国外巨额污染损害赔偿对我国环境法制的启示

王 彬 原庆丹

（环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029）

2011年2月14日，美国能源巨头雪佛龙公司（Chevron）被厄瓜多尔法院判决为其石油钻探造成的环境破坏负责，赔付86亿美元。而同期造成重大环境污染事故、被追究重大环境污染事故罪的紫金矿业仅被判处罚金人民币3000万元。

墨西哥湾石油泄漏事件发生后，英国石油公司拿出200亿美元建立赔偿基金；造成大连海域溢油38平方公里后，中石油没有承担法律责任。

上述案例对比说明，在对环境污染的执法处罚方面，我国与国外存在明显差距，包括：国内处罚标准偏低，国外重罚趋势形成；国内污染损失难定，国外评估制度完善；国内企业违法成本偏低，国外政府出面进行索赔。因此，应当通过对污染企业实施司法赔偿，以强化环境法制权威。

1 提高违法成本“靠”赔偿

通过“罚”提高违法成本，效果十分有限。这是因为：

从立法文本看，我国规定的处罚力度已经接近甚至超过很多发达国家。例如：在行政处罚方面，《水污染防治法》取消了对水污染事故行为100万元罚款的上限，对超标排污等行为按照应缴纳排污费的倍数罚款“上不封顶”，而美国《清洁水法》和德国《联邦污染控制法》则分别规定了12.5万美元和5万欧元的最高限额；在刑事处罚方面，我国《刑法》规定对触犯“重大环境污染事故罪”规定了无限额罚金，日本《水质污染防止法》规定的最高罚金仅为100万日元。

从实际案例看，国内外对环境污染的处罚额都远低于赔偿额。例如：造成墨西哥湾漏油事件的BP石油公司，设立了200亿美元的托管赔偿基金承担民事赔偿责任，但是其所依据的《石油污染法1990》却没有处罚规定；造成重大事故的紫金矿业集团被刑事追究3000万元罚金，但是受灾村民起诉索赔逾1.7亿元。

从制度原理上看，损害赔偿是弥补“违法成本”的基本制度。违法者需要承担的违法成本，从经济学上说就是施加于他人和社会的“外部负效应”，从法律上说，就是由受害者承担的人身、财产损失和社会承担的环境污染和破坏。提高违法成本，在制度设计上，要根据“不能使违法者从其违法行为中得到好处”的原则设计法律责任，而民事损害赔偿以补偿受害者损失为原则，在数额上不作限制，应当足以解决“违法成本”问题。处罚的作用，是在此基础上，给予违法者额外的制裁以“惩前毖后”，保障环境管理秩序，其中虽然也包括了罚金、罚款等经济制裁，但是不是用于补偿受害者的，更不补偿造成的环境损害。

因此，应当通过完善损害赔偿制度，大幅提高环境违法成本。

2 树立法制权威“靠”诉讼

解决环境损害赔偿争议的途径包括诉讼以及仲裁、调处或者调解等非诉讼方式。其中，诉讼具有程序复杂、周期漫长、成本高昂等缺点，但是也具有程序公正、结果公开、对受害人保障完善等优点。诉讼判决一旦作出，就能发挥示范作用：一是提醒企业违法成本高昂，自觉严格守法，二是指导法院审判，解决重大、复杂问题，三是劝阻被告拖延诉讼，使受害人得到及时充分的赔偿。

但是，近年我国发生的重特大环境污染事故，绝大多数是通过调处解决环境污染损害赔偿，而没有形成诉讼。由于缺乏震撼企业的巨额判决，使环境行政执法、司法审判、受害人救济等得不到有力支持。

难以形成诉讼，除了诉讼程序固有的局限外，地方政府的态度也是重要原因。如2004年沱江重大污染事故发生地资阳市雁江区的司法局，就专门发文禁止律师代理诉讼。

3 生态环境损害索赔“靠”政府

环境污染损害，既包括人身和财产损害，又包括对环境本身的损害，包括生态环境质量的退化以及由此带来的应急和修复等巨额费用。很多重大环境污染事件，造成的生态环境损害可能远远大于因环境污染造成的人身和财产损害。

以雪佛龙公司的巨额赔付为例，其中只有很少一部分（8亿美元）是给予当事人的，大部分用于赔偿公共环境的损失，具体包括:54亿美元用于修复被污染的土地；14亿美元用于在当地社区建立一个医疗系统；8亿美元用于支付因受污染而患病的居民的医疗费用；6亿美元用于修复被污染的水源；2亿美元帮助当地物种恢复；1.5亿美元用于从外地向当地运输供水；1亿美元用于重建当地文化。此外，雪佛龙公司如未于15日内就其所犯错误公开道歉，还应向原告额外支付赔付金的10%（约8.6亿美元）。

我国《侵权行为法》第六十五条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”。其中也包括了生态环境损失。

但是，我国生态环境损害索赔的主体并不明确。依照《民事诉讼法》，“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”才能作为原告起诉，依照《刑事诉讼法》，检察机关只能对“重大环境污染事故罪”（目前已经不要求构成“事故”）造成的经济损失要求判处罚金。除《海洋环境保护法》授权海洋环境监管部门对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求外，其他生态环境污染损害赔偿的主体缺乏明确规定。

根据国外经验，生态环境损害索赔，有的授权政府部门提出，如美国司法部，有的授权受害人在提出损害赔偿时一并提出，如雪佛龙案件。但是无论由谁提出，都需要解决两个技术难题：赔偿的范围和数额如何具体确定，才能充分补偿生态环境损害；赔偿方案如何设计，才能充分保护环境和受害人。解决这个问题，需要通过政府与司法部门合作，制定规则予以规范和监督。

4 完善环境损害制度强化环境法制权威的几点建议

继2010年墨西哥湾石油泄漏长达近3个月造成了美国历史上罕见的生态环境灾难之后，我国大连新港发生石油管道爆炸事故，原油泄漏进入渤海湾。两起漏油事故，是近年来海洋环境遭遇的重大劫难，海洋资源被污染，渔业、养殖业、旅游业蒙受巨大损失，海洋生态系统遭到严重破坏，生态损失无法估量。

然而，国内外环境污染事故，处理结果大相径庭。墨西哥湾漏油事故发生后，英国石油公司的首席执行官辞职，收到提交的索赔案约14.5万宗，并已对其中10.39万宗索赔申请进行了偿付，赔偿金额达3.19亿美元。整个处理费用已升至61亿美元。另出资200亿美元设立赔偿基金，并注入首期30亿美元的资金，后续基金将按季度注入直至2013年。与此形成鲜明对比的是，我国大连漏油事故发生两月有余，肇事公司一如既往地沉默应对，大连市政府成了信息披露和善后清污的主力军。即便如此，渔民的油污打捞款也仅发放50%，有关的损害评估和赔偿事宜更是毫无进展，受害者诉讼无门，只得走上漫漫维权上访路。

总之，环境应急管理工作很重要，但更为重要的是，查明造成环境污染事故的原因以及追究肇事者的责任，以防止下一次环境事故的发生。目前我国正处于环境污染事故的高发期，企业违规造成的污染事件屡见不鲜。频繁发生的事故责任究竟该由谁来承担？我们究竟需要怎样的机制来惩处污染企业，遏制污染事故？尤其“十二五”期间，为切实有效落实“防范环境风险”国家环境保护规划的四大重点战略任务之一，需要在以下方面建立健全法律法规支撑体系。

第一，建立环境污染受害人诉讼权利保障制度。通过修改《环境保护法》或者制定专门法规，进一步规范公开环境信息和监测数据等职责，落实政府支持受害人提起诉讼的要求。对于政府调处结案的环境损害赔偿纠纷，要保证公开、公平、公正。

第二，建立生态环境损害公益诉讼制度。通过修改《环境保护法》，明确授权环保部门、环保团体或者受害人对生态环境损害提起诉讼。环保部与司法机关联合，出台生态环境损害的评估规则，以及生态环境损害赔偿的方式和使用规范。

第三，健全环境污染责任保险制度。企业环保部配合有关部门，完善环境污染责任保险的法规政策措施，依法强制高污染风险行业企业投保责任险，通过经济激励其他污染企业投保责任险，一方面保障受害人切实得到赔偿，另一方面分散企业承担损害赔偿的经济风险。

［1］王灿发．环境违法成本低之原因和改变途径探讨［J］．环境保护，2005(9), 34 .

［2］周晨．环境损害的法律定义研究［J］．中国人口资源与环境，2006(6): 199.

［3］刘士国．论无过错责任［J］．法学研究，1995 (4): 37.

［4］彭本利．解读《环境侵权法》对环境污染责任的规定［J］．世界环境，2010(2): 74.

［5］紫金矿业因重大环境污染罪二审被判处罚金3000万元．新华网：http://news.xinhuanet.com/2011-05/04/c_121376111.htm.

［6］资阳司法局不准律师受理沱江污染索赔．新华网：http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-02/16/c_121085201.htm.

［7］资阳司法局不准律师受理沱江污染索赔．http://www.chinacourt.org/public/detail.php? id=132736

［8］告诉雪铁龙现在清理厄瓜多尔．http://amazonwatch.org/news/2011/0215-chevron-found-guilty-in-landmark-trial-plaintiffs-respond.