当代中国国家能力分析

王豪

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088)

当代中国国家能力分析

王豪

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088)

国家能力是任何一个国家要维系其存在所必需的基础性能力，是国家事实上渗透市民社会的能力。国家对市民社会的这种渗透应该是双向的，既包括国家在其统治的领域内自上而下的有效贯彻其政治决策、实现其意志和目标的能力，也包括自下而上的国家从社会的汲取能力，这种汲取能力主要包括财政汲取能力和权威性服从与认同的汲取能力。国家权力是指国家可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。这是两个不同的政治概念，在使用中不能混淆二者的内容与外延。在现代化以及向市场经济转型的过程中，应该提高国家的基础性能力，积极发挥其应有的效力，同时要形成对国家权力的有效制约，避免权力的滥用。

国家;社会;国家能力;国家权力

一、关于国家能力的不同界定

关于国家能力的界定，由于研究视角不同，学术界的观点各异、意见纷繁。总的来说，比较具有代表性的学术观点主要有以下几种。

一是国家意志目标说。国家作为一个行为主体，有自己的意志和政策目标，因此国家能力的概念一般地被解释为国家贯彻和实现自己政策目标的能力。古德诺把国家能力分为两个方面，认为在所有的政治体制中，都存在着两种基本的功能，“即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。[1]12-13斯考切波尔把国家能力定义为“实施官方目标，尤其是在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标”的一种能力。[2]27-28我国学者王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》中比较明确地从实现国家意志角度提出了国家能力的概念，认为“国家能力是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”。[3]6

二是国家职能说。这种观点把国家能力看作是国家在履行职能过程中呈现出来的能量和力量。汪永成认为，国家能力总是和完成一定国家职能的国家行为联系在一起，因而从职能角度界定国家能力更为科学。国家能力是国家“实现自己职能时所具有的能量和资源”。[4]孙明军在《中国国家能力研究》中认为，国家能力是指为实现国家职能规范的目标和任务，国家所具有的保证其政策和意志的有效性、维持自身的存在和高效治理社会的能力和力量总和。[5]

三是国家政策说。这种观点认为，国家能力体现为国家运用政策工具的能力，包括确定政策目标、制定政策方案、政策合法化、政策实施、政策反馈等若干环节的具体能力。沈荣华认为，所谓政府能力，就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。[6]郭爱军认为，政策能力是政府能力的主要变现，它“为衡量政府能力提供了一个分析框架。从这个框架上看，政府能力是由政策各个环节的能力所构成的一种综合能力，具体包括:政策问题的确认能力、利益整合能力、政策规划能力、执行政策能力、政策输出能力、政策评价能力”。[7]

四是国家行为绩效说。这种观点认为，国家能力是国家行为的结果，国家能力的强弱由国家行为的绩效体现出来。我国学者刘世军认为国家能力是国家在行使其功能、实现其意志的过程中体现出来的绩效，具体可表现为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度，其绩效大小强弱体现出国家能力的大小强弱。[8]

五是综合因素说。持这种观点的学者把有关国家能力的相关因素综合起来考察，试图形成概括性较强的概念。金太军认为，国家能力是指国家依据自己所拥有的公共权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标的能量和力量。[9]也有学者从国家的阶级本质出发，认为国家能力是统治阶级通过国家机关行使国家权力、履行国家职能，有效统治国家、治理社会，实现统治阶级意志、利益以及社会公共目标的能量和力量。[10]

从上述各种观点可以看出，对于国家能力的界定，学术界或因学术观点不一致，或因研究视角不同，或因研究侧重点不同，并没有形成一种统一的或者说最有权威性和代表性的观点。而关于国家能力的界定，学术界的意见也很不一致。不仅如此，学者们立足于自己的学术视角，以自己对国家能力的理解，对于国家的作用是积极的还是消极的，国家能力是强好还是弱好，中央政府的财政能力需不需要加强等问题，也产生了不同的意见。一般说来，学者们对国家能力的作用形成了两类比较鲜明的观点，一类积极的国家能力观，强调发展和加强国家能力;另一类则相反，即消极的国家能力观，侧重于对国家能力的制约。

随着公众社会意识的加强，大众对企业的要求不再仅是其提供的产品和服务，同时，还要求企业对社会有更大程度的贡献。如中化国际对当地动植物等环保领域的关注，以及他们对民生等方面的可持续支持。这些行为属于伦理层面和慈善层面的企业社会责任行为，对于国际化企业获得当地社区、政府、非政府组织以及大众等利益相关者的信任和支持，对当地社会环境的保护以及社会和谐都有着重要意义。因此，好的伦理责任和慈善责任履行能够进一步加强国际化企业在当地公众心中的品牌形象，对于企业品牌影响力的提升具有深远影响。

积极的国家能力观以《中国国家能力报告》的作者为典型代表。王绍光和胡鞍钢认为，汲取财政能力是国家最主要的能力，国家能力对中国实现现代化具有最重要的影响，中央政府(国家)在实现经济转型中具有重要意义，在国家政治生活中应该加强而不是削弱国家汲取社会资源的能力。这种积极的国家能力观强调国家能力在现代化和向市场经济转型的过程中的积极作用，认为国家能力只能加强，不能被削弱。[11]1-15

消极的国家能力观主要以自由主义学者为代表。在自由主义的话语世界中，不受约束的国家权力才构成对个人与社会最大的威胁，必须强化对国家权力的有效约束。消极的国家能力观批评积极的国家能力观，对国家能力的强调高于对国家能力的制度约束的强调，对国家汲取能力的强调高于对社会监督国家支配财富方式的强调，最后将导致国家能力的滥用和社会被吞噬。张曙光曾经就关于是否增强国家能力，认为相对于社会力量来说，强政府和强中央不一定是好事，它会造成国家权力的过分膨胀和对个人经济自由权利的侵害。在计划经济向市场经济转型的过程中，国家(中央政府)能力的削弱是必然的，它有利于市场经济基础结构的建立和市场关系的发育。保持与社会组织能力相适应的国家能力是必要的，增强国家能力的正确途径是培育和提高社会能力。[12]66

二、国家能力与国家权力的区别

如上文所述，学术界在对国家能力的界定以及在国家能力观的积极和消极存在着各种不同的意见。上述各种对国家能力的界定从其各自的研究视角出发，各有其意义。但是学者们似乎都没有正确而清晰地从理论上厘清国家能力的内涵与外延，他们最大的问题就是或多或少地混淆了国家能力与国家权力的概念，并因为这种混淆，在使用国家能力这一概念时常常会不自觉地替换上国家权力的内容，因此产生各种相悖的观点。

如何正确而又清晰地厘清国家能力与国家权力，英国学者迈可·曼的观点颇有启迪意义。迈可·曼区分了两个层面上的国家权力。其一是国家的专制权力(despotic power)，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range);其二是国家的基础性权力(infrastructural power)，即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。根据这两种权力强弱的状况，迈可·曼对历史上及现实中的国家作了分类，归纳出理想状况下的四种国家类型。第一，两权力均弱的国家，例如中世纪西欧的封建国家;第二，强专制权力弱基础性权力的国家，例如传统的中华帝国、罗马帝国等传统型帝国;第三，弱专制权力强基础性权力的国家，如西方近代以来宪政制度下的官僚制国家;第四，两种权力均强的国家，例如当代的极权主义国家即属于此类。[13]17-23

不少学者在研究传统中国政治体系的特征时，曾有过不少彼此间颇为矛盾的立论和观点。譬如，严复等自由主义背景的学者强调传统政治的专制主义特征，强调人民在传统制度下自由的匮乏，而主张构建现代国家的孙中山等人则强调传统政治体制下人民的自由散漫，缺乏现代国家观念，造成现代国家对社会整合能力的缺位。[14]17-23同样，在分析国家权力向社会延伸渗透的时候，费孝通等人强调皇权不下县的观点，认为国家权力的作用范围向下只延伸到县一级，再往下的社会治理则由基层社会组织负责。而秦晖等人则认为在传统国家制度框架下，国家权力无所不在，专制权力向下延伸到社会的最底层，直接作用于每个具体的个人，任何社会组织、任何个人都处于国家权力的直接控制之下，没有回避的余地，正所谓“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”。这些似乎相悖的观点都是从传统中国的政治特征和社会特征出发，在其分析的框架内都是有意义的，但是为什么却会产生如此大的分歧呢?迈可·曼对国家权力的分类或许有助于我们的理解。这两种似乎矛盾的分析实际上并不矛盾，它们所描述的恰好是传统中国的两个基本特征，即国家权力作用范围的宽泛与国家实际渗透社会能力的软弱，也就是迈可·曼根据对国家权力的分类所划分第二类国家，即强专制权力弱基础性权力的传统帝国。英国学者约翰·豪曾对这一普遍存在于传统帝国的现象作过如下描述。

那些描述“传统”帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在帝国的悖论(而不是自相矛盾)，是它们的强大——即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑——掩蔽了它们的社会软弱性，这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性，这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。[13]17-23

可以发现，在传统中国社会，一方面，传统中国皇权政治的支点正是专制皇权，因此从理论上和制度建构上来说，皇帝的专制权力直接面向所有的社会组织和个人，有权力任意处置任何社会组织或者任何个人。但是在另一方面，由于组织上技术上的原因，传统中国难以建立起统一而有效的官僚制度，中央权力只能有效地渗透到县级，即所谓的皇权不下县，中央对地方基层和社会的组织动员与控制一直是传统中国政治的一个重要问题。

通过对传统中国这种传统帝国的权力结构分析可以看出，国家能力与国家权力无论在理论上还是在实际的运行中都是两个具有不同内涵与外延的概念。国家能力是指国家的基础性权力，指的是国家事实上渗透市民社会的能力。国家对市民社会的这种渗透应该是双向的，既包括国家在其统治的领域内自上而下的有效贯彻其政治决策、实现其意志和目标的能力，也包括自下而上的国家从社会的汲取能力，这种汲取能力主要包括财政汲取能力和权威性服从与认同的汲取能力。国家权力的概念更接近于迈可·曼所说的国家专制权力，即国家可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。这种专制权力具有专断性、自主性和绝对性的特点，而这种专制权力的外延则正好是其自行活动的范围。

国家能力是任何一个国家要维系其存在所必需的基础性能力，无论是传统意义上的封建国家还是帝制国家，或者是现代意义上的宪政国家或民族国家，为了维护自己的存在和运转，都必须具备一定的基础性权力。这种基础性权力是一个国家存在的必要条件，也是国家区别于其他社会组织的主要特征。首先当国家从社会当中分离出来时，国家就已经有了自己独立于社会的意志和目标，并且要把自己的这种意志和目标向下渗透到社会中去，在社会中实现自己的意志和目标。在国家实现自己的意志和目标的过程中，国家又必须具备一定的汲取能力，从社会中获取相关资源，以保证国家的这种意志能够顺利实现。其中最主要的就是财政汲取能力和权威性服从与认同的汲取能力。财政汲取能力是国家存续和运行的经济基础，是国家的神经，是一切国家活动的支撑点。美国宪法的设计者在《联邦党人文集》中曾经说过:“货币被恰当地看作国家的重大要素，是维持国家生命和活动，并使它能够执行其最主要职能的东西。因此在社会资源容许的范围内，有足够的权利获得经常而有充分的货币供应，被认为是每个政体所不可缺少的要素。”[13]145-146获得社会的权威性服从与认同是国家存在的另一个关键因素，它是国家合法性的重要表现。卢梭曾经说过:“即使最强者也不会强到永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”[14]12社会对国家的权威性服从与认同是建立在社会对国家合法性的认可的基础上，没有社会的权威性服从与认同，国家也就失去了其存在的社会基础。国家从社会中汲取财政和权威性服从与认同的能力以及实现自己意志和目标的能力构成了国家最基本的能力。

国家权力，即国家可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。如果说国家能力的着眼点是纵向的国家自上而下的对社会的渗透能力，那么国家权力的着眼点则是横向的国家对社会的作用范围。由于国家能力与国家权力作用方向上的不一致，二者不一定呈正相关关系。能够说明二者关系的最好例子就是传统中国等传统帝国和现代宪政国家。在传统帝国，皇帝所拥有的权力具有绝对性、专制性、全能性的特点，在理论上，皇帝的专制权力渗透到社会生活的各个方面，可以决定社会各个方面和社会每一个具体个人的所有事务。但是在实际上，皇帝的专制权力对社会的这种渗透却是有限的，并不能真正渗透到社会的基层。尽管这种专制权力面对任何具体的个人或是社会组织具有无限的活动能力，但是在面对宽广的地域空间和复杂的社会空间，这种专制权力的渗透一直是心有余而力不足，对基层社会的组织动员和有效控制一直是传统帝国难以解决的一个问题，形成“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”与“天高皇帝远”的鲜明对比。与此形成对照的是现代宪政国家。现代宪政国家一个最鲜明的特点就是有限的国家权力，国家权力的活动范围一方面受到来自于制度设计上的制约，一方面受到各种社会力量的制约。与传统国家相比，国家权力活动的范围被限制在很有限的范围之内。但是在这种有限的活动范围之内，国家却建立了一种有效的国家能力。一方面，国家能够顺利地实现权力范围之内的国家意志和目标;另一方面，国家能够有效地从社会汲取财政资源和权威性认同。现代宪政国家是一种典型的弱权力强能力的国家类型。

由于国家能力与国家权力之间的这种区别，在使用这两个概念时必须正确理解二者的内涵与外延，避免概念上混淆。

三、当代中国国家能力的历史变迁及其前进方向

摩尔在深入考察世界各国尤其是后发国家的现代化道路之后，曾经深有感触地提出:“在政治上，成功的现代化意味着在广阔的领域确立安定和秩序，这便要求一个强有力的中央政府。”[15]379

这意味着在一个国家现代化的进程中，国家能力的建设是一个至关重要的因素。而且高效的国家能力、普遍的国家认同、有效地公共财政计划，也是现代国家的一个普遍特征。因此，国家能力建设，是当代中国现代化进程中的一个重要着力点。

建国后，由于党与国家之间形成的一种特殊的党国一致的关系，国家能力和国家权力都有了质的变化。凭借发达的党的组织系统，国家能力与国家权力迅速完成了重新构建的过程。从国家能力来说，党的组织系统渗透到了社会的最基层，并且通过党的活动以及群众运动迅速建立起社会对党的权威性认同。国家一方面通过党的组织系统建立起了有效的行政管理系统;另一方面通过党的宣传组织活动迅速完成了社会对国家认同的构建，从而解决了传统中国政治中国家难以有效地渗透社会的问题，实现了国家对社会基层的有效组织动员，把国家活动的效力向下延伸到了社会基层。这在国家活动方面具体表现为三个方面。第一，国家能够有效地实现自己重建社会结构的意志和目标;第二，国家建立起了有效的公共财政计划，能够为国家活动提供稳定的财政支持;第三，在整个社会形成了普遍的国家认同，为国家活动提供了有效的合法性支持。这些都是过去中国政治中一直难以解决的难题，而新政府依靠党的组织系统的配合，顺利地解决了这些问题，建立起以往任何中国政府都无法企及的国家能力。在国家权力方面，国家通过在社会各领域建立起来的党组织，实现了国家权力对社会全方位的作用渗透与控制，国家权力作用的范围与社会的范围相重合，建立起一种“全能主义国家”。

这种国家能力与国家权力同时表现出正增长的现象很容易使人们产生一种认识，即认为国家能力的增长与国家权力的增长是一种正相关的关系，扩大国家权力是增强国家能力的必然途径。然而通过分析，可以发现事实上并不是这样的。建国后国家能力与国家权力的增长都是通过党的组织完成的，但是国家能力的增强是通过纵向的党的组织系统实现的，而国家权力的扩张则是通过横向的社会不同领域的党组织来实现的，两者所倚靠的实现方式并不一致。所以说这两者之间并不存在某种正相关的关系。事实上，从某种意义上来说，国家权力的扩张成为国家能力增长的负担。由于国家权力的扩张，国家活动与社会活动的范围一元同构化，国家权力支配着整个社会的活动，社会缺乏自主性，最终导致社会的萎缩，从而导致社会为国家提供财政支持和合法性支持的能力都大为减弱，影响到国家能力的成长。而且国家权力的广泛活动，必然要求建立庞大的官僚机器，而维持庞大官僚机器又需要巨大的公共财政收入，从而影响到国家基础性权力，即国家能力的建设。从建国后的历史便可以看出这一点。正是由于国家权力对社会生活的无限干涉，社会经济发展举步维艰，社会文化结构单一，国家机构极端臃肿，政出多门，对国家能力的增长造成了极大的限制。尤其是在文化大革命期间，一方面是国家权力全面渗透到每一个社会领域、每一个人的生活，一方面却是国家意志与政策目标以及公共财政计划的混乱，还有国家基础权威的幻灭，国家能力濒于崩溃。

正是在国家能力逐渐受到国家权力扩张的侵蚀，国家能力濒于崩溃的情况下，为了重新解决国家能力建设的问题，政府开始寻求改革，实行改革开放政策。这种改革主要从三方面展开。第一，在经济体制方面，国家开始放弃由国家控制的计划经济体制，逐步向市场经济体制转变，国家权力在经济活动中的影响大为削弱;第二，在政治结构方面，逐步转变政府职能，精简国家机构，改变以往高度中央集权的体制，开始强调地方的自主性、独立性，向地方政府放权;第三，在社会生活方面，国家权力开始一定范围内的溢出，社会活动有了一定的独立性，社会团体和个人有了一定的自主活动空间。总的来说，国家的改革的重心落在缩小国家权力的作用范围，国家权力逐步退出了一些社会领域。

上述三方面的改革中，经济体制上的改革走在最前面，正在逐步实现向市场经济的成功转型。并且经济上的革新成为整个社会进步的动力，带动着整个中国社会从农业的、乡村的、封闭和半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会转变。经济体制上的这种转变是巨大，于此形成相对比的则是政治体制改革上的相对滞后。与经济体制的巨大转变相比，政治体制上的改革显示出某种滞后性、反复性，没有建立起与市场经济相适应的政治体制，并且政治体制与经济体制发展的这种失衡越来越明显，不仅影响到了经济的进一步发展，也严重影响到了社会的发展与国家能力的增长。

首先，原有的国家权力下放与市场机制之间的矛盾。在旧有的计划经济体制下，企业本身就是国家机构当中的一个有机组成部分，其活动依赖于国家权力之间的联系而不是市场联系。在改革过程的权力下放，并不意味着国家权力完全退出市场经营领域，事实上，相当大的一部分国家权力落到各级中间管理机构手中。这些管理机构的目标和行为方式与作为市场主体的企业有很大的差别，并且对企业的正常经营管理常常形成一种外来的干涉。所以说，简单的国家权力的下放并没有引入规范的市场机制。其次，在向地方政府放权的过程中，过分强调地方政府的自主性，从而导致中央政府协调不力，使国家能力的建设受到地方政府的拦截。向地方政府分权的目的是为了提高地方政府的自主性，调动地方的积极性与主动性，但是在这种权力下放的过程中，地方政府获得了相当大的资源配置能力，逐渐异化成为一个独立的利益主体。地方政府利益导向的泛化，不可避免地对国家能力的构建带来消极影响。(1)地方政府在利益的主导下，必将寻求构建自己权力作用范围之内的特殊市场，从而导致国家从社会获取财政支持的能力受到削弱;(2)地方政府在特殊利益的支配下，往往会对国家政策采取某种不合作的态度，从而导致国家意志和目标被地方政府歪曲或拦截，严重影响了国家意志和目标的有效实现;(3)地方政府往往通过各种非正式的机制和渠道谋求自己的利益，影响其他社会利益的实现，而地方政府对自己特殊利益的谋取又往往是以国家的名义实现的，从而影响到社会对国家合法性的认同，进而影响到社会对国家的合法性支持。

正是由于改革过程中经济体制与政治体制的失衡发展，国家权力的作用方式并没有随着市场经济体制的建立而转变，政治体制上的滞后与僵化越来越不能适应经济上的进一步发展，也无法有效地从经济的发展中汲取相关的社会资源，为国家能力的发展提供足够的支持。这再一次说明了国家权力并不能有效地转化为国家能力，国家权力作用方式不当甚至可能影响到国家能力的健康发展。当代中国在现代化与向市场经济进一步发展的进程中，应该建立一种“小政府、强国家”的国家模式，即有限的国家权力、高效的国家能力的国家模式。

一个现代化的社会是国家权力受到限制、国家能力健康成长、具有普遍的国家认同的社会。出于传统的对权力的恐惧，现代社会往往强调国家对自由的威胁。一个无所不在、无所不能的国家的确是自由的敌人，但是一个国家意志得不到有效实现、国家权威得不到认同的社会同样是危险的。国家能力是国家承担社会责任、行使国家职能的物质承担者，是任何一个国家必须具备的基础能力，否则国家不足以成为国家。即便是最弱意义上的国家，或者说仅仅承当“守夜人”角色的国家，也必须具备有效的国家能力，否则当国家不能有效地实现和贯彻自己的意志与政策目标，得不到充分的财政支持，无法获取普遍的国家认同，即便是最简单的国家职能，它也无法行使，从而失去国家最基本的意义。所以说，有限的国家权力不是现代国家的惟一特征，有效的国家能力同样是现代国家的一个重要的特征。前者强调的是对国家权力作用范围的限制;后者强调的是国家权力作用的效能。“小政府、强国家”便是对现代国家这种特点的最好诠释，也是当代中国在现代化的进程中应该追求的目标。

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A

1672-0040(2011)05-0030-05

2011-06-18

王豪(1986—)，男，湖南郴州人，中国政法大学政治与公共管理学院研究生，主要从事中国政治思想研究。

(责任编辑 郑东)