改革开放以来行政行为价值取向的嬗变

解瑞卿

(临沂大学 法学院，山东 临沂 276000）

·行政论坛·

改革开放以来行政行为价值取向的嬗变

解瑞卿

(临沂大学 法学院，山东 临沂 276000）

改革开放以来，鉴于经济的发展、法治的进步，政府执政水平的提高以及民众主体意识的觉醒，行政行为的价值取向经历了，由唯效率观向效率优先兼顾公平，以及在兼顾效率和公平的基础上向以人为本、保障人权的嬗变过程。近来，政府对高房价的重拳调控、以及对钓鱼执法、隐蔽执法等，过分注重行政效率的行政行为的明令禁止，即实行这一转变的必然结果。然而，由于唯效率观的深远影响，以及保证效率和保障人权一定意义上存在矛盾，所以在实践中有些行政主体在行为价值取向的选择上仍存在一定的问题。

行政行为价值取向;效率;公平;人权

行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为。行政行为的价值取向是指，行政主体及其工作人员，在作出某一具体的或抽象的行政行为时，对效率、秩序、公平、正义、人权等法律价值的比较选择。它直接影响着行政行为的外在表现形态，体现着一个政府的执政能力和执政水平，更是评价一个社会的文明程度的重要指标。近来政府重拳打击房价过快增长的调控行为，以及对钓鱼执法、暴力执法、隐蔽执法等执法行为方式的明令禁止。可以看做是改革开放以来行政行为价值取向嬗变的表现或者结果。改革开放以来，行政行为价值取向在理论上实现了“华丽的转身”，但实践中存在的问题也不容忽视。

一、行政行为价值取向嬗变的三重动因

行政行为的价值取向，作为行政主体在实施某种行为时所进行的价值比较和判断选择，受到社会文明程度、行为主体自身的认识水平，以及行为对象对行为过程及行为结果的反应等各种因素的影响。所以，这些因素也就构成了行政行为价值取向嬗变的重要原因。

(一)经济的发展带动“上层建筑”的改变

改革开放带给人们最直观的感受就是经济的飞速发展。据国家统计局发布的《关于我国国内生产总值历史数据修订结果的公告》公布的结果，1979年至2004年我国GDP年均增长率为9．6%，2004年以后GDP增长率也都保持在8%以上［1］。经济的快速发展，带来的不仅是物质资料的极大丰富，还有各种社会制度的逐步完善以及由此而引起的行政行为价值取向的嬗变。按照马克思主义的观点，“经济基础”决定“上层建筑”。“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同他们一直在其中运动的显存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时候社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快的发生变革。”［2］因此，包括法律在内的整个上层建筑都随着经济基础的变动而变动。

改革开放以后，随着经济基础的变化，作为上层建筑的政治法律制度也相应地发生着变化。对行政行为的法律控制，从无到有，从“星星之火”发展为“燎原之势”。1990年实施的《行政诉讼法》，在我国正式确立了一种“民告官”的制度，这意味着行政行为不再游离于法治之外。1995年颁布实施的《国家赔偿法》不仅保护了公民、法人和其他组织的合法权益，而且在全社会树立了一种政府也要为自己的违法行为负责的法治理念。1996年开始施行的《行政处罚法》第一次从正当程序的角度对行政行为提出规范要求。1999年正式生效的《行政复议法》重申并完善了行政自我监督制度。2004年开始施行的《行政许可法》规范了国家的审批权限，直接涉及了国家的体制改革问题。除此之外，各级地方人大及其常委会、各地方政府在职权范围内出台的有关控制行政行为法规、规章、规范性文件、裁量基准等，更是不胜枚举。虽然这些法律文件中有的存在一些问题，但只要依据《宪法》而制定，其根本目的必定是对权力的控制和对权利的保护。所以，这一系列法律文件，一方面规范着行政行为实施，另一方面通过对行政行为进行规范，使行政行为的价值取向逐步地发生着变化。

(二)政府执政水平的提高

政府的执政水平和政府的人员构成、执政理念、以及社会的民主程度密切相关。改革开放以来，政府的执政水平显著提高。(1)从政府人员构成上看，改革开放以来，特别是2006年《公务员法》实施以后，众多优秀的大学毕业生经过层层选拔，进入公务员队伍，他们以自己所接受的民主、法治和人权保障等方面的先进知识理念，一方面为政府执政水平的提高奠定了坚实的基础，另一方面又为行政行为价值取向的嬗变产生了巨大的推动作用。(2)从执政理念上来看，改革开放以来，政府的执政理念发生了微妙的变化，从“发展才是硬道理”到“科学发展观”;从“效率优先”到“实现社会公平正义”;从“以经济建设为中心”到“以人为本”;从“经济体制改革”到“经济，政治、文化、社会的全面发展”。从中我们不难看出每一种变化都反映着党和政府执政能力和执政水平的提高。而科学发展观、社会公平正义、以人为本、社会全面发展等议题，无不体现着行政行为价值取向上的转变。具体来讲，科学发展意味着不能采用杀鸡取卵式的行为方式，唯效率观由此受到冲击;社会公平正义意味着效率不再处于首要地位，公平被正式推向社会历史的前台;以人为本昭示着对人权保护的全面肯定;社会全面发展则涵盖了以上全部的内容。(3)从社会的民主程度上看，改革开放以来政府的民主程度显著增强，自《行政处罚法》针对责令停产、停业;吊销许可证、营业执照和较大数额的罚款等行政处罚事项，首次引进了在法治发达国家盛行已久的听证制度以后，反映行政行为民主化程度的听证制度在我国广泛流传开来。现今，在其他行政管理领域，如物价调整、交通管理等听证制度已基本确立。此外，随着2008年《政府信息公开条例》的颁布施行，政府更加透明，这也更有利于民主的实现。政府执政水平的提高，意味着政府向更加文明、更加透明、更加民主的方向发展，而更加民主、文明的政府其行为的价值取向必定会发生转变。

(三)民众主体意识的觉醒

民众的主体意识包括:权利意识、参与意识和平等意识等内容［3］。改革开放以来，特别是进入21世纪之后，随着公域治理模式的转型，传统的国家管理模式转变为公共管理，进而发展为公共治理。公域治理领域由纯粹的国家对民众的单向管理、发展至国家和社会对民众的单向管理，再到国家、社会和民众的双向互动式治理。在这一过程中，公权主体与民众之间的关系逐步由等级关系向平权关系、由依附关系向契约关系转变。特别是随着2004年“人权入宪”和2007年《物权法》的颁布，民众的权利意识、平等意识普遍觉醒。各类诉讼案件数量连年攀升，有的甚至不惜动用自焚、自制燃烧弹等极端方式保护自己的合法财产。而随着网络、媒体提供的便利渠道，民众对国家大事的关注同样增强。普通公民的参政、议政热情空前高涨。据《人民日报》2009年3月3日报道，2009年全国两会期间，由人民日报国内政治部联合人民网开展的“您最关注的两会热点问题”网上调查，截至2009年3月2日，共收到30余万张投票，4万余条次留言。而2002年2月，人民网在全国首次就两会热点进行开放式网络民意调查时，参与网民仅数千人。民众主体意识的觉醒，意味着对行政行为无形中增加了一种有效的监督。使行政主体无法再“为达目的不择手段”，这也促使行政行为价值取向发生变化。

二、行政行为价值取向嬗变的渐进历程

行政行为作为行政主体的实践活动，接受行政学理论和行政法学理论的指导。而理论不但指导实践，在某种程度上也是对现实的一种反映。所以，行政行为价值取向的嬗变过程，可以从行政学理论和行政法学理论的发展中略窥一斑。

(一)唯效率的价值取向

改革开放之初，从1979年至上世纪80年代中后期，鉴于快速发展经济的需要，以及传统行政学、行政法学理论的影响，行政行为秉持着唯效率的价值取向。传统行政学理论中“效率本位理论”长期以来都占据着统治地位。古德诺曾说“行政中很大一部分是和政治没有关系的……为了有利于行政功能的实现，必须组织一套不受政治影响的机构，而这套机构的使命……就是要尽可能地保障组织的效率”［4］。受此影响，这一时期我国的行政学界也对行政行为的效率倍加推崇，有学者甚至提出“提高行政效率，是各级行政机构进行行政管理的核心问题”［5］的观点。而这一时期的行政法研究领域，“管理论”占据着统治地位，众多学者认为“行政法的最根本的任务，在于把宪法所规定的基本原则，行政组织和管理方面作出明确的具体规定，使之得以完全有效地贯彻执行”［6］。“行政法，是国家和行政机关据以进行各个方面行政管理的全部行政管理法规的总称。”［7］由此可见，在当时，行政法学研究领域所认识的行政法治，事实上只是一种“形式法治”。行政法更多的被认为是一种“管理法”，是行政主体进行管理的工具。在行政学“效率本位理论”和行政法学“管理论”的影响之下，实践中行政行为价值取向倾向于“唯效率观”。

(二)效率优先兼顾公平的价值取向

随着经济和社会的发展，自20世纪80年代末至2003年前后，行政行为的价值取向由唯效率观到效率与公平正义等其他价值并重过渡。在这一时期，行政学对于行政行为价值取向的研究，一方面发展了原来的“机械效率观”，另一方面也开始更多地关注公平、正义等价值，形成了“有机效率观”［8］。与此同时，行政法学研究则由“形式法治”走向”实质法治”［9］。即从关注行政行为是否符合法律，特别是制定法的规定，转向关注国家权力及其行使，都是否依据公正、明确、稳定的议会法律，公民的自由与权利是否受到宪法和公正程序的保障。在“有机效率观”和“实质法治理论”的指导之下，行政行为的价值取向开始由唯效率到效率优先兼顾公平转变。后者虽然比前者具有明显的进步，但依然无法彻底摆脱前者的缺陷，因为习惯了“效率本位”的行政主体，在效率优先的情况下往往无法有效地兼顾公平，最终导致的还是唯效率观的问题。这一时期，严重侵犯人权的极端个案虽然有所减少，但只顾效率不顾公平的案例却是不胜枚举。

(三)兼顾公平和效率基础上的以人为本、保障人权的价值取向

2003年在党的十七大上，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中指出:“科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性。……要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，又将“国家尊重和保障人权”写入宪法。以此为标志，行政行为的价值取向开始转变为以人为本、保障人权。这段时期，囿于学科特点，行政学对于行政行为价值取向的研究可以说仍然停留在公平、正义和效率的层面。但比之以前，更多的考虑公平、正义价值，对效率价值不再像以前那样被优先强调。而此时，行政法学研究在科学发展观和人权入宪的推动之下，取得了更进一步的发展。这一阶段突破了原来的研究范围，如公共治理、契约理论、和解制度、公众参与等有利于人权保护，但原来被视为与行政法格格不入的课题，也被引入行政法治研究的领域。行政法研究和时代一起步入了人权保护阶段。在科学发展观和人权保护理论的指导之下，行政行为的价值取向升级为以人为本、保障人权。当然这一价值取向也包含着效率和公平、正义等价值因素，不过保障人权处于最高的统筹地位。

三、实践中行政行为价值取向仍存在的问题

行政行为价值取向的嬗变，反映了社会的进步，但实践中部分行政主体在行为价值取向选择上依然存在一定的问题。唯效率观在特定的领域和人群中仍有“市场”，漠视人权保障的现象也时有发生，究其原因，笔者认为:

(一)唯效率的价值取向在某些领域仍然影响巨大

按照系统效率观的观点，行政效率是指行政主体以最少的耗费(人力、物力、财力)，获得最优的行政效果。单纯从行政管理目标的实现上看，马克思·韦伯所认为的:行政效率是行政的生命，是最基本的“善”，是行政管理价值体制中的头号公理的判断［10］，可以说没有任何问题。也正因如此行政效率一直以来都被认为是行政行为的价值取向之一。但是我们对“效率观”和“唯效率观”应该加以区别。效率观是在注重行政效率的同时，还要兼顾公平、正义、人权保障等其他价值取向，而唯效率观是仅注重行政效率或者将行政效率置于绝对优先地位，在效率和人权、公平、正义发生冲突时，其他一切都要给效率让步。长期以来，我国的官本位主义极其浓厚，官员的升迁、任免、晋级都和“领导”的意志关联紧密，这致使行政官员“对上不对下”的处事原则广泛流传，并且影响深远。时至今日，这种处事原则仍四处蔓延。这导致某些行政主体及其工作人员，在工作中偏重政绩工程，绝对强调行政目标的实现，以致打着“公共利益”的旗号，任意践踏人权。

(二)人权保障和行政效率容易互相排斥

现行行政行为的价值取向是在兼顾效率和公平基础上以人为本、保障人权。以人为本，保障人权处于统筹地位。但是，人权保障和行政效率之间的矛盾依然存在。人权是人依据其自身的本性所应当享有的权利［11］。最为典型的当属人的财产权和人身权。对人的权的保障意味着，行政行为必须从关注相对人的利益的角度出发，这与单纯从实现行政管理目标的角度出发从事活动，必然产生分歧。正如台湾学者董保城教授做客东南学术讲堂时所提，大陆的经济发展速度为什么快于台湾?其中一个很重要的方面即是台湾对人权的保护更为有力。在台湾，政府要想征用个人的土地，其程序之烦琐、周期之漫长是许多大陆同胞无法理解的，而大陆政府若想征用土地搞共公建设，可以说几乎没有任何阻力。这种说法或许有失偏颇，但却形象地反映出人权保障和行政效率之间的矛盾，即许多时候要保障人权必然牺牲行政效率，而要保证行政效率必然会践踏人权。虽然如此，但没有效率和公平，社会发展必然受阻，这从根本上也不利于人权保障。所以，以人为本、保障人权的价值取向是在保障效率和公平的基础上构建的，以人为本意味着坚持发展和发展为了人民，保障人权则是当效率和人权发生冲突时，行政主体应该以保障人权作为价值选择，甚至为了保障人权要不惜牺牲行政效率。

四、结语

通过对行政学和行政法学基础理论，以及中央领导人讲话的观察，我们不难发现，改革开放以来行政行为的价值取向发生了巨大变化。政府的诸多行为活动也证明了这种判断。但是，理论虽能指导实践，但却无法完全控制实践。所以，我们不否认实践中某些行政主体的行为价值取向仍存在一定的问题，但是正如“法律只是在受到践踏时才成为实际有效的法律”［12］。在浩如烟海的行政行为中，出现价值取向的偏差在所难免，而在出现偏差之时，有关部门的及时、彻底纠正，也正说明了行政行为的价值取向已经发生了嬗变。

［1］1979年至2004年 GDP年均增9.6% ［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/roll/20060110/1338488873．shtml．2010 －10 －09．

［2］马克思恩格斯全集:第2卷［M］．北京:人民出版社，1995:32－33．

［3］姜涌．公民的主体意识［J］．山东大学学报:哲科版，2003，(3)．

［4］Frank ．J．Goodnow，Politics and Administration:A Study in Government．New York:Macmillan，1900，p85．

［5］魏海波．第九讲:行政效率［J］．政治与法律，1985，(5)．

［6］夏书章．行政法在加强法制中的地位和作用［J］．政治与法律，1984，(3)．

［7］张尚鷟．经济体制改革与行政法［J］．现代法学，1985，(1)．

［8］周志忍．行政效率研究的三个发展趋势［J］．中国行政管理，2000，(1)．

［9］周佑勇．行政裁量治理研究［M］．北京:法律出版社，2008:26．

［10］但洪敏．西方公共行政效率研究的新趋势［J］．行政论坛，2001，(9)．

［12］马克思恩格斯全集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1995:176．

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1008－8520(2011)06－0083－04

2011－09－08

解瑞卿(1982－)，男，山东临沂人，讲师，博士。

［责任编辑:王咏梅］