我国种子行政执法责任制度分析

李长健，李元

（华中农业大学 文法学院，湖北 武汉430070）

我国种子行政执法责任制度分析

李长健，李元

（华中农业大学 文法学院，湖北 武汉430070）

我国种子产业进入快速发展阶段并取得显著成效，我国种业的安全发展离不开种子行政执法工作的保驾护航，种子行政执法年对种子行政执法有了更高的要求，而种子行政执法责任制度则是对种子行政执法工作的最后一道保障防线。目前我国种子行政执法责任制度的发展还很不完善，相应的责任制度还没有完全建立，已有的责任制度在运行施行上也面临诸多问题，这是利益博弈与规制俘获的产物，更是公众参与机制不健全的体现。分析种子行政执法的责任分解制度、责任考评制度、责任监督制度、责任追究制度以及公众参与作为运行保障措施，以期能完善我国种子行政执法责任制度，规范种子行政执法工作。

种子行政执法；责任制度；利益博弈；公众参与

一、研究缘起：行政执法责任制度与种子行政执法

依法行政是各级政府以及执法机关建设的重要衡量标准，而行政执法责任制度作为依法行政工作的一项重要内容，体现了我国行政管理方式改革和职能转换的需求，符合我国法治化的发展要求。行政执法责任制度的核心是明确政府机关法定的行政执法职责，分解执法岗位责任，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究，以规范行政执法行为。［1］行政执法责任制度的价值在于对行政行为的过程监控，这种过程监控正是通过追究责任方式达到的。行政执法责任制度的运行需要四个环节的紧密相扣，共同构筑行政执法责任制度的结构体系：包括明确执法依据和执法权限、确定执法责任分解制度，岗位责任制度，评议考核制度，责任追究制度等环节和内容的衔接，以达到控制执法权，规范行政、依法行政的目的。

我国种子行政执法工作范围广，情况复杂，执法难度大。在当前发展社会主义市场经济的形势下，要把种子工作搞上去，就必须实现由主要靠行政手段进行管理到主要依靠法律手段进行管理的转变。2010年是种子行政执法年，以此为机遇，加快我国种子行政执法工作建设，推动种业发展，无疑是一个重要的契机。而实行行政执法责任制度，正是实现转变，解决当前实际工作中大量存在的执法问题的有效措施，从而提高行政执法部门及其人员的责任感和执法水平，保护行政相对人的合法权益，促进依法行政。具体落实到种子行政执法领域就是要建立种子行政执法责任制度，规范种子行政执法活动，促进种子管理活动迈上一个新台阶。

首先，确立种子行政执法责任制度，发挥其具有的指示功能，从法律制度的层面明确了种子行政执法者的各种责任，对种子管理部门履行职责具有指导作用。指导功能是一种明示功能，它以制度规定的方式明示种子管理者必须承担的法律责任及后果。其次，种子行政执法责任制度具有规范功能，规范功能在于通过行政责任规定来控制先行存在的行政行为，使之符合政治及行政规范所设定的行为模式。在确立种子行政执法责任的制度时明确考评制度，使行政责任制度细化有则可依。第三，确立种子行政执法责任制度能够发挥其预防功能。种子行政责任给种子管理机关提供行为准则，作为预期性规定，种子行政责任告知其何为可为，何为不可为及后果。第四，确立种子行政执法责任制度能够发挥其纠错功能，通过向社会公开的制度和法律的形式为社会监督种子管理机关，以及纠正种子行政机关以及种子执法者、领导者的错误提供了依据。

二、多层次缺失：我国种子行政执法责任制度现状分析

种子行政执法责任制度无疑是种子行政执法的重要方面，《种子法》确立了种子行政管理基本内容，以农业、林业行政主管部门作为种子行政执法机关，并规定了执法机关的基本职责和基本要求①《中华人民共和国种子法》第55条：农业、林业行政主管部门是种子行政执法机关。第56条：农业、林业行政主管部门及其工作人员不得参与和从事种子生产、经营活动；种子生产经营机构不得参与和从事种子行政管理工作。种子的行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开。。在种子行政执法责任制度上，《种子法》确认了种子行政执法者的基本法律责任制度，包括行政责任和刑事责任②《中华人民共和国种子法》第70条：农业、林业行政主管部门违反本法规定，对不具备条件的种子生产者、经营者核发种子生产许可证或者种子经营许可证的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第71条：种子行政管理人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，或者违反本法规定从事种子生产、经营活动的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第68条：种子质量检验机构出具虚假检验证明的，与种子生产者、销售者承担连带责任；并依法追究种子质量检验机构及其有关责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。，但这些规定又是极不具体、极不完善的，具体来说我国种子行政执法责任制度呈现以下问题：

（一）种子行政执法责任制度在立法上存在不足

纵观我国种子法以及其他部门或地方法律规范，对种子行政执法人员的权利规定较全面，较具体，赋予了执法者充分的权利，但立法往往过多地考虑种子行政执法机关的利益，缺乏基本的义务性规定，责任制度就更少之又少，导致种子行政执法责任出现规范上的漏洞。在立法内容上，对种子执法者的规定就更加抽象与模糊，如强调种子行政执法者的检查权、处罚权、强制权，而对行政执法不当或违法行政的责任却规定的又少又不具体，特别是种子行政执法责任模糊不清，操作起来很困难，造成权力与责任的不一致，在责任主体的规定上，只是简单笼统地归纳为农业、林业行政主管部门，没有呈现出责任承担上的组织分级；在立法层次与立法数量上，我国系统性关于种子执法的法律仅有 《种子法》，其他部门规章、地方性法律法规对种子市场的监管与规范问题关注较多，而很少提及执法责任，存在大量立法空白，关于种子行政执法责任制度的立法道路还很长。在立法透明性与公开性问题上，由于种子行政执法对象的涉及人员较广，除了基本的种子公司、科研机构外，更是直接关系到广大的农民群体，他们以种子为最基本的生产资料，将种子作为未来生活保障的基础，种子执法的好坏程度直接关系到农民的最根本利益。因此，在规范种子行政执法责任制度的立法上，必须要公开透明，有代表农民利益的代表参与立法的听证。而我国现在的关于种子执法的规范立法过程中很难看到其公开性和透明性。

（二）种子行政执法责任制度在运行上存在偏差

种子行政执法责任除在制度确立上存在不完善外，在运行上也面临着诸多问题。如在执法依据上，执法依据中的原则性规定较难分解落实，如 《种子法》第71条规定，种子行政管理人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但关于此项责任的认定依据则存在较大的操作空间，只表明了国家对于种子行政执法者的违法的态度，在细化、分解这些责任条款过程中，很难将这些原则性的责任条款分解、细化成具有操作性的规定。种子行政执法责任制度现阶段还处于理论探索阶段，这是一项复杂而系统的工程，全国各地在种子行政执法责任制度的实施中还存在着很多不足，有待进一步深入总结和探讨。

（三）种子行政执法责任制度在落实上存在缺失

尽管种子行政执法有了一定的责任制度，但是往往会流于形式，种子执法责任与日常执法工作相分离，执法责任规定一套，具体执行就奉行另外一套标准，在责任制度的量化落实上马虎行事，或具体标准不科学不合理。由于责任制度的落实不到位，种子执法往往会出现执法不严，对于违法者的违法行为疏于管理，处罚过轻甚至敷衍了事，对于自由裁量权的行使极为随意；而对于权利者应有的权利保障又往往随意处置，应作为而不作为的现象时有发生。种子执法责任制度的落实上缺失也易使种子执法队伍出现整体素质不高，执法手段和水平不符合种子执法要求。

三、问题解析：我国种子行政执法责任制度问题的成因探析

种子行政执法目前存在多种困境，这与种子产业的特殊性是紧密联系的，种子代表的社会公共利益以及种子行政执法客体的复杂性，造成了种子行政执法的问题重重。［2］种子行政执法责任制度作为种子行政执法能否有效实施的重要制度安排，必须探寻其现在的问题形成原因，并以此为切入点进行制度的完善。

（一）利益博弈中的负面效应

利益是永恒的，利益关系的变化是推动社会发展的动因之一。社会生活无处不出现利益的影子包括制度的变迁过程。制度变迁的过程就是社会利益关系演变的过程。无论在制度的设立过程中还是制度的运行演变中，利益都起着重要的作用。法律的制度和运行过程是一个利益博弈的过程，各种利益主体以自身利益为出发点，试图影响决策，将个人利益最大化，责任义务最小化，社会资源获取合法化。在种子行政执法责任制度建设中存在着两种不同性质的博弈：一是正当博弈，公务员为了追求公益最大化而与为了追求私益最大化的相对方之间展开的博弈；另一种是为了私益或者机构利益的最大化而与追求私益最大化的相对方之间所进行的博弈，表现为不正当权力 （利）交易，成为非正当博弈。［3］非正当博弈会排斥正当博弈，导致行政目的的落空。在制度构建上，种子行政执法主体与种子企业、广大农民相比较，处于信息、资源的优势地位，往往更容易影响种子行政执法制度的制定，他们所代表的个人私益更容易上升到法律层面，而其所应履行的义务责任则下降到道德意识层面。在制度的运行中，执法者私益的影响更为直接，而且种子行政执法者的强势地位也使得在运行制度中谋取私益变得更加便利和轻而易举。农民在这场利益博弈中注定属于失败者，这其中的一个重要原因在于社会缺乏保护农民权益的利益代表与表达机制。

农民没有一个真正意义上代表自己利益的、能为自己说话、争取和维护自身权益的利益集团，使得农民利益代表者不仅量小而且话弱，在保护农民权益方面话语权较小，甚至存在有时失语、无话语权的现象。［4］而在利益表达上，农民利益表达则存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况。因此确立农民的利益代表与表达机制，对种子行政执法责任制度的构建起到至关重要的作用。

（二）规制俘获的必然结果

规制俘获 （regulatory capture）是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。［5］规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换取对被规制对象有利的规制决策。［6］规制既包括政策制定，又包括设计政策执行的各种机制。在政策制定上，种子行政执法者往往想影响政策制定者，以获得最优的制度设计，通过政策制定上的俘获，使得对执法主体的义务性规范大大减少，承担的责任更是蜻蜓点水；在政策执行上，种子行政执法者有意图弱化政策的执行。种子执法者的正当执法动机在于获得报酬与职务的升迁，而其利益与旨在保护的潜在受害人的利益并无太大关联，既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损，从而出现种子执法者对执法行为漠不关心，甚至当有潜在利益出现时会毫不犹豫地弱化、放弃法律法规的执行，而谋求自身利益的最大化。

（三）公众参与机制的不健全

现实中的行政法权利 （权力）结构经常处于失衡的状态，或者是行政权利过于集中和强大，行政相对方得不到有效保障，或者是行政权过于分散和弱小，从而造成行政相对方滥用权利。［7］在种子行政执法责任制度中，显然是种子执法者的行政权力处于强势地位，或者行政不作为，或者滥用行政权力，使行政相对方处于得不到有效保证的劣势地位。而这种局面的根本原因在于公众参与机制的不健全。公众参与作为一种有效的行政平衡手段，能有效地控制行政权力膨胀造成的行政权力失衡。我国在种子行政执法中没有体现公众参与，在种子行政执法责任制度的立法中没有公民的参与权与表达权，在制度的运行保障环节上更是置公民的基本权利于法律之外，没有相应的监督执法的权利，种子行政执法以一种高权行政的模式，体现为一种单一的命令与服从关系，忽略了公平与合理。

四、路径选择：完善我国种子行政执法责任制度的对策建议

种子行政执法责任制度不仅需要内部制度的完善，细化责任制度的基本内容，保证责任制度的有章可循、有法可依，规范种子行政执法的自由裁量权，另一方面，更需要保证种子行政执法责任制度能够有效地运行，顺利地贯彻落实。

（一）建立种子行政执法责任分解制度

种子行政执法责任制度的完善首先要建立健全种子行政执法责任分解制度，它是实行种子行政执法责任制度的一个关键环节，也是一项重要工作。只有将责任细化、量化、明晰化，才能使种子行政执法责任制度发挥更大的实效；如种子生产管理由种子管理站管理科负责，农林局核准，特殊品种由农、林局审查办理。种子经营管理，质量检验、检疫，宏观调控都建立相应的具体的责任分解制度；同时要落实好种子执法的部门执法责任，种子行政执法涉及到农业、工商行政、技术监督、质量检验等部门，必须建立明确的执法责任分解制度，通过法律、法规、规章明确各自的职责，分工协作，推进种子依法行政。各部门根据本部门工作性质和职责分别确立应该负责的事项，严格依法办事，坚决杜绝相互推诿。其次为强化责任制度可以建立行政执法岗位承诺制度，进一步明确行政执法的权利义务和违法违纪责任，通过岗位承诺制度，加强责任人的制度建设，增强文明执法意识和履行工作职责的自觉性。同时，继续推进政企脱钩，从体制上确保种子政企分开。各级农业行政主管部门要对与本部门有直接或间接利益关系的种子生产经营单位进行脱钩，确保农业行政主管部门及其工作人员不参与和从事种子生产、经营活动。

（二）建立种子行政执法责任考评制度

种子行政执法责任考评制度的建立在于通过鼓励执法者的正当执法行为，增加其获得报酬与升迁的机会，同时对违法行政、不当行政给予惩罚，降低执法者的规制俘获行为。将考核评议制作为一种激励机制，首先要把行政机关内部评议与社会评议结合起来，以求比较客观公正地反映行政执法状况和水平。通过评议考核制度，及时反馈种子行政执法综合信息，定期检查、不定期抽查各项制度的执行情况，并依据各项检查结果，实行季度考核、年度考核，将考核结果向社会公开，推动种子行政执法工作向规范化、制度化、法制化方向快速发展。同时借助考核制度的建立加大培养种子行政执法人员的业务素质。组织执法人员认真、系统地学习行政执法的相关法律法规和行政执法的程序，制定种子行政执法人员培训计划。全面落实目标管理岗位责任制，根据年度工作计划，实行量化管理，责任到人，年终考核。种子行政执法考评责任的建立实施也是转变执法工作作风的要求。在考核中强化工作主动性的要求，确立种子执法机构和工作人员主动工作原则，加大种子行政执法力度。种子执法机构和工作人员要主动地、经常性地开展种子市场执法检查，规范种子市场秩序，保证种子质量，从而保证农业生产用种安全，真正履行种子行政执法的政府管理职能。

（三）建立种子行政执法责任监督制度

种子行政执法责任监督制度主要来自层级监督和外部监督。种子管理机构要定期检查本部门执法主体资格的合法性，禁止无资格上岗、无证上岗和违规上岗；检查种子法及相关法律法规的宣传贯彻落实情况，明确执法依据，强化监督管理。农业、林业行政主管部门要加强对执法种子管理站的执法工作检查，监督种子管理站切实履行自己的职责；人民政府要加强对农业、林业行政主管部门，工商、技术监督等部门的工作监督。另一方面，种子行政执法的相对人可以行使法定监督权利，对种子行政执法进行监督，保证其切实履行职责，合理、合法将具体工作落实到实处。以公民参与为中心建立种子行政执法责任监督制度，确保公民享有质疑监督权，保证行政执法责任制度的正确方向。

（四）建立种子行政执法过错追究责任制度

种子行政执法责任制度运行的最后一个环节就是政府通过采取有效措施，对部门的行政执法的过错责任进行追究，落实具体责任制度。通过实施此项制度，追究种子执法者随意执法、执法不当、违法执法等行为，杜绝为谋取私利，利用职务之便索贿受贿等行为，对违法者采取相应的责任处理方式，如对行政执法主体通报批评、责令其赔偿损失、取消其评先进资格、暂停从事行政执法、暂扣行政执法证件、吊销行政执法证件、要求其离岗学习、调离行政执法岗位或行政处分等等。同时，也要赋予行政执法责任主体的救济权利，这也是法治的一般要求，通过设定合理的救济渠道，保证被追究者的合法权益。对于错误追究种子执法者的行为要给予国家赔偿，保证执法的公正性。

（五）构建公众参与机制

公众参与是保证公权力和谐运作的有效手段，既是保证行政法权利 （力）结构的平衡手段，也是防止规制俘获发生的有效途径。通过公众参与保证信息获取的对等性，平衡权利 （力）结构，最大限度地防止制度俘获发生。

保证公众参与的先决条件就是为其提供足够的信息，保障公众的知悉权。一方面要保证在种子行政执法责任制度的立法过程中，开展立法信息公开工作，让公众了解立法的全过程，以此保证公众能够有效地参与立法，也使立法工作能符合实际，顺应民意。通过全方位的公众参与，保证种子行政执法责任制度的构建能够权责统一，既赋予执法者充分的执法权，保证执法工作的畅通进行，又要其履行相应的义务，违背义务承担相应的责任，避免出现权多义务少的现象。另一方面在责任制度运行中，也要适时公布执行信息，就立法制定、执行过程是否符合法定程序，听取公众意见，广泛听取群众质疑声音。

［1］程晓敏，李秋生.行政执法责任制的制度内涵及实践意义 ［J］.中国行政管理，2004（8）：49－54.

［2］李长健，乐明凯，吴洁，等.我国种子行政执法的困境分析及对策研究 ［J］.中国种业，2010（5）：5－8.

［3］宋功德.寻找均衡－行政过程的博弈分析 ［J］.中外法学，2002（2）：129－147.

［4］李长健.论农民权益的经济法保护－以利益与利益机制为视角 ［J］.中国法学，2005（3）：120－134.

［5］余光辉，陈亮.论我国环境执法机制的完善－从规制俘获的视角 ［J］.法律科学，2010（5）：93－99.

［6］Mark C.Niles，Hijacking Agencies and Airplanes，FAA，"Agency Capture，"Airline Security ［C］.Conference Papers—— Midwestern Political Science Association；2006Annual Meeting，p1，0p.

［7］李凌波.公众有效参与：行政法权利 （力）结构趋向平衡之路径.见罗豪才等著.现代行政法的平衡理论 （第二辑）［M］.北京：北京大学出版社，2003 （6）：325－339.

The Analysis on Responsibility System of the Seed Administrative Enforcement

LI Chang－jian，LI Yuan
（HuazhongAgricultureUniversity，WuhanHubei430070，China）

China＇s seed industry entered a rapid development stage，and achieved remarkable results.The safety of China＇s seed industry development is inseparable from the work of the seed administrative law enforcement escort.This year higher requirements of seed administrative law enforcement are put forward，which is the last line of defense of work of the seed law enforcement protection.Currently，the development of the responsibility system of seed administrative enforcement are far from perfect，and the corresponding responsibility system has not been fully established，the responsibility system being implemented on the run is also facing many problems.It is the products of the interests of game and regulatory capture，but also the embodiment of a citizen participation mechanism which is not perfect.Through the decomposition of the responsibility system of seed administrative law enforcement，the responsibility to monitor the system，the responsibility appraisal system，an accountability system and the specific operational security measures to law enforcement can improve the responsibility system of the seed administrative enforcement，make seed administrative law enforcement work be more of standard.

Seed administrative enforcement；Responsibility system；Interests of the game；Citizen participation

D912.4

A

1671－816X （2011）01－0084－05

（编辑：程俐萍）

2010－12－24

李长健（1965－），男（苗），湖南湘西人，教授，博士生导师，博士，主要从事法理学、经济法、“三农”法律问题方面的研究。

中国科学技术协会2010年建言献策类003号 《农业种子安全问题研究》（2010－003）