湘南山区“边缘村庄”搬迁政策研究

陈满雄，王超

（中共郴州市委党校，湖南 郴州423000）

湘南山区“边缘村庄”搬迁政策研究

陈满雄，王超

（中共郴州市委党校，湖南 郴州423000）

湘南山区 “边缘村庄”数量多、人口多，工作量大，任务紧迫，但缺失统一的规范性文件来指导搬迁工作。现今的搬迁现状令人堪忧，制定一套符合科学发展观要求的搬迁政策迫在眉睫。未来政策应考虑目前的现状、农户困难，体现自愿与强制相结合、统一规划与因地制宜相结合、现实性与前瞻性相结合、分类搬迁与标准统一原则、公开公平公正的原则，具体包含国土、林业、民政、教育、医疗、电力等一系列的扶持措施。另外，工作人员的权力、义务和责任、纠纷协调和权益救济渠道是搬迁工作的法律保障利器。

边缘村庄；现状；政策；基本原则；主要制度

湘南山区地处罗霄山脉西侧、南岭北麓，衔湘、粤、赣、桂四省交汇，山高坡陡、沟壑纵横、地势险峻。湘南山区覆盖34个县 （市、区），630余个乡镇，区域面积达六万余平方公里，有瑶、畲、苗、侗、壮等少数民族聚居区。由于自然条件的制约和民俗传统的影响，山区居民形成了 “小聚居大分散”格局，多数处在 “七山一水一分田，半分通路和庄园”状况。［1］近年来，极端天气频繁引发暴雨、山体滑坡、泥石流等自然灾害，特别是2006年的 “7.15”洪灾、2007年的 “8.19”洪灾、2008年的南方冰冻灾害，使得湘南山区道路、稻田被毁，林木折损，房屋倒塌，宅基地灭失，水源枯竭等等。山区农民的生产、生活极为不便。资兴、炎陵、桂东、汝城、宜章、蓝山、江华、江永、道县等地的一些 “边缘村庄”更是遭受了毁灭性破坏，灾后重建已无可能或得不偿失，整体搬迁是情非得已的唯一选择。［2］但，湘南山区 “边缘村庄”数量多，牵涉人口多、涉及面广，搬迁工程量巨大，省、市人民政府出台一部指导、规范 “边缘村庄”搬迁的政策或地方性法规已是迫在眉睫。

一、目前 “边缘村庄”搬迁工作的现状

湖南省、地级市两级人民政府对湘南山区“边缘村庄”的搬迁未能出台一部统一的规范性文件，来指导县 （区）人民政府开展工作。县（区）人民政府具体实施 “边缘村庄”搬迁工作时，都是 “各吹各的号，各唱各的调”。因此，“边缘村庄”搬迁工作目前的状况是：

（一）惠农政策零散，搬迁农户争取资金难度大

省、市两级人民政府都未出台一个权威的指导性文件，县 （区）人民政府的搬迁措施十分零散，时断时续、时有时无，惠农政策缺乏连续性，搬迁群众争取扶持资金的难度很大。

（二）扶持措施 “张冠李戴”，资金到位难

由于没有统一的规范性指导文件，县级人民政府发放的搬迁扶持资金，常常是迫不得已地挪用其它专项资金，出现 “张冠李戴”报账现象。本来想特事特办、尽快把搬迁扶持资金发放到搬迁农户手中，但受报账制度的制约，资金流动难、到位难。

（三）标准不一，群众意见大

没有统一的规范性指导文件，没有确定统一的发放标准。县级人民政府在分配帮扶资金时还是 “量入为出”，确定需搬迁的 “边缘村庄”时多时少。时常出现 “僧多粥少、僧少粥多、僧有粥无”的现象。受灾农户确定的搬迁日期迫近却无资金扶持；或者费心费力争取到的帮扶资金却明显比别人少。不公平现象十分突出，却没有一个合理说法，搬迁农户意见很大。

（四）搬迁工作缺乏指导平台，搬迁实施难

湘南山区 “边缘村庄”数量多，分布广，搬迁工作量巨大。然而， “边缘村庄”不是移民，搬迁工作以 “属地管理”为主，市、县两级人民政府未指定专门机构来指导乡镇人民政府的搬迁工作。缺乏培训和搬迁经验的基层乡镇干部工作方式简单，与搬迁农户的矛盾容易激化，搬迁常陷入停顿或僵持状态。

（五）后期政策跟不上，搬迁农户回迁多

“边缘村庄”农户在乡镇干部的帮助下，陆续搬迁到生活条件便利、人口集中的安置点。但搬迁后，农户的林地使用权和林木所有权无法继续经营，农户自身又没有其它谋生技能，或由于乡镇干部原先承诺的产业扶持政策迟迟无法兑现，或无法享受配套养老优惠政策，或与当地农户融入困难，不得不陆续回迁。

（六）分散搬迁，非物质文化遗失多

湘南山区由于自然条件制约， “边缘村庄”与外界交流很少，很多村寨 （尤其是少数民族村寨），至今保留着唐宋以来的民习民俗。淳朴民风、古朴民居、凄婉山歌、特色服饰、传统小吃、呢喃方言等等都是一笔笔宝贵的非物质文化遗产，我们有义务让其传承下去。分散搬迁使原村寨农户失去了延续民俗的群居村落，人为遣散了传承非物质文化的主力军。

二、已迁农户目前的困难

在当地乡镇人民政府的应急动员下，一些“边缘村庄”农户不待搬迁政策扶持，紧急撤离并搬迁到地势较低平、交通较便利、离小城镇较近、人口较集中的聚居区。然而，因缺失相应政策指导，乡镇人民政府的后期服务跟不上，多数搬迁农户都面临着这样或那样的困难，主要有：

（一）山林经营难，经济收入断源

“边缘村庄”远离主要聚居区，人口少、水田少、耕地少，却山林面积广，正所谓 “靠山吃山靠水吃水”，农户的主要经济来源就是山林产出，如树木、药材、特色农产等。搬迁后，新居地离原村庄有20～30公里或更远，林木的管理极为不便。疏于管理后，林木遭盗伐、药材遭盗采的现象频频发生，农户收入大幅减少，居住很不安心。

（二）安置宅基地面积少，生活不便

“边缘村庄”农户原先多数是单门独户地占一山头，山上活动范围宽，自由空间大。搬迁到安置点后，人多地少的矛盾十分突出，没有了自留山、自留地，农户种植、养殖空间被压缩，生活、生产倍感不便。

（三）离土农民再创业难，生活窘迫

搬迁农户被安置到聚居区后，对自留山自留地的经营已无可能，祖辈流传的农技派不上用场。35岁以下农民还可以到县城、附近集镇打零工挣点生活费；45岁以上的农民多数没有城镇居民务工技能，也已缺乏再学习、再创业的能力，生活十分窘迫。［3］

（四）后期帮扶政策和资金续接不上，搬迁致贫现象突出

“边缘村庄”所处地自然条件恶劣，公共服务设施无法延伸，政府管理不便，农户生活成本很高。在当地乡镇人民政府的劝导下，农户陆续搬迁至安置地。可对农户来说搬迁成本也很高：重新审批宅基地，重新建房，重新开辟家庭经济来源，需脱胎换骨改变原先的生活习惯。这对自身素质不高的农民是个很大的挑战。省、市人民政府没有统一的规范性指导文件，缺乏后期扶持资金和相应产业政策，许多安顿下来的农户再次陷入搬迁至贫的困境：继续在安置地住下去？可住房只建一半就无钱再往上加盖；要饲养家禽、家畜却因空间加剧了邻里纠纷；山上的林木和药材常常被人盗伐盗采，经济收入日渐枯竭，难哪！难道要回迁原地？积蓄都已耗在安置地建房；小孩已在本地就读；原住地已无可建房的平地，需另辟平地、另找水井，更难！苦闷的农民常仰天叹告：出路在哪？搬迁 “边缘村庄”的初衷是为了农民享受到改革开放的伟大成果，使人们生活更美好，可搬迁致贫，确实值得我们深思。

三、未来政策的基本原则

（一）自愿与强制相结合原则［4］

自愿原则要求搬迁工作需充分尊重农户的意愿：搬与不搬要尊重他们的选择；搬到哪里要尊重他们的选择；什么时候搬，以及怎么搬都要尊重他们的意愿。为了及时让搬迁工作顺利完成，乡镇人民政府应与农户签订搬迁协议，让农户量力而行，自主确定搬迁日期、搬迁方式。乡镇干部与农户间也应相互勉励相互督促。但，过分强调农户自愿，不免会助长 “尾巴主义”，漫天要价、拖延怠工时有发生。在紧急状态下，乡镇干部须当机立断采取强制措施，如立刻将已处于高危的简易农房推倒、将耕牛、牲畜牵引至安全山下等。尤其是自然灾害爆发时，就不可能用自愿来应对突发事件。

（二）因地制宜与统一规划相结合原则［5］

“边缘村庄”搬迁须在 “属地管理”的前提下，县、乡两级人民政府应做好统一规划，预先制定搬迁预案、搬迁程序和搬迁步骤。因地制宜原则要求统一规划须因地制宜，个案搬迁也要因地制宜。安置地的人口承受能力，包括山地、耕地面积，原居民的包容力和搬迁户的接受力，都是因地制宜需要尊重的客观因素。搞 “一刀切”的做法不明智也不现实。

（三）分类搬迁与标准统一相结合原则

由于缺乏规范性指导文件，搬迁农户在争取搬迁扶持资金时，常出现类似条件多少不一、条件更差却资金更少的情形。标准统一是保证公平、用好搬迁资金的客观要求。但是，“边缘村庄”农户的家庭情况各不相同，有的搬迁到附近城镇购房，有的要求投亲靠友，有的是农户自己以山林置换方式移居本地中心村。政策制定者制定扶持标准时，应区分不同的搬迁模式：到城镇购房支持城镇化进程的，可以加大资金扶持力度；自己通过山林权属置换移居中心村落的，扶持措施以山地流转指导为主，指定专人帮扶和跟踪；重点扶持有致富能力又确实因贫困无力搬迁的农户。

（四）现实性与前瞻性相结合原则［6］

政策的前瞻性要求制定者以更开阔的视野放眼未来，搬迁规划具有一定的超前意识，能准确与市县 “十二五”规划、甚至 “十三五规划”衔接、合拍。蓝图需一笔一笔绘就，目标需一步一步完成，立足现实，充分考虑地方特色是制定搬迁政策的基础和前提。

（五）公开、公平、公正原则

公开就是要阳光操作，把扶持政策及早公之于众，让农户知晓扶持标准、农户名单、资金量、分配办法等，请各界群众监督。公平则要求同样情况同样对待，不允许特权或歧视的存在。公正就是要把搬迁工作程序设计合理，畅通权利救济渠道，推动搬迁顺利进行。

四、未来政策的主要内容

（一）明确指导 “边缘村庄”搬迁工作的常设性机构

“边缘村庄”搬迁工作难以推动的主要原因之一，就是没有一个常设性指导机构。山区 “边缘村庄”搬迁农户不是移民，不归移民局管理；不是农村扶贫开发项目，农村扶贫办也爱莫能助。明确常设性指导机构，确定主管人员和职责，可以使搬迁的立项启动、咨询、公告、听证、搬迁、安置、调解等一系列工作常态化、连续化。

（二）明确国土、林业、财政、民政、电力、教育、水利等部门的专门措施

国土部门对搬迁农户宅基地的审批应适当照顾原住地的具体情况，在适度减免税负的同时，在安置地承受许可的范围内留足面积，并适当扩大10至15个百分点；林业部门应设计好农户山地使用权的流转、置换制度，保障搬迁农户经济收入不断源；林业公安加强巡逻，加大打击非法盗伐林木、盗采药材的处罚力度，使林地经营持续稳定；民政部门加大对55岁以上搬迁农民，特别是纯女户农民的养老扶持力度，解决 “倔强”搬迁农民的后顾之忧；医疗卫生部门开展经常性上门巡诊服务，使搬迁农户感受到搬迁后的便利；电力、广播电视、通讯等部门则相应把自己的服务设施开通至搬迁户室内，让搬迁户切实享受到新农村建设的成果，等等。明晰化的配套措施，使搬迁农户在享受相应优惠政策时，不必事无巨细都等待领导的特别关怀和批示。

（三）明确规定搬迁农民再创业扶持措施

农户搬迁后，在安置地生存下来是硬道理。40岁以下，特别是35岁以下农民，接受新事物能力较强，再创业的欲望很强烈。政策制定者可以依托附近城镇、村寨的产业，优先安排40～50岁农民到农业公司里务工，发挥其精耕细作和农产品制作的传统优势；加大40岁以下农民农技培训力度，指导他们与附近农产品公司签订收购合作协议，独立或半独立地从事订单农业；对年富力强、创业欲望强烈的农民，可提供优惠贷款鼓励自办农产品公司，开发山区特色土产。

（四）延续少数民族地区搬迁农户的民俗传统

山区少数民族大杂居小聚居的格局令其民俗传承不利，搬迁后更有湮灭的可能。让各民族同胞在祖国大家庭里分享盛世和平也是未来搬迁政策的一个方面。整体性搬迁、同民族聚居搬迁就是一个有益探索。

（五）畅通搬迁农户权益救济渠道

搬迁工作能否顺利完成、能否发挥应有的社会效益，主要在于搬迁农户是否切实感受到政策的温暖和生活的便利，权益是否得到应有的尊重。在搬迁过程中，个人利益的冲突、个人利益与集体利益的冲突在所难免。明确利益冲突协调机制、畅通权益救济渠道可以保障乡镇干部严格依法行政，确保搬迁农户权益得到及时补救。

（六）清晰界定相关工作人员的权力、义务和责任

工作人员严格依法行政，可以降低行政成本，提高行政效率、效能。合理规定搬迁工作人员的权力、义务和相应的法律责任，他们就能明晰确定哪些是授权行为，哪些是申请行为，哪些是禁止行为，从而杜绝乱行为和不作为；这也保证了追责程序的可操作性。

总之，政策的设计和制定牵涉到方方面面问题，牵一发而动全身。制定者需广泛听取各利益方的意见，体现 “安居、乐业、脱贫、致富”，才能制定符合科学发展观要求的 “边缘村庄”搬迁政策。

［1］陈满雄.湘南山区农村 “边缘村庄”搬迁问题研究 ［J］.湖南省社会主义学院学报，2010（3）：19－23.

［2］赵俊臣.易地搬迁开发扶贫：中国云南省的案例分析与研究 ［M］.北京：人民出版社，2009：139.

［3］陈满雄.湘南山区农村 “边缘村庄”搬迁模式与效益评价 ［J］.农村经济与科技，2010（6）：33－35.

［4］黄承伟.中国农村扶贫自愿移民搬迁的理论与实践 ［M］.北京：中国财政经济出版社，2004：87.

［5］罗荣海.西部民族地区自发移民搬迁动因及建设新农村现状调研分析 ［J］.中国经济与管理科学，2008（10）：44－45.

［6］万向东.都市边缘的村庄──广州北郊蓼江村的实地研究 ［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：203.

On Policy of Edge Villages Moving in South Hunan Province

CHEN Man－xiong，WANG Chao
（PartySchoolofCPCofChenzhou，ChenzhouHunan423000，China）

The number of edge villages in the mountain areas in south of Hunan province is large，and the amount of the population is huge，the work is great and urgent.But it is short of norm policy to guide the moving.The present situation of moving makes us feel concerned.It is quite urgent to establish the moving policy.The future policy should express fair，voluntary，compulsive，systematic，appropriate and prospective.The main system is a series of measures of national territory，forestry，domestic affairs，education，and medical treatments.It＇s quite necessary for officials to make out power and obligations，and so on.

Edge villages；Present situation；Policy；Leading principles；Main systems

D912.4

A

1671－816X （2011）01－0046－04

（编辑：佘小宁）

2010－11－15

陈满雄 （1973－），男 （汉），湖南资兴人，副教授，主要从事农村经济方面的研究。

湖南省哲学社会科学基金项目 （09YBB392）