。协调机制建立定期和不定期协调会议制度。定期协调会议：每年年初和年底以“海区总队长办公会议”的形式各召开一次,通报、交流海监工作开展情况,部署重点工作任务,研究解决有关具体问题。不定期协调会议：由协调机制领导小组视情不定期组织召开,对重大、复杂问题,重大专项执法行动,及有关事项进行协调、研究。

建立执法信息通报制度。建立月工作情况通报制度。每个月的月底,海区总队和各省(市)总队将本月执法检查开展情况,以及下月执法活动安排等,以书面形式通报各有关单位。建立重大案件查处情况通报制度。海区总队已经立案查处的重大海洋违法案件,由海区总队负责向有关省(市)总队通报；各省(市)总队立案查处的案件,由各省(市)总队向海区总队通报。通报的内容为：基本案情,案件处理进展情况,处理结果等。

建立执法统计情况通报制度。根据中国海监总队《关于印发海洋监督检查和行政处罚统计报表制度(修订)的通知》(海监信字[2004]39号)文要求,各省(市)总队在将统计报表和统计综合分析报告上报中国海监总队的同时,分别抄送海区总队。

建立重要执法信息实时通报制度。执法检查中发现的重要情况、有关违法行为举报等重要执法信息,海区总队和各省(市)总队之间因相互及时通报。

建立执法检查及案件查处协调工作制度。一是日常执法检查。海区总队对东海区范围内国家审批管理的项目,或者应当由国家审批管理的项目实施日常检查,并对各省(市)总队日常监督工作实施指导、监督；各省(市)总队按照现行海洋法律法规的规定。国家海洋局的委托和地方人民政府赋予的职责,分别在各自辖区内开展执法检查。对于在检查中发现的违法行为,一般应适用级别管辖。特殊情况下,可适用“谁发现,谁查处”原则,但立案查处的海监机构应当负责向相关单位通报有关情况。二是联合执法检查。在涉及典型、重大案件的查处,或开展联合、专项执法行动时,可采取联合执法的形式。联合执法行动方案由主办单位在征得各有关单位同意后实施。

建立协商立案和案件处理制度。一是协商立案。对于两家或以上海监机构介入调查的海洋违法案件,首先应按照级别管辖原则确定立案机关。其他情形,则应本着有利于案件查处的原则,由有关单位协商确定立案机关。协商不成的,可报请协调机制领导小组确定。二是案件处理。在处理罚款金额超过50万元,或案情复杂的重大海洋违法案件时,海区总队和相关省(市)总队因相互通报有关情况,参与会审和听证等工作,共同研究处理意见,确保案件得到公平、公正处理。

二、我国海洋区域执法协调机制存在的问题

(一)以系统内的纵向协调为主,缺乏系统外的横向协调和纵向横向并用机制

有学者指出,政府协调管理模式主要有三种类型：即纵向协调、横向协调、纵向与横向并用协调。所谓纵向协调,亦称之为垂直式协调,是指依靠政府间的等级化从属关系,在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系。其典型特征是依靠权力的等级序列,建立在命令与服从基础上的一种上下级协调关系。纵向协调是典型的科层制协调,它的优势在于其权威性,能迅速有效地组织调动执法力量,但纵向协调最大的困难还在于它没有为横向平级部门之间的协调提供有效的协调途径,阻碍了横向部门的有效沟通。所谓横向协调,亦称水平式协调,是指没有上下隶属关系的地方政府或其部门之间在水平方向上的合作,其典型特征是平等性、公共性、共赢性和复合性。[2]

可以看出,现行的海上执法体制是随着我国管辖海域的扩大和海洋功能的利用,部门(行业)管理职能由陆地及海域的自然延伸的结果,注重了行政区划和各自部门(行业)的需要,却忽略了海洋的流动性、整体性、相互依存性和立体协同性等特点。这样的执法体制势必导致海洋区域管理一系列问题的产生。

(二)执法主体众多,职能重叠,执法权限不明

这一问题是我国海洋执法体制中最严重也是最突出的问题。我国对不同内容的海上管理工作进行细化分工,多个部门承担海上执法权,主管部门和执法主体不明,机构重叠、职能交叉,政出多门,行业矛盾、部门矛盾、权属之争层出不穷、越权行政、滥用职权等现象时有发生；一些执法难度大的工作,往往又无人问津,出现管理漏洞。[3]

同时,由于国家对涉海各部门(行业)缺乏科学统一的立法规划,海上执法处于行业自发性立法、自主性规范的状态,行政、司法权力向海上自发、任意延伸,各主管部门从自身角度出发制定单项的管理规范,立法层次低,往往部门利益掺杂其中,决策权、审批权和处罚权于一身,既当“运动员”,又当“裁判员”,出现了“部门利益化、利益权力化、权力与利益法规化”的怪现象,加剧了海上执法的混乱局面,“群龙治海”变成了“群龙闹海”。

(三)地方各级政府对海洋执法的干预

目前我国海上的功能区划正在进行,但是迄今为止,沿海省、自治区和直辖市的行政区划界向海一侧的界线大多没有划定。根据我国现行的法规,海域由国家统一管理。随着我国沿海经济的快速发展,沿海特有的环境条件和便利的进出口口岸,已经成为众多投资者的首选之地。海洋产业产值占国民生产总值的10％-65％。受经济利益的驱使,沿海地方政府越来越关注海洋,相继成立了海洋管理机构。[4]

此外我国海岸线绵长,海洋管理队伍薄弱,管理力量分散,随着当代中国市场经济的发展与纵向权力结构的逐渐调整,地方政府自主性不断增强。但是,由于相关制度不完善,地方政府间横向联系也出现了种种问题。中央和地方两级海监总队在查处违法用海案件的过程中,尤其是对一些重大违规用海项目的查处,或多或少地遇到地方保护主义的干扰。这种干扰最大的影响是使省级以下海监执法工作难以深入,许多重大违法案件得不到应有的处理。

美国经济学家曼库尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出：除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益。[5](P30-31)所以当地方政府的自主性不断增强,各地方政府作为独立的实体,必然追求本地区利益的最大化,导致其不从大局出发,不重视管理部门间的协调配合,过分强调本部门、本行业的权利及利益。

(四)海洋区域管理缺乏统筹安排,执法成本高昂,效率低下

区域海洋执法是一项综合性、全局性的工作。但我国各海上执法部门互不隶属,各执其法,使原本为一个有机整体的海洋被分割成一个个孤立的部分,人为地造成诸多矛盾和冲突。如在北部湾护渔问题上,渔政部门虽负有护渔职能,但因未配备使用武器警械,缺乏执法威慑力和强制性,一旦出现突发事件难以处置。而公安海警部队虽然拥有警察职权,并装备有各类警械武器,具备护渔的条件和优势,却因职权所限,只能在护渔活动中处于配角协助地位,角色尴尬,导致国家海洋权益和国家尊严难以得到有效的维护。

事实上,每个部门一方面都在呼吁加大投资解决人员、装备不足的问题；另一方面又存在人员、装备闲置的现象,体制性“内耗”严重。因此,在装备设施分散管理,各成体系,各自使用,无法统一调配的情况下,必然造成在急需解决问题的时候,没有办法快速有效的完成任务。

三、我国海洋区域执法协调机制建构的思路与对策

当海洋管理逐渐转向区域海岸带综合管理或较小面积的海洋区域管理的这种趋势的时候,当海洋区域管理日益成为海洋管理的焦点的时候,我们也必须看到我国海洋区域管理在执法协调机制建设中的不完善之处。[4](P30-31)我们有必要借鉴国外在海洋区域执法协调机制建设中的成功经验。

(一)借鉴美国的“州际协定”,建立以“行政协议”为基础的海洋区域执法协调机制

在美国,州际协定是两个或更多的州为了解决跨越州边界的争端或者更好的合作而签订的法律协定。由于美国宪法的充分保障以及本身具有的合同性质,所以州际协定的效力是优先于成员州之前颁布的法规,甚至也优先于之后新制定的法规 。当两个或者更多的州通过立法的形式来创造和解释一个协定的时候,州际协定就产生了效力。州际协定是实现州际合作和解决州际争端的最为重要的区域法治协调机制。

在我国区域法治协调模式中,行政协议即对等性行政契约是最重要的机制之一。然而,从我们现有的文献资料上来看,有关行政协议的制度建设和理论研究,在大陆法系国家和我国都非常贫乏,基本上都只是一笔带过。相反,美国的州际协定,经过几百年的发展,已经形成了比较完善的制度,它们虽然与我们概念中的行政协议并非完全一致,但无疑具有借鉴之处。

我国的行政管理模式是实行行政区划为单位进行分地域管理的。然而海域和陆域的特性相差很大。海洋与陆地最大的差别,一是其无尽的流动性；二是空间复合程度高；三是难以准确地划定边界或加以分割。海洋的这些特性,使海洋管理具有跨地区、跨行业、跨部门,涉及多产业、多学科、多领域的大系统特征,如果缺少一种强有力的制约监督和协调力量,必将导致海洋开发的无序状态。[6]为此,建立海域周边省、市、自治区的行政协议制度,以行政协议的法律形式来规范各行政单位的海洋执法活动,促进各行政单位间的合作协调关系。

(二)构建统一的海洋区域管理模式

目前,主要沿海国家的海洋管理体制大致存在集中管理型、半集中管理型、松散管理型三种管理模式。[4](P334-340)

集中管理型模式有专职、高效的国家海洋管理机构,有健全完善的海洋管理体系,有较为系统和完善的国家海洋法律法规及海洋政策,有统一的海上执法队伍,管辖范围除海域外还包括海岸带。这一类国家有美国、法国、加拿大等国家。如,美国的海岸警备队是海洋执法机构,它的地位与陆军、海军、空军和海军陆战队相同,是唯一在国防部之外平时受交通部管辖的军队,担负着“防御准备、海上安全、海上执法”三大任务。它有着优良的装备、合理的布局和良好的人员素质,具有全时、立体监护和快速反应能力,对整个美国海域实施统一执法。

半集中管理型模式是全国没有统一的海洋管理职能部门。海洋管理职能分散在多个部门,建有海洋工作的一些小机构,负责协调解决涉海部门间的各种矛盾,已经建立了统一的海上执法队伍。这一类国家有日本和澳大利亚。

日本在濑户内海的沿海的13个府县和5个市建立了有知事和市长参加的环境保护工作会议制度,形成一种例会式的组织机构。会议分为全体会议和干事会。全会通常每年召开一次,必要时另行召开。干事会根据需要可随时召开。经过多年实践,进一步证实了建立这种形式的联席会议制度,可在濑户内海治理保护中发挥非常重要的作用。

一直以来,我国海洋环境治理是处于多头管理,各自为政的格局,属于典型的松散型管理模式。无庸讳言,这种碎片化、部门化、分散化的管理格局的形成是各部门利益博弈的结果。为此,我们应该借鉴别国的成功经验,统一我国过于分散的海上执法队伍,打破过去由于部门性、行业性执法及其各自为政带来的混乱局面,使那些想钻法律空子的违法犯罪行为得到有效遏制,满足区域海洋执法科学决策和快速反应的要求。

(三)建立区域海上综合执法协调机制——整体政府治理模式

海上综合执法协调机制是海洋行政执法管理发展的需要,也是时代的趋势。区域性综合执法对于区域性海洋管理具有更重要的作用和意义,其主要方式有协调性行政许可、联合检查、部门间相互监督等方面。[4](P90-92)

为了强调在区域性海洋资源管理中行政许可的协调性,地方政府和行业主管部门按照其所执行的有关法律、法规及其职能、职责,在中央政府的统一协调下,充分考虑本区域海洋资源、环境特点做出行政许可。协调性行政许可对于维护海洋资源的统筹协调管理、可持续开发利用和保护海洋环境和资源十分必要,可以在多学科、跨行业论证的基础上,经过管理部门间充分协调,共同提出和解决问题,在达成管理共识和统一意志的情况下做出,使海洋资源开发利用统筹协调开展,达到环境、资源、经济和社会效益的最大化。

联合检查也称联合执法,是部门执法向综合执法的过渡,是当前海洋综合执法的主要手段之一。海洋资源管理的联合检查就是在统一计划下,协调组织海洋资源管理各部门,共同对海洋资源开发利用规划的执行情况、海洋资源开发利用现状以及海洋资源开发利用活动中出现的矛盾和问题进行检查,并进行协调处理。

部门间相互监督是海洋综合执法在海洋行政管理中所反映出的特有的监督管理机制,是在海洋资源协调管理过程中形成的并以制度确定下来的部门间监督制度,有利于在海洋资源管理中的统筹协调,有利于部门间管理行为的制约,有利于克服和解决行业部门间利益的矛盾。

海洋区域执法协调机制建构模式图

基于上述,我国海洋区域执法协调机制建构模式如上图所示。其中,海洋区域协调委员会作为海洋区域执法的整体政府组织,在海洋区域执法中起着核心的作用。区域执法联席会议将区域的海上执法力量统一纳入海区管理。海洋行政、海事行政、渔业行政、环保部门、军队环保部门以及海区的海监总队和地方海监总队都参与到海洋区域执法管理中。这样可以形成强大的海洋区域执法统一力量,从而能够保证海洋区域环境的综合整治取得良好效果。

[1]周立波.浅论海洋行政执法协调机制若干问题[J].河北渔业, 2008,(1).

[2]王刚,王琪.我国海洋环境应急管理的政府协调机制探析[J].云南行政学院学报,2009,(2).

[3]王淼等.我国现行海上执法体制的弊端与改革对策[J].软科学, 2006,(1).

[4]王志远,蒋铁民.渤黄海区域海洋管理[M].北京：海洋出版社, 2003.

[5]曼库尔·奥尔森,陈郁等译.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联出版社,1996.