高等学校校务委员会制度:校长管理的基本形式

甘金球

(山东工商学院公共管理学院，山东烟台 264005)

高等学校校务委员会制度:校长管理的基本形式

甘金球

(山东工商学院公共管理学院，山东烟台 264005)

“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”是中国特色现代大学制度的体制框架，校务委员会制度是校长管理的基本形式。明确校务委员会的组织性质和功能，规范校务委员会的决策和活动方式，是深化高校内部管理体制改革的重要内容。

校务委员会;执行体制;校长管理

2010年7月颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》是指导我国未来十年教育事业科学发展的纲领性文件，该纲要明确了“完善中国特色现代大学制度”是其中一项重要任务，也进一步指出，“治理结构的完善”是实现这一基本目标的具体措施之一。而治理结构的完善主要体现在大学外部治理结构和大学内部治理结构两个方面，在大学内部治理结构调整上，主要是要建立和健全“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”这一独具中国特色的现代大学制度的体制框架。这一体制框架必然要求高等学校内部也要建立和健全决策权、执行权、监督权三者之间既相互制约又相互协调的权力结构和高效的运行机制。这些既定发展目标的实现，需要在不断完善党委领导下的校长负责制这一基本领导体制的同时，对当前我国高等学校的行政执行体制实施变革，尤其是对校长管理的形式进行变革。这是因为，作为高等学校的法人代表和最高行政领导，大学校长的管理能力直接影响到大学的科学与长远发展。当前，一个比较好的做法是——将校务委员会制度作为校长管理的基本形式。

历史地看，校务委员会作为一项重要的组织制度，在我国高等学校内部管理体制改革的演变过程中扮演了非常重要的角色。这一演变历程可以简单地划分为以下几个历史阶段:第一阶段，从1950年《高等学校暂行规程》的颁布到1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》的实行。这一时期大学及专门学院实行的是校(院)长领导下的校(院)务委员会制度，主要特点是:校(院)务委员会拥有较大的权力，可以“议决全校(院)重大兴革事项”①何东昌:《中华人民共和国重要教育文献:1949年－1997年》，海南出版社1998年版。。这不仅是对解放前高等学校校务会议的继承和延续，更是在一定程度上的超越和发展。第二阶段，从1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》的颁布到1961年“高教六十条”的实行。这一时期实行的是党委领导下的校务委员会负责制，主要特点是加强了中国共产党对高等学校的绝对领导，但校务委员会基本上名存实亡。第三阶段，从1961年“高教六十条”的颁布到1966年文化大革命的开始。这一时期实行的是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。主要特点是:高等党校校务委员会被赋予了极大的权力，并首次将校务委员会提升到了我国高等党校内部行政领导体制的高度。第四阶段，从1985年至今，这一时期高等学校在1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布之前，实行的是校长负责制，之后实行的是党委领导下的校长负责制，但校务委员会都与之强弱相伴，虚实共存。这一点非常明显，可以在以下两个政策文件中得到佐证。一是1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》明文规定了“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”;二是1998年《中华人民共和国高等教育法》也规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，“校长主持校长办公会议或者校务会议”，处理校长职权有关事项。进入21世纪以来，许多高等学校尤其是一些重点大学又纷纷设立了校务委员会。共同特点是:校务委员会的权力较小，主要是作为一种审议机构而存在，起指导咨询作用。从我国高等学校管理实践来看，尽管高等学校内部领导体制不断在变，校务委员会作为一项重要的管理机构基本没变，区别在于:定位不同与功能差异。换句话说，虽然校务委员会的定位与功能在变，但作为高等学校行政工作集体组织的一种形式基本上没变，只是参与校长管理的程度有所不同而已。也就是说，建国以来，校务委员会通常是以校长管理的一种有效形式而出现的。

现实地看，随着高等教育大众化的实现，当下我国绝大多数大学已经步入了名副其实的巨型大学行列。这是因为，巨型大学应有之义——巨大的在校生规模、强大的师资队伍、众多的组织机构、齐全的学科门类、高水平的学科建设、雄厚的物质基础、多元化的社会服务目标、强大的科研实力、广泛的对外交流活动、博大恢宏的文化氛围①姚加惠:《再论巨型大学应有之义——关于中国巨型大学内涵的思考》，《黑龙江高教研究》2003年第6期。——在我国当前绝大多数大学中均有所体现。克拉克·科尔认为，巨型大学的校长是领导者、教育家、创新者、教导者、掌权者、消息灵通人士;他又是官员、管理人、继承人、寻求一致的人、劝说者、瓶颈口。②［美］克拉克·科尔:《大学的功用》，陈学飞译，江西教育出版社1993年版。从科尔的论述中，可以看出，大学校长角色要求越来越多，肩上的担子也越来越重，能力要求必然也会越来越高。大学校长必须是“全能人才”，是“神一般的人”。然而这是不可能的，更是不现实的。就连科尔自己都承认，“没有任何人能够干所有这些事情。”③［美］克拉克·科尔:《大学的功用》，陈学飞译，江西教育出版社1993年版。因此，校长管理不可能是大学校长独自一人的管理。

比较地看，将校务委员会制度作为校长管理的基本形式也符合世界发达国家高等学校内部行政决策时多采用委员会制的历史潮流和发展趋势。虽然委员会制也有一些缺陷，但总的来说，它更适应复杂多变的环境，能够集思广益，较好地弥补校长个人能力的不足，也是行政决策科学化与民主化的必然要求。

从决策的角度上看，“就行政系统而言，高等学校最高决策机构是董事会、校务委员会、校长办公会议。”④毕宪顺:《权力整合与体制重建—社会变革中的高等学校内部管理体制改革》，中国教育法制评论(第三辑)。具体到当前我国高等学校内部，多采用的是后两种，即校务委员会和校长办公会。虽然它们都属于委员会制，但在社会转型期，目前我国尚不具备实行董事会这一形式的条件下，而校长办公会本身存在代表性不足的局限性，校务委员会可以说已成为我国高等学校行政集体决策形式的最佳备选方案。这是因为，校务委员会是一种已被历史所证明具有很大合理性的组织制度，而且它也是当下我国高等学校内部的一种既定的存在。不难得出以下结论:校务委员会理应是当下我国高等学校校长管理的基本形式。

因此，无论是从历史发展的角度，还是从当前的现实条件以及发达国家高等学校内部行政管理的基本特点等方面来分析，高等学校校务委员会制度可以作为校长管理的基本形式，应当成为行政决策的基本制度。这既符合行政决策科学与民主化的基本要求，又可以进一步推进我高高等学校“去行政化”的进程。

一

高等学校要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，必须遵从“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”这一中国特色现代大学制度的体制框架。党委领导下的校长负责制是高等学校内部领导体制，校务委员会制度是校长管理的基本形式。两者之间既不矛盾，也不冲突。这是因为，校务委员会制是以校长为首组成校务委员会决策，行使的是行政权力⑤毕宪顺:《权力整合与体制重建—社会变革中的高等学校内部管理体制改革》，中国教育法制评论(第三辑)。。由此可见，虽然校务委员会有一定的决策权，但决策对象被限定在行政事务上，即对高等学校改革和发展中的重要行政事项进行决策。这是校务委员会的权力边界所在。也就是说，不管怎样变革，校务委员会只能作为我国高等学校内部一项重要的行政组织制度和最高行政决策机构而存在，本质上属于行政执行体制。这是校务委员会的组织性质和基本规定性。正是这一组织性质也要求校务委员会在人员构成上应该包括“党政领导、职能部门负责人、有代表性的专家教授⑥毕宪顺:《高等学校教授委员会制研究》，《中国行政管理》2008年第2期。”等三个方面。其中构成主体应当是行政领导干部。这样，既体现了行政管理的主体地位，又将党委领导体现在校务委员会之中，也能体现教授治学和民主管理的基本要求，更能实现政治权力、行政权力和学术权力三者之间的相互协调与相互制约。

就校务委员会的功能定位而言，当前我国高等学校的普遍做法是将其定位在“咨询与审议”上。比如，《清华大学管理体制条例》明文规定:校务委员会是学校的咨询审议机构。校务委员会根据党和国家的方针、政策，本着民主协商的精神，审议校长提出的关系学校全局的决策，如办学方针、事业发展规划、年度工作计划、经费预算与决算报告、重大改革方案等①《清华大学管理体制条例》，百度文库:http://baike．baidu．com/view/2820069．htm，2011－10－27．。中国海洋大学党委书记、校务委员会主席冯瑞龙也认为，校务委员会是学校行政咨询机构，它以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕学校改革与发展的重大事项和重要决策开展咨询工作，推进学校事业全面、协调和可持续发展。②李华昌:《我校新一届校务委员会成立》，中国海洋大学新闻网 http://news．ouc．edu．cn/news/Article/Class1/2005－12－30/20051230184437．html．作为咨询机构而存在的校务委员会，这种定位是合适的。然而，随着高等学校所处环境的变化，尤其是校务委员会以校长管理的基本方式和行政决策的组织制度出现之后，组织性质已发生了巨大的转变。这意味着校务委员会的基本功能必然会随之改变。因为，“功能与作用从不同的角度来表述同一个过程，就事物本身而言，是指它具有什么能力;……一事物的功能总是在与环境的作用过程中表现出来的”③李秀林等:《辩证唯物主义和历史唯物主义原理》，中国人民大学出版社1995年版，第230－231页．。由此可见，功能更多体现的是与事物本身的联系，是事物本质的外在表现，而且会因环境的变化而改变。为此，随着校务委员会从原来意义上的学校行政咨询机构转变为校长管理的基本形式，其基本功能也应当由“咨询”走向“决策”。

不言而喻，作为校长管理基本形式，校务委员会的决策对象当然是高等学校内部重要行政事务，而作用范围应该与大学校长的职责权限相一致，统一在《中华人民共和国高等教育法》之内。通过对此法相关规定的解读，可以看出，我国公立高等学校校长的职权较大，可以全面负责本校的教学、科研和其他行政管理工作。具体而言，主要集中在以下几个方面:一是教学科研权，表现为组织教学活动和实施科学研究;二是学校革兴权，体现在拟订学校的发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施、拟订内部组织机构的设置方案等方面;三是奖惩权，主要是对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;四是人事权，表现为教师与内部其他工作人员的聘任与解聘、副校长人选的推荐以及内部组织机构负责人的任免等方面;五是经营管理权，如年度经费预算方案的拟订和执行，校内资产的经营与管理等。而且《高等教育法》还明确指出，高等学校校务会议，处理前款(指高等学校校长职权条款——笔者注)规定的有关事项。这更进一步说明，校务委员会的决策范围应当是围绕校长职权范围而展开的高等学校的重要事项，主要是重要行政事项，这既合法也合理。合法性如前所述，而合理性主要体现为:随着我国高等学校内部管理体制改革的不断深入，许多学术事务可以转由专门的学术委员会进行决策，这样也更有说服力，而校务委员会主要精力主要用于学校重要的行政事务。

二

决策就是决策者“在两个或多个方案中进行选择”④［美］斯蒂芬·P·罗宾斯:《组织行为学》，孙健敏等译，中国人民大学出版社1997年版，第114页。，或者说，决策是“从多种可能选择中作出选择和决定”⑤中国大百科全书总编辑委员会《政治学》编辑委员会:《中国大百科全书(政治学卷)》，中国大百科全书出版社1992年版，第179页。。按照上述理解，校务委员会决策就是校务委员会的组成主体为了实现高等学校内部行政管理的基本目标，制订多种可能的行政方案并加以优化抉择的过程。这一行为过程在某种程度上也是决策主体之间利益博弈的动态过程。这是因为，大学不是“单一化组织”，而是一个典型的利益相关者组织。⑥龚怡祖:《大学治理结构:现代大学制度的基石》，教育研究2009年第6期。在公立学校中，这些利益相关者包括出资人、教师、校长、院长、学生、校友以及所有纳税人等。⑦张维迎:《大学的逻辑》，北京大学出版社2004年版，第19页。这样利益相关者在决策过程中必然会形成利益团队。具体到高等学校校务委员会，这种利益团队主要有以下三种，即代表政治权力的党委、代表行政权力的行政领导和代表学术权力的教授代表。如果这三者在校务委员会决策过程中为了各自主体的利益而各执一词、互不相让，甚至故意刁难，决策结果可想而知。一句话，如果校务委员会决策和活动方式长期处于无序和混乱状态，校务委员会决策的有效性不能保证，校长管理的效能也就无从谈起，将高等学校校务委员会制度作为校长管理的基本形式也就没有任何价值和意义可言。这是谁也不愿看到的局面。而且，决策方式与活动程序与组织的绩效密切相关。为此，非常有必要规范和优化校务委员会的决策和活动方式。这是实现校务委员会决策科学化、民主化和法治化的一个必要条件和必然要求。

校务委员会，顾名思义，应该属于委员会制的一种。因此，作为校长管理基本形式和高等学校内部行政决策机构，校务委员会必然要采用集体决策的方式，也要推行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则。但在决策过程中，应做到依据不同的决策对象而有所区别。如前所述，校务委员会的决策对象应当是围绕校长职权范围而展开的高等学校的重要事项，主要是重要行政事项。根据具体内容，也可以分为以下三类:一类是需要向党委会议汇报(如发展规划、重要的规章制度和年度工作计划;内部组织机构设置方案、年度经费预算等)，副校长人选和任命内部组织机构的负责人则要按党委的决定履行任免手续;一类是需先经学术委员会咨询、审议(如科学研究、聘任与解聘教师等)，再行决策;一类是由行政决策①毕宪顺:《权力整合与体制重建—社会变革中的高等学校内部管理体制改革》，中国教育法制评论(第三辑)。。对于第一类事务，即与党委有关的重大事务，校务委员会决策过程中应充分尊重党委的意见和建议，体现党委对高等学校重大行政事务的领导，实现的是政治权力与行政权力的调适;而对于第二类事务，即与学术有关的事务，校务委员会决策过程中应尽可能发挥教授专家的作用。因为，就学术事务而言，应当遵循的是学术逻辑，即谁掌握了高深知识，谁就有话语权;谁掌握的高深知识越多，谁的话语权也越大。正如德里克·博克所言，“教师就应该广泛控制学术活动。由于他们最清楚高深学问的内容，因此他们最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授。此外，教师还应该决定谁最有资格学习高深学问(招生)，谁已经掌握了知识(考试)并应该获得学位(毕业要求)。更显而易见的是，教师比其他人更清楚地知道谁最有资格成为教授。最重要的是，他们必须是他们的学术自由是否受到侵犯的公证人”。②［美］约翰·布鲁贝克:《高等教育哲学》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第31－32页。这也是推进科学决策和民主决策的客观需要，实现的是行政权力与学术权力的协调;而对于第三类，即纯粹的行政事务，校长个人应该具有决策权，当然，校长在决策过程中也应考虑校务委员会委员的意见，当校务委员会多数成员的意见与校长个人的意见出现明显矛盾时，除紧急情况外，校长一般也应暂缓做出决定。由此可见，校务委员会的决策形式应该采取的是在区分不同性质的决策对象基础上按少数服从多数的原则进行集体决策。这是一种将集体领导与个人意愿两者有机结合的决策方式，它能在最大程度上发挥三方利益主体的优势，从而为实现行政决策效能最优提供了一定的可能性。

进一步讲，正是由于校务委员会实行的是一种委员集体的决策形式，从而突显了在决策过程中，规范化与制度化的活动方式的必要性和重要性。这是将校务委员会决策效能最优从可能转化为现实的一个不可或缺的条件，也是校务委员会走向完善与成熟的主要标志之一。可能是由于校务委员会的在我国高等学校治理结构中的地位不受重视，当前我国高等学校校务委员会在这两方面还是做的不够好，主要表现为:活动方式太随意，议事规则有漏洞。这必然会增加校务委员会运作的难度和决策的不科学性。为此，必须改变这一现状，使校务委员会活动方式与议事规则从无序走向规范。一种有效的活动方式和完善的议事规则实质上强调的是一种良好的制度设计。在新制度主义者道格拉斯·诺斯看来，“制度是一个社会中的一些游戏规则，或者更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件。③［美］道格拉斯·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》，三联书店1994年版，第15－16页。”正是由于有了这些制度的约束，个人理性才不会导致集体行动困境的出现。这也表明:仅仅依赖于个人的自律，不可能产生一种有效的活动方式。因为，理性的人是都追求自身效用的最大化。可见，制度在保证一种有效的校务委员会活动方式方面具有不可替代的作用。在制度的约束下，校务委员会决策的科学化、民主化和法治化才有可能实现。完善校务委员会决策与活动方式应遵循过程公开、程序公正、决策科学与民主、权责对等的基本原则，主要应对以下几个方面作出明文规定:一是在议题的选择上，应有计划，而且议题应属于校务委员会决策权限范围内的重要事项。二是在议题的审议与决策上，应做到校务公开透明，决策程序公平公正。公开是前提，程序公正是实质公正的保障。其中尤为重要的一点:在决策过程中应该让每一位委员都有充分表达自己意见和建议的机会。三是在议题不能达成统一意见时，应该暂缓决策。四是应对会期作出相应的规定。一方面是要规定间隔多长时间开一次会，以防出现长期不开会和想开就开的情况;另一方面也要有怎样召开临时会议的相关规定，以防出现特别重大紧急议题时使用。五是要有当校务委员会委员不能出席会议，特别是多次不出席时的应对之策和处理办法。虽然以上五个方面并没有将所有的活动方式都包括进来，但它们应该是最重要的和最迫切需要解决的问题。当然，有效的活动方式只是确保决策科学化与民主化的一个必要条件，而且它的有效性和完善程度总是相对的。随着校务委员会制度的不断发展和完善，其活动方式也应与时俱进，从规范走向更加规范。

G462

A

1003－4145［2011］12－0097－04

2011－10－25

甘金球，山东工商学院公共管理学院讲师，南京农业大学公共管理学院博士研究生。

本文系国家自然科学基金项目“决策、执行、监督——高校内部权力制约与协调机制研究”(项目编号70873076)的阶段性研究成果。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)