浅析美国存款保险制度

唐晶星

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

1 美国存款保险制度的建立与发展

（1）存款保险制度的建立。1929～1933年间经济大萧条期间，美国大约9000家银行破产，很多存款人的储蓄顷刻间化为乌有。为了避免存款人未来因银行破产而遭受损失，维持金融秩序的稳定，美国国会于1933年6月通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，建立了联邦存款保险制度。主要内容如下：①由财政部和12家联邦储备银行共同出资，创立联邦存款保险公司(FDIC)，并明确了FDIC的组织、职责和使命。②指定FDIC作为国民银行和向FDIC投保的州银行的监管机构。③创办2个独立的存款保险计划。④要求FDIC组建没有资本金、存续期限和权力有限的存款保险国民银行，负责赔付被关闭银行的受保赔款。

1934年，美国颁布《国民住房法》，设立联邦储贷保险公司(FSLIC)，为经过批准成立的储贷协会提供存款保险，最高保险限额为5000美元，并指定FSLIC对其保险的任何机构进行清算。同年，FDIC起草了永久性存款保险方案，对于投保银行的要求。保费的规定以及FDIC对投保银行的监管和破产后的处置做了一些列规定。至此，美国的存款保险制度全面形成。

（2）存款保险制度的发展。1934年—1949年间，FDIC承保的银行平均每年仅有26家倒闭，其中大部分为小银行。除了存款保险制度建立当年收不抵支外，保险基金每年都有净收入且持续增加。1950年，美国国会颁布的《联邦存款保险法》加强了FDIC的独立性。20世纪80年代以后，金融创新导致银行业的经营环境发生极大的变化，致使银行业危机的出现。1987年，国会通过《银行公平竞争法》扩大了FDIC跨州收购的权利，并对FSLIC注资。1989年，《金融机构改革、复兴和加强法》签署生效，FSLIC被撤销，其监管职责由FDIC接管，FDIC成为联邦存款保险体系中的唯一的监管者。并由银行保险基金和储贷协会保险基金两个独立的保险基金构成。

然而，1990年和1991年联邦存款保险公司的损失持续增长，其保险基金基本消耗殆尽。因此，国会于1991年通过《联邦存款保险公司改善法》，对存款保险制度建立以来进行了最重要的改革，主要内容如下：①要求FDIC实行基于风险的保费标准。根据每家银行的资本充足率和监管评级实行0.23%～0.31%的差别费率。②快捷纠正行动。要求FDIC将银行按照其资本划分为5类，并在银行陷入困境时，尽早采取有效方法进行干预。③要求FDIC以成本最低的方式处置倒闭的银行。④限制“银行太大而不能倒闭”这一教条的使用。⑤设定目标费率。要求FDIC在达到1.25%的目标保险基金储备率前，对于银行收取不低于0.23%的保险费率。

20世纪90年代以来，根据现实情况的变化，美国国会通过一些议案对这一制度在需要时进行一些细节上的修改，但制度总体保持不变，保证了美国金融体系的正常有序运转和经济的发展。

2 存款保险公司的业务内容

FDIC作为保持整个金融体系稳定的保险机构，和其他保险公司一样，按一定的标准向银行收取保费，建立保险基金，当投保银行无力满足存款人的提款要求时，FDIC则根据合同赔付保险金。

（1）保险目的,FDIC的根本目的在于防止金融恐慌和挤兑现象的发生，保护存款人的利益，维护金融体系的稳定，是具有公益性质的保险公司。

（2）投保人和投保方式,FDIC除了向本国的商业银行及其他存款性金融机构提供存款保险服务外，还向外国银行在美国的分支机构提供存款保险服务。在投保方式上，联邦储备体系的成员银行必须向FDIC投保，非联邦储备体系的成员自愿向FDIC投保。

（3）受益人,存款保险的受益人为在投保机构开有储蓄账户的存款人。

（4）最高赔偿额和保险费率,FDIC在计算保险偿付时将投保银行的储户同一储户在不同银行的所有账户余额相加，赔付总额不超过10万美元。FDIC实施风险基准费率。将每家投保机构的资本充足率分为1、2、3级，监管评级分为A、B、C三级，结合起来共9个等级，按评级实行差别费率。

（5）保险基金和保险费的管理,为了保障FDIC的偿付能力，保险基金的目标储备率设定在1.15%～1.5%的区间。当低于或即将低于1.15%时，FDIC必须在90天之内制定恢复计划；高于1.35%时，超出部分的50%返还给投保机构；高于1.5%时，超出部分全部返还。预计保险基金将面临较大风险时，FDIC可以不返还给投保机构。对于保费的返还，FDIC根据每家银行1996年以来的历史保费上缴情况一次性返还给投保机构，或者抵消未来保费。每家银行的以上贡献加上此后缴纳的保费，可以作为未来红利分配的依据。

（6）对于问题银行的处理,当投保金融机构出现问题不能满足存款人的提款要求时，FDIC主要有以下几种处理方法：①存款清算。FDIC关闭并清算问题银行，存款人可以得到10万美元以内的全额偿付，超过10万美元的存款按照银行资产变卖后的剩余价值按比例支付。②收购和接管。FDIC寻找愿意收购该银行的合伙人，并由该合伙人接管破产银行的所有存款，FDIC向合伙人提供帮助。这样，FDIC对破产银行的所有存款都提供了担保。③存款转移。FDIC可能会将被保险的存款转移至另一家附近的银行。给接受银行提供等量现金并将倒闭银行的资产出售，或者将倒闭银行的优良资产转移到接受银行。④公开银行帮助。FDIC直接对这家濒临倒闭的银行提供帮助，或者组织一个暂时性的过渡银行，对这家银行贷款，购买其股份，甚至提供暂时性的管理，等到这家银行恢复稳定后撤出。

3 联邦存款保险公司的特点

（1）信息不对称与监管职能。首先，由于存款保险制度的保障，众多存款人没有强烈的动机监督银行对于其存款的运用，因此，大多数存款人不会轻易地从银行提款进而限制银行从事高风险活动，无法对银行施加市场约束。从而高风险偏好者和投机者倾向于从事银行业，产生逆向选择问题。其次，FDIC对于存款人的保障进一步刺激了投保机构冒险的动机，引发道德风险。另外，由于许多大的商业银行倒闭可能引发金融灾难，因此银行监管者不愿意让大银行倒闭。这种“银行太大而不能倒闭”的政策进一步增强了大银行的道德风险动机，增大了其倒闭的可能性。

为了解决逆向选择和道德风险问题，减少投保机构破产倒闭的可能性，降低银行的倒闭成本和损失，FDIC必须在事前采取措施尽可能避免银行破产倒闭的发生。因此，FDIC采取“先发制人”的策略，注重对于投保机构的监管与审查，防范风险于未然。

由于几乎所有的商业银行和存款性金融机构都向FDIC投保，因此FDIC实质上成为了美国金融监管体系中的重要组成部分，通过监管投保机构，不仅解决了它作为保险公司面临的信息不对称问题，还在客观上促使金融机构提高其风险管理水平，减少了整个金融体系中存在的风险隐患。因此，FDIC成为美国“金融安全网”的一部分，大大降低了金融体系内生的脆弱性带来的金融风险，维护了金融秩序，进而为整个宏观经济的健康运行提供了金融支持。

（2）投保机构破产与处置程序。与普通的保险公司赔付业务不同，由于它维护金融秩序的职责与目的，除了直接变卖破产银行的资产并向存款人偿付保险金外，FDIC还可选择其他方式，使得在保障存款人利益的基础上实现投保金融机构市场退出成本最小化，而且可能比单纯的赔付保险金产生更大的收益，同时最大限度地减小机构破产对其他金融机构的影响，避免连锁效应的发生，保障整个金融体系的稳定。

另外，即使是如普通保险公司一样进行保险金的偿付，由于FDIC在偿付过程中通常被任命为清算人，清算过程中发生的管理费用是优先偿付的，这就保证了清算过程的有序和高效。同时，FDIC的代位求偿权包括在存款负债中，排在无担保的普通债权人的索偿权之前，这使FDIC享有代位优先求偿权。这些激励均使得FDIC提高运作效率，大大降低了破产处理成本，提高了存款保险制度的效率。

4 存款保险制度在宏观经济中的作用

（1）存款保险制度对市场机制的有效补充。存款保险制度一方面保留了市场机制对于金融资源的配置，使的经营绩效不佳的金融机构优胜劣汰，另一方面作为金融安全网的一部分又在机构破产时施以政府支持，使得市场机制的运作不至于扰乱金融秩序。如同经济学中所说的将市场这只 “看不见的手”和代表政府维护金融稳定的FDIC这只“看得见的手”结合起来，提高了整个社会资源配置的效率。

（2）存款保险制度对宏观经济的支持。银行体系的融资功能，能把社会上有限的资本分配给生产效率最高的用途，使生产性投资高效进行，推动经济发展，经济发展同时又带动居民消费，消费进一步刺激生产和投资，经济进一步增长……如此循环往复，形成宏观经济的长期增长。前文的分析，存款保险制度在维护一国银行体系乃至整个金融体系的平稳健康性不言而喻。可以说，美国存款保险制度建立以来避免了多次金融灾难的发生，大大减缓了金融体系动荡对美国宏观经济的不利影响，也在一定程度上降低了经济周期的发生频率和经济周期对宏观经济的冲击。因此，存款保险制度是对美国经济长期健康稳定发展的强大的后盾支持。