论警察使用枪支的观念转换与法律规制

李晓军

（江苏警官学院 法律系，江苏南京210012）

论警察使用枪支的观念转换与法律规制

李晓军

（江苏警官学院 法律系，江苏南京210012）

近年来，随着社会治安形势的日益复杂和严峻，我国犯罪的暴力化倾向也越来越突出，人民警察在执法活动中使用枪支的情况也越来越普遍。每次涉及警察开枪的案件都会被媒体作为一个“看点”进行报道，从而引起社会公众的广泛关注。为此，一方面警察必须转变使用枪支的理念，确立“以人为本，尊重生命，节制权力，维护法治”的观念；另一方面，必须修改相关法律法规，完善司法审查与救济制度。

警察使用枪支；观念转换；司法制度

近年来，随着社会治安形势的日益复杂和严峻，我国犯罪的暴力化倾向越来越突出，人民警察在执法活动中使用枪支的情况也越来越普遍，涉及警察开枪的案件一般都会被媒体作为一个“看点”进行报道，从而引起社会公众的广泛关注。枪支属于致命性武器，从实践中的使用情况来看，造成的损害后果以当事人的死亡居多。因此，如何对警察使用枪支进行有效的法律规制，平衡维护社会公共利益与捍卫基本人权之间的矛盾是理论与实务界共同面对的重大课题。

一、问题讨论的意义

现行对警察使用枪支的法律规定是1996年1月8日国务院通过的《人民警察使用警械和武器条例》。这是有关警械和武器使用的一般法，是对《人民警察法》、《监狱法》、《逮捕拘留条例》、《集会游行示威法》中有关规定的具体化和系统化。该条例在第2条、第4条、第7条第2款规定了警察使用枪支的指导性原则。这些原则体现了比例原则的精神，同时在第9条详细规定了警察可以使用枪支的15种情况，这种列举式的立法，从内容上看不可谓不详尽，从世界范围内看也是比较少见的。近年来，各级公安机关专门开展了“三项治理”活动，即治理刑讯逼供、滥用枪支警械、滥用强制措施的违法乱纪行为。2003年公安部又针对当前公安机关队伍管理中存在的问题，制定了“五条禁令”，其中第1条和第2条都与严格控制警察使用枪支有关。然而，枪支虽然是致命性武器，却非内在精确性武器，尤其是在复杂多变、情况紧急的情境中，要求警察迅速对15种情况作出“判明”，这种要求是比较高的。从我国警察实际使用枪支的情况来看，滥用枪支的情况也不少见。这种问题存在的原因是多方面的,就其症结而言,一方面与我国人权保护的原则、制度没有得到具体落实有关，另一方面与行政执法权的膨胀，尤其是警察执法权缺乏有效的制约有密切关系。在现阶段怎么解决这个问题是一个比较复杂的系统工程。中国自改革开放以来，法制建设的每一次进步都是从制度建设入手的，根据这种经验，我们应当认真对待《公民权利和政治权利国际公约》的有关原则和规定，特别是缔约国保护生命权的基本原则——禁止任意原则，应当成为人民警察使用枪支的指导性原则。

二、树立正确的警察价值观

（一）“以暴制暴”思想观念的实质

“以暴制暴”思想观念的实质就是否认违法犯罪嫌疑人的基本人权，并故意无视在“以暴制暴”的同时必然伴随的公权力的滥用问题。公权力的滥用是对所有公民的威胁，其危害性也远超过违法犯罪对社会的危害程度,应当引起我们的高度警惕。

“以暴制暴”并不是对暴力犯罪的理性反应，没有认识到许多社会矛盾包括暴力犯罪的产生有其深刻的社会背景。以劫持犯罪为例，应当注意到：有的歹徒劫持人质，只是外强中干的无助呐喊，虚张声势而已。有的歹徒，只是“兔子急了要咬人”，因为某种原因被逼无奈而铤而走险。有的歹徒提出的条件本身就属于纠纷性质的，均有挽救的余地。违法应当受到制裁，但不一定都要用生命来做代价。打击犯罪，除了依法之外，还应有对权力的节制和对生命的敬畏，只要有谈判的余地和生擒的条件，就应尽最大努力争取。笔者反对所谓的“当场击毙”并不是要宽容和放纵劫持人质的犯罪。而是因为，“警方在处置过程中对劫持者生命的挽救同审判机关对劫持者刑事责任的追究,是两个范畴的问题,是并行不悖的。”［1］而且，对于某些社会危害极大的暴力犯罪分子，不让他们接受法庭的审判就“当场击毙”，不仅起不到应有的震慑作用，反而会刺激暴力犯罪的升级。“以暴制暴”不能解决影响社会稳定的根源性问题，只会积累矛盾，并可能酝酿群体性事件甚至大规模的社会动乱。著名学者于建嵘认为，中国目前的社会稳定是“刚性稳定”,这种稳定以国家暴力为基础，忽视内在的整合和发展转型的适应性要求，忽视经济发展的社会成本和社会公平,忽视社会基本规则的建设和维护,从而导致政治合法性的快速流失，并迫使当权者在面对社会力量的冲击时越来越依赖国家暴力。而一旦政治体制的维护成本超过其支付能力,就可能出现社会无序和冲突失控,“刚性稳定”就可能演变为“社会动荡”。为了有效防范可能出现的社会动荡,需要进行一系列的社会、司法、行政和政治改革,把社会冲突治理纳入法治轨道,使“刚性稳定”逐步转变成“韧性稳定”。［2］因此，对于违法犯罪的处置，也必须遵循法治的规范和程序。而只有摒弃“以暴制暴”的思想观念，才能促成人民警察用枪政策的转变，确保警察遵循法治的规范和程序来使用枪支。

（二）新时期人民警察核心价值观的应有内涵

人民警察“任意”使用枪支的情况与其价值观有不可分割的关系。近几年来，国家对警察队伍的思想教育一直没有放松，并出台了很多措施和办法，但“人性化”执法的效果并不理想。笔者因为工作关系，接触了许多一线的警察，发现他们中相当一部分人对人权理念和保护制度的认识还停留在较低的层次上，有些观念甚至是错误的。如，认为人权保护是国家对待公民的较高标准而不是最低标准；保护人权的成本较高，不值得去追求；在紧急状态下，违法犯罪的嫌疑人是没有人权的；人权是理论意义上的奢侈品，是应然的，与中国国情的实际需要有较大的差距等。这种思想观念不转变，就很难按禁止“任意”的标准要求自己，其行为模式中的“体制化”的“任意”难以得到根除。例如，武力的过度使用，不仅有政策的支持，也有一线警察的主动认同。“实战中,一些指挥员往往习惯于将寻机击毙劫持者作为处置活动的首选方式,认为这样做有以下好处:一是枪声一响,快速解决了案件,以免夜长梦多,节外生枝；二是劫持者一旦死亡,就会使处置活动结束之后的工作量大大减少；三是击毙劫持者具有积极的震慑效应,可以抑制同类案件的发生。”［3］这种思维导向显然是和尊重生命、保障人权以及人性化执法的理念相抵触的。处置劫持人质案件的过程中,警方在尽力确保人质、群众、警察生命安全的同时,对走上犯罪歧途的劫持者的生命亦不能漠然视之,随意处置,只要有可能,就应尽力予以挽救，这才是保护人权的体现。

三、警察使用枪支法律规则的完善

（一）制定《人民警察使用警械和武器法》的要求及其对《条例》的修订

剥夺公民生命权的规则只能由法律来加以规定，这也是贯彻《立法法》的要求。因此，必须将《条例》升格为法律，以表明国家对生命权至高无上的地位的承认。建议该法的草案由公安部会同最高人民检察院和最高人民法院共同起草。新的《人民警察使用警械和武器法》应充分体现对人民警察使用枪支的有效“控权”，从源头上防范警察“任意”使用枪支的行为。第一，明确枪支使用的禁止“任意”原则。其内涵包括三个方面：一是绝对必要原则。要求警察只有在必要时,且有有说服力的证据证明犯罪嫌疑人将会对警察或者第三人造成导致其死亡或重伤的现实威胁时,警察才可以使用枪支。因此，对于违法和一般的犯罪行为不得使用枪支来制止。此原则可涵盖《条例》的15种可以开枪的情形，比繁琐的列举式规定更具有可操作性。二是别无选择原则。要求警察为制止上述犯罪，在当时的情况下，除了开枪没有其他选择，亦即警察开枪是唯一选择。警察在开枪前必须做了其他替代方法的尝试和努力，如使用警械和非致命性武器等。三是非致命原则。要求警察开枪尽量避免造成犯罪嫌疑人的伤亡，瞄准犯罪嫌疑人非致命部位开枪，开枪击毙犯罪嫌疑人只能是例外情况。第二，法律程序的约束。主要应规定以下内容：一是将使用警械、非致命性武器作为开枪前的必经程序，把谈判作为对劫持类犯罪处置的前置程序，不使用警械和不经谈判就使用枪支只能是例外情况。二是开枪前口头警告的内容应当明确，必须让警告对象明白无误地知晓不听从警察命令的后果是：警察开枪！三是改革警察用枪后的报告制度。《条例》第12条规定:“人民警察使用武器造成犯罪分子或者无辜人员伤亡的,应当及时抢救受伤人员,保护现场,并立即向当地公安机关或者该人民警察所属机关报告。当地公安机关或者该人民警察所属机关接到报告后,应当及时进行勘验、调查,并及时通知当地人民检察院。当地公安机关或者该人民警察所属机关应当将犯罪分子或者无辜人员的伤亡情况，及时通知其家属或者其所在单位。”第13条规定:“人民警察使用武器的，应当将使用武器的情况如实向所属机关书面报告。”笔者认为这种自己向自己报告的规则，违反了正当程序的精神，不利于其他权力机关的法律监督。应修改为：警察使用枪支后应立即向所属机关书面报告，如造成犯罪嫌疑人或者无辜人员伤亡的,应立即向所属机关和人民检察院报告。当地人民检察院应派员参与案发现场的勘验、调查。调查完成后的书面报告由检察院向社会公布。第三，法律责任的承担。对警察开枪事件的初步处理主要是根据调查报告的结论。具体分为以下三种情况:一是经调查发现警察使用枪支合法的，就公布调查结果，终结调查；二是确定警察使用枪支的行为违法，给予行政处分；三是构成犯罪的，由检察机关直接立案侦查。这三种情况均不影响相对人及其家属向该人民警察所属机关提出赔偿或补偿的权利，也不影响其向人民法院提起诉讼的权利。以上涉及到人民检察院权限变动的内容，应相应地修改《刑事诉讼法》有关条款，以保证法律之间的协调一致。

（二）司法审查与救济制度的完善与突破

司法审查的作用和意义就在于通过法院受理相对人的行政起诉，促使行政机关依法行政，来保障和补救相对人的合法权益。有效规制警察使用枪支和保障相对人的合法权益是一致的。近年来，虽然中国的司法改革取得了一些成绩，但是就解决本文的问题而言，尚有两点不足，需要完善和突破。第一，保障司法审查的中立性和扩大司法审查的范围。司法审查之所以能有效制约行政权的滥用情况，与司法权的性质和地位有密切的关系。因为，要在人民与政府之间做出公正裁判，必须由一个合格的、独立的、无偏倚的机构来承担这个任务，也只有具备这种“性质”的机构才能胜任这个工作。对因警察权行使而与相对人之间发生的纠纷的裁判也应由一个独立机构来完成，这也是民主社会基于正当程序的要求。如《英国警察改革法》就明确规定：凡是被投诉的行为造成死亡或重伤的，主管部门必须将投诉提交独立的投诉委员会来进行审查。［4］因此，人民法院对警察使用枪支的审查也必须保持中立。从这个意义上讲，检察机关的法制监督不能取代法院的司法审查。为此，法院和法官的独立地位首先应当得到保障。关于中国司法独立的建构路径问题，学界论述颇丰，笔者不再赘述，当务之急是先从立法上确认法院对警察权的审查范围。笔者认为凡是因警察权的运用导致相对人重伤或死亡的，相对人或者其家属可以针对此行为向法院起诉，而不论行为是发生在行政执法过程中，还是刑事侦查过程中都由法院统一作为行政案件受理。在审理过程中，发现构成犯罪的，移交检察机关作为职务犯罪立案侦查。第二，扩大司法审查的尺度。“司法审查之所以有存在必要，不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事，而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事。”［5］因此，司法审查是有限度的，以此避免违反国家权力分工原则，导致司法审查制度的异化。但二十世纪以来，随着国家在社会政治、经济、文化等方面的作用不断拓展和深化，行政权的扩张愈演愈烈，行政权的滥用已成为公民权利被侵犯的主要原因。在这种情况下，司法审查仍囿于合法性审查就不合时宜了，因此，有必要考虑扩大司法审查的尺度，以更好地保护公民合法权益。建议把“警察因违法或不当使用武力导致他人重伤或死亡的”情形通过《行政诉讼法》或《国家赔偿法》作为法院司法审查的对象。理由有两个：一是基于警察权的扩大而予以“对抗”和制衡的需要。因为“有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”［6］法院并非主动扩权，而是因应对行政权扩张而予以必要的制衡，并不改变司法的被动性质。二是基于对法律原则适用的限制。笔者认为，司法机关针对行政机关的行为的合法性进行审查是一项法律原则，法律原则的适用与法律规则适用的一个最大的区别就是：原则有例外。而能够构成原则的例外事项一定是基于保护某种重大法益的考虑，公民的身体和生命正是这样一种重大的法益。现行的《行政诉讼法》既然对行政处罚显失公正的事项都可以进行合理性审查，更应当对造成公民身体重伤或死亡的事项进行是否合理、是否“任意”的审查。

［1］［3］郝宏奎.处置劫持人质案件有关问题研究[J].山东警察学院学报,2005(2):45.

［2］于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定[J].学习与探索,2009(5):113.

［4］刘伯祥.外国警察法[M].北京:中国法制出版社,2007:242.

［5］孙笑侠.法律对行政的控制[M].济南:山东人民出版社,1999:256.

［6］[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1987:154.

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1673 2391（2011）03 005903

20110325

李晓军（1968-），男，江苏南京人，江苏警官学院法律系讲师。

【责任编校：谭明华】