身份农民与我国的农地产权制度

陶银球 杨峥嵘

(湖南商学院法学院，湖南长沙 410205)

身份农民与我国的农地产权制度

陶银球 杨峥嵘

(湖南商学院法学院，湖南长沙 410205)

从纯粹农民到身份农民再到职业农民，农民一直在不停息地发展自我、完善自我、解放自我。然而这种发展、完善与解放的过程不是孤立的、偶然的，而是与农地产权制度的变迁有着千丝万缕、互为促进的关系。

身份农民;职业农民;农地产权

一、农民身份的形成过程

从一般意义上看，农民就是生活在农村从事农业生产的人。但当走进历史的各个时期，何谓农民，这个看似简单的问题似乎远未解决。在笔者看来，时空的压缩或许更方便人们去认识何谓农民，但探究农民的本意是不能拘限于时空的。从本源上进行分析，农民应当是在第一次社会大分工时形成而在第二次社会大分工时得以强化的。当时的人们把从事农业生产的人称为农、农夫或农民，如《书·盘庚》中“若农服田力穑，乃亦有秋”。《诗·小雅·甫田》中“我取其陈，食我农人”。《诗·幽风·七月》中“嗟我农夫，我稼即同，上入执宫功”。《谷粱传成公元年》中“古者有四民:有士民，有商民，有农民、有工民”。《汉书·食货志》中“士农工商”及《说文解字》“农，耕人也”等等。我国古代文献典籍中有关农民的解释，使我们至少可以获得以下几方面的信息:其一，农民是耕田种地、以农为生的人;其二，古人将士、农、工、商相提并论，农民的身份色彩还没有显现。马克斯·韦伯曾说:“农民”在中国社会就是一种身份，这种身份的形成是国家制度设计安排的结果。或许韦伯有关“农民”即身份的表述并不适合此一时期的农民，或说此一时期的农民并没有背负身份的符号，这是因为，首先在士、农、工、商四种行业中，彼时工、商并不十分发达，农业表现出普遍的比较优势，经济上并未形成对农民不利的差距;其次，彼时的农业不仅是农民的生活来源，也是统治者主要的收入来源，战争的发动、政权的巩固无不依赖农业，有的统治者甚至还抑制工、商业，优先发展农业，农业在当时的国民经济生活中拥有较高的地位;第三，此时由于工、商不甚发达，导致城市不够繁华，城市与农村的文明差距难以衬托出农民的“乡土”和“愚昧”。因此，尽管这一时期农民的生产是自给自足的封闭的小生产，但在当时的社会生活中并不显落后，农民的身份农民特征尚未显现。

身份农民在我国何以形成?身份附着于农民之后，农民承载了哪些有别于纯粹农民的负担?对这些问题的回答有利于诠释身份农民的基本内涵。首先，就“身份”的内涵及特点而言，在罗马法学家看来，身份往往表征每个个人所处的由权力、权利和义务构成的情势，与他所属的一个更加广泛的单位有关。在梅因看来，一切形式的“身份”都起源于古代属于“家族”所有的权力和特权……所有社会进步的运动……是一个从身份到契约的运行。德国社会学家马克斯·韦伯则指出，“身份”是在社会声望方面可以有效地得到肯定和否定的特权。可以看出，虽然不同的学者对身份作了不同的解释，但其内涵不乏共同之处，主要表现在以下几个方面:(1)身份大多与权力、权利有关，不同身份的人，权力、权利是有差别的;(2)依身份可以将社会主体进行分类，而各类别间不乏等级色彩;(3)身份可以给人带来否定或肯定的特权，对于农民来说，大多是否定的“特权”，它带给农民的是不利益或否定性的评价。其次，身份农民是如何形成的呢?正如上文所述，农民产生之初并不是某种身份的符号，他更多是从事某一职业活动的人。那么是何种原因使得中国农民的身份性得以形成并如此浓厚呢?首先，农村生产力的落后及生产方式比较优势丧失是身份农民形成和发展的物质基础，农民小规模的生产缺乏改进生产工具的动力，原始而又落后的生产工具与生产技术长期得不到改进，生产技术改进缓慢反过来又进一步固化小农生产模式。而工商业生产方式与效率明显较高，使得独立经营小块土地的农民表现得孤立、封闭而又狭小;其次，城市物质文明的高速发展使得农村发展更显滞后，没有城市物质的丰裕(尽管创造这些物质财富离不开农村的支持)就难以衬托出农村的贫穷，没有城市文明层次的提升，就没有农村所谓的“乡土”与“愚昧”，同样，没有城市工商业的蓬勃发展就不可能衬托出小农经济缺乏活力，而贫穷、乡土、缺乏活力足够让农民身份得以形成。再次，历代统治者出于社会治理及巩固政权的需要，制定了各种禁锢农民的政策，如限制农民自由迁徙的权利等，造成对农民长时期的深度剥夺。就我国而言，土地革命的完成使得农民政治、经济、社会地位得到空前提升，但是，后来以户籍管理和统购统销等城乡有别的二元分割制度及以农补工战略的实施，使得农民的身份性被被逐步凝固。

宋圭武在《农民这一概念》一文中提出:农民这一概念具有时间、空间、价值和领域上的维持性。农民在经历了早期的准职业农民及长期与传统农业相符的身份农民后，将向与现代农业相符的职业农民回归，只是这时的职业农民不仅摆脱掉了身份农民的尴尬处境(如不能平等享有社会保障待遇等)，而且将在市场经济条件下获得职业农民的新内涵:其一，职业农民“把农业作为产业经营，利用市场机制和规则获取报酬，并追求实现自己的利润最大化”。由自给自足转变为“自主经营、自负盈亏的市场主体。”从而获得了择业经营的自立性、经营扩张的能动性以及生产经营的创新性。其二，职业农民是具备经营现代农业所需的知识、具有市场意识和信息、金融意识的“有文化、懂技术、会经营的新型农民”。其三，职业农民具有开放性，他既可以是农业集体经济组织的成员，也可以是外来农民，他们根据市场的需要自主地进行生产和经营，自由地参与社会流动与社会交往，使得千百年来形成的农民与土地之间的依附与依存关系发生深刻的变化。最后，由于经济力量的不断增加，加上社会交往、市场交易的常态化，职业农民拥有维护自身合法权益特别是平等国民待遇的意识，他们要求改革传统的禁锢农民职业发展的制度，为自身的发展扫清障碍。

二、身份农民条件下的农地产权制度

尽管随着我国社会主义制度的建立，农民的社会地位和阶级属性已发生了本质的变化，但他们身份农民的本质仍未根本改变，而这种身份与农地产权制度有着互为决定的联系。首先，从社会地位上看，在城乡二元制度下，身份农民没有平等的社会保障权。城市职工享有医疗保险、养老保险等多项社会保障与福利，而农民只有极低的保障甚至完全没有社会保障，使得农地保障功能人为地扩张，一方面使得农民的保障“虚”、“弱”，另一方面使得农民不敢轻易放弃农地，割断与农地之间的联系。其次，从农民身份的获取看，农民身份的获得具有天然性、世袭性、强制性及不可选择性。只要父母或其中一方是农民，子女便是农村集体组织的成员，就会产生内生性的对农地产权的要求，尽管有“增人不增地，减人不减地”的相关规定，但在农村很难推行，因为这项规定很难满足农村新增人口的生存难题，导致农村期周期性地小规模农地调整，农地产权不稳定。第三，从农民的生产方式看，零碎的、小块的、人均占有量极低的农村承包经营地客观上缺乏对先进工具与技术运用的需求，而落后的生产工具和传统的生产技术又会进一步固化这种小规模的农地经营，农地经营规模过小，决定了农民难以获得足够的农业收入，经济状况得不到改善，社会地位难已提高。第四，从生产的目的看，身份农民是以“自给自足”为本质特征的，这种小农式的生产主要与自然交换而缺乏人与人之间的社会联系，以至于不能从根本上改变身份农民的特征。

在身份农民条件下，农地产权制度的供给呈现出以下特点:(1)农地承载社会保障的功能。社会保障与失业保险作为公共产品应由政府提供，但在我国农村，社会保障很长时期内依托并附着于土地。(2)所有权优位。我国实行的是土地国家所有和集体所有(统称公有)制度，在涉及土地权益问题上，通常认为集体所有权不等农民个人所有权，集体土地也不是农民个人的土地，集体土地的权利处分由集体决定。(3)承包经营权受到诸多限制。如《农村土地承包法》第3条第2款规定:农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式;第15条规定:家庭承包方是本集体经济组织的农户。农地流转形式受到限定。如《民法通则》第80条第3款规定:土地不得买卖、出租、抵押或者以其它形式非法转让，《土地承包法》第4条也有关于承包地不得买卖的规定。(4)农民受偿权与退出权缺失。一方面，承包经营权可以无偿收回。《土地承包法》第26条第2款规定:承包期内，承包方全家迁入设设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包人全家迁入设区的市与承包土地没有必然的联系，然而法律却规定收回其承包地。另一方面，承包经营权可以无偿剥夺。《农村土地承包法》第27条第2款规定:“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”这就表明，因自然灾害导致集体经济组织成员承包地的灭失或毁损，可以经由集体经济组织成员多数决定的方式剥夺部分或个别人的土地承包经营权。马克思指出:“由于各种小农彼此间只存在有地域的联系，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系，形成任何的全国性的联系，形成任何一种政治组织，所以他们就没有形成一个阶级，因此，他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益……他们不能代表自己，一定要别人来代表他们”。①《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第693、697页自给自足使得力量薄弱的农民成为“全能的和无数的官僚立足的基本”。②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第693、697页农地集体所有、农民承包经营模式中农民对农地的支配权、议价权、处置权仍然需由村、镇干部来代表他们，农民长期被认为不能代表自己，而村、镇干部的“经济人”本性使得他们的代表行为时常侵害农民的土地权益，导致矛盾频发。

三、适应身份农民向职业农民转化的趋势，改革我国的农地产权制度

第一，只要农民由于自己的职业而不能与城市居民享有平等的国民待遇，他们就仍然处在身份农民的阶段，或没有彻底地摆脱农民的身份性。对于农民而言，平等权体现在生产、生活的每个方面，但对公共产品特别是社会保障的平等分享权则是当务之急，只有让农民享有充分的社会保障，才会减少他们对农地的依赖，而依附性的减少必然促进农地的流转，实现农地资源的优化配置。

第二，我国《农村土地承包法》第26条规定:“……承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”法律的规定似乎把退出权与受偿权联系起来，但是以下两个问题不容忽视:其一是退出农民就农地所获的补偿仅限于提高农地生产能力而投入的部分，而交回的农地或被收回农地本身却是无偿的，而这无疑是农民要求受偿的核心。其二，尽管法律规定了农民可就投入农地、增强土地生产能力的支出有受偿权，但并没有规定谁来补偿，如何补偿、补偿多少、何时补偿等基本问题。实践中，集体经济组织大多处在名存实亡的境地，根本无力支付补偿费，因此，这种补偿只是一句空话，也就是说，农民退出土地根本得不到任何补偿，这实际上也就否定了农民的退出权——没有受偿权何谈退出权。随着身份农民向职业农民的转变，自由特别是进出农民职业的自由是职业农民的天性，他们要求享有充分的退出权和受偿权。

第三，职业农民要求享有充分的农地议价权。有关农地的议价权主要表现在两个方面:其一是通过家庭承包取得土地承包经营权的农民依法采取转包、出租、互换或者其它流转方式，将农地流转时的议价权;其二则是当农地改变用途被征收时的议价权。由于我国农村集体土地的所有权属于集体，农民只是集体经济组织的成员，只享有承包经营权，代表集体进行土地议价的往往是少数村干部。正是由于农民不拥有农地的议价权，在农地征收过程中，缺乏足够的力量与征收方进行力量对称的博弈，使得征收补偿标准大大低于市场价格。职业农民的出现并组织各种形式的农业合作社，使农民不再是分散的、沉默的、不知情的利益主体，农民的议价权必然被征收方所重视和尊重。

第四，职业农民的出现将逐渐改变我国农地分配的基本径路。在身份农民形态下，农民获取土地的基本依据是其为集体经济组织的成员，只要集体经济组织的成员无论是新生儿还是因婚姻关系而增加的人口，都被认为理所当然地有权分配集体土地。由于人口一直处在动态的增减过程中，集体经济组织成员承包的土地也一直处于动态的调整中，承包经营权难以稳定。职业农民的出现将改变传统的土地分配模式，一方面职业农民由于脱离了对土地的依附，使得其自由度高、流动性强，经营集体经济组织土地的不再绝对限定于集体经济组织的成员;另一方面农民要求承包经营权更加稳定以利农业生产经营或流转，可以说，“增人不增地、减人不减地”就是对这一需求的基本回应，随着这一制度的完善与发展，农地可以依法继承，人多地少的农户可以依法通过市场流转机制获取农地，从而使农地分配制度发生根本转变。

C913

A

1003－4145［2011］08－0174－03

2011－06－02

陶银球，湖南商学院法学院博士，研究方向:政府经济管理与法治;杨峥嵘，湖南商学院法学院院长、教授。

本文是湖南省社科基金课题“社会转型背景下我国农地产权制度变迁研究”(2010YBA129)的部分成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)