试论企业环境信息公开法律制度不足及完善—以中海油漏油事件为思考点

吴 鹏

（中国政法大学，北京 100088）

试论企业环境信息公开法律制度不足及完善—以中海油漏油事件为思考点

吴 鹏

（中国政法大学，北京 100088）

企业环境信息公开是现代社会经济发展对企业承担环境责任乃至社会责任的必然要求。但是就我国现阶段企业环境信息公开法律制度的情况来看，这一制度并未发挥其应有的作用，许多法律条文没有被严格执行。从近年的“三鹿奶粉事件”到“紫金矿业污染事件”，再到最近的“哈药事件”，无不反映出企业企图控制环境信息的不良现状。企业遇到环境问题时首先想到的不是承担义务或责任，而普遍想到的是如何隐瞒和逃避责任。这次中海油漏油事件再次对我国企业环境信息公开法律制度的建设提出了更为迫切的要求。本文一方面从论述企业环境信息公开作为环境责任而必须予以贯彻的必要性出发，分析我国企业环境信息公开制度存在的不足，并简要提出了完善的路径。

企业社会责任；企业环境责任；企业信息公开；公众参与；知情权

1 引言

据凤凰网7月5日讯：2011年6月19日，中海油渤海蓬莱19-3油田出现原油渗漏，当时国内媒体均无此事故的正式报道。将近半个月之后，7月3日，中海油投资者关系部确认，该油田的渗漏在上个月的上旬就已出现，目前事故已基本处置完毕，整个泄漏污染海面只有200平方米。中海油时隔半月才对漏油事件作出回应遭到质疑。6月21日，蓬莱19-3油田有两口油井渗漏的消息已被新浪微博披露。国内媒体闻讯，即纷纷致电中海油要求其作出回应，而中海油一概以沉默应对。直到7月3日早晨，中央人民广播电台“中国之声”以《中海油海上漏油发生近半月，污染程度仍扑朔迷离》为题，对这件已被人为瞒报近半个月的油井渗漏事件进行揭露。7月4日，央广“中国之声”继续跟进报道，称明天（5日）国家海洋局将向社会公布本此漏油事故的调查情况。这个信息很重要，它至少说明，国家海洋局在第一时间就知晓出事了。

上述事件发生后各方的反应说明，企业在遇到污染等环境破坏事件时，第一时间想到的是隐瞒相应的环境信息或至少是怠于发布相关环境信息。但是我国环境信息公开法治建设已历数年，在这种背景下，不得不让我们反思企业的相关行为的缘由。

2 我国企业环境信息公开法制发展现状及其必要性

我国环境信息公开法律制度建设早已展开，并且在一些单行的法律法规中均有体现。虽然相对于这些单行法律法规，我国专门的环境信息公开法制建设相对后发，但也形成了相当的成果。这为企业环境信息公开法律制度的完善提供了前提和基础，同时也有利于企业更多地履行其社会环境责任，共同应对我国日益严重的环境问题。

2.1 我国政府推进企业环境信息公开法制建设的历程及现状

环境信息公开主要由政府推动这是我国环境信息公开制度发展的特征之一。国家通过立法形式逐步推进环境信息公开工作包括对企业环境信息公开的推动。1989年12月26日通过并施行的《中华人民共和国环境保护法》规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，有利于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权，有效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。依据该条例，县级以上各级人民政府及其部门应当遵循公正、公平、便民的原则，重点公开环境保护方面的监督检查情况。上述法律制度的建立为进一步推进环境信息公开制度的完善特别是进一步扩大环境信息公开主体的范围提供了前提和依据，同时也为企业环境信息公开法律制度提供了参照。

当前，我国企业环境信息公开除了上述法制依据外，在相关制度建设上，为督促上市公司严格执行国家环保法律、法规和政策，避免由于上市公司环境保护工作滞后或募集资金投向不合理对环境造成严重污染和破坏而带来的市场风险，保护广大投资者的利益，1997年，中国证监会发布了《公开发行证券公司信息披露内容与格式准则第1号（招股说明书）》，要求上市公司阐述投资项目环保方面的风险。2001年在《公开发行证券公司信息披露内容与格式准则第9 号—首次公开发行股票申请文件》、《公开发行证券公司信息披露的编报规则第12 号—上市公司发行可转换公司债券申请文件》中明确要求，股票发行人对其业务及募股资金拟投资项目是否符合环境保护要求进行说明，如三年是否违反环境保护方面的法律、法规等。此外，根据《中华人民共和国清洁生产促进法》，2003年国家环保总局颁布了《关于企业环境信息公开的公告》，在全国开展了企业环境信息公开工作，以促进公众对企业环境行为的监督。以这些法律法规的颁布为契机，企业环境信息公开制度也逐步走向完善。以上述政策作为基础，为进一步规范企业环境信息公开制度，2008年5月1日我国颁布施行了《环境信息公开办法（试行）》。这是继国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》后，我国政府部门发布的第一部专门有关企业信息公开的规范性文件。《环境信息公开办法（试行）》有助于进一步规范环保部门和企业环境信息公开工作，强化政府和企业环境信息公开的责任，明确环境信息公开的范围，畅通环境信息公开的渠道，完善环境信息公开工作的监督和保障机制。总体来说我国企业环境信息公开以政府法治建设推动为契机，从无到有，已基本形成规范企业信息公开的法治雏形。

2.2 企业公开环境信息必要性—以社会责任的承担为视角

企业公开环境信息是其承担社会责任尤其是环境责任的要求。企业是环境问题产生的重要源体，企业作为人类生产力发展的代表集中体现在对环境产生的正面和负面影响上。人类社会发展是以经济发展为基础的，而经济发展带来了企业这一重要的人类生产力组织形式，这一组织在实现自身经济利益最大化的同时不可避免地改造着原有的自然生态环境，环境问题由此产生。从人类历史来看，单独的人类个体或少部分的人类群体的改造自然的活动并没有使环境的承载力达到其极限，但自从资本主义产生之后，生产力获得极大解放，尤其是企业或公司力量的产生使得人类在获取飞速发展机遇，攫取极大经济利益的同时，人类所处的生态环境也在急速恶化。面对这一过程的产生和继续发展，不少学者提出了企业社会责任理论进而将企业的社会责任写进法律，使其成为一项重要的法律义务。

首先，企业环境信息是政府监督企业承担起环境责任的前提。一方面当今的社会是信息化的社会，政府实现对经济的调控就是通过信息掌握为依据实现对企业发展的掌控。企业环境信息为政府所掌握可以使政府作出正确的政策选择，淘汰落后产能以及环境严重污染产业，进而达到调控国家环境和资源承载力以配合国家经济和社会发展的目的。另一方面企业环境责任的落实离不开政府的监督和管理，更离不开国家法制的调控。政府通过掌握企业环境信息以调整法律、法规和相关法制建设的方向，以使政府的法制权威和政策导向不落空、不偏离正确的方向。

其次，公众只有获取企业环境信息才能更好地维护自身的环境权益，才能更好地监督企业履行其环境义务实现其环境责任。一方面公众要知道企业的环境信息才能了解自身权益受损状况和侵害自身权益的具体对象。另一方面企业公开了环境信息才能使公众的监督落到实处。

再次，一方面企业公开环境信息与其商业秘密保护并不矛盾。我国法律法规明确了信息公开的例外，这里就有对企业环境信息公开例外的相关规定。另一方面企业环境信息公开是企业的最好的免费广告。纵观世界500强企业，绝大多数具有信息公开相关章程，并且也将相关章程落实到了实处。这对于树立企业绿色形象，扩大企业民众支持和欢迎基础都具有良好作用。

最后，环境信息公开是公众参与环境保护的必然要求，是公众知情权的保障。胡锦涛总书记在建党90周年的讲话中指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。”这里实际上强调了公众参与的作用和完善公众参与的要求，加强和创新社会管理就需要公众参与，因此，公众参与是党的要求也是社会发展的要求，环境公众参与就需要维护公众知情权，最大限度地满足公众获得环境信息的需求。

综上所述，环境信息公开不仅是企业环境责任的基本要求，也是其作为现代社会一份子应达到的社会道德底线，更是完善的环境法治的重要标准。

3 企业环境信息公开现有法律制度之不足

虽然我国企业环境信息公开法治建设已经有序展开，但是其实际效果并不容乐观。松花江污染如鲠在喉，大连油污事件历目如昨，这些企业对环境造成的破坏如此发人深省。但时至今日仍有不少企业还是故意隐瞒环境信息，或者迟报环境信息。近日仍有中海油漏油事件发生并被披露于媒体。企业环境信息不被披露或者说不被及时披露，这是现有法制之伤也是法治之伤，更是环境法律制度之伤。

3.1 企业环境信息公开之法制缺陷

《政府信息公开条例》早已颁布，社会主义民主政府建设取得了可喜的又一伟大成就。但《环境信息公开办法（试行）》却一直只是处于“试行”阶段，难以满足社会环境民主的要求。按照我国《环境信息公开办法（试行）》第四条的规定：环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息。企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。也就是说法制所定的政府和企业环境信息公开的要求是及时和准确，但是一件件企业瞒报污染信息的事实使我们认识到这一法制要求并没有被严格执行。以此次中海油漏油事件为例，该事件早在6月份即已发生并被内部人员公布于网络，但直到7月1日，人民网关于此事件的报道还仅仅使用“规模以及影响暂无法得知”，其他媒体也多类似报道。由此可见，我国的法制难以实现对企业环境信息公开的有效监管。不论是《环境信息公开办法（试行）》还是相关法律法规，都无一例外地忽视了企业环境信息公开监管的难度和特殊性。

我国《环境信息公开办法（试行）》虽然规定了企业环境信息公开的义务，但对其中的“及时准确”并未做出详细规定；虽然规定了强制对企业公开环境信息但却未规定具体如何强制；虽然有强制性的处罚措施，但强制对象企业的范围过于狭窄。

首先，《环境信息公开办法（试行）》第十九条至第二十三条虽名曰“企业环境信息公开”，也确实对企业环境信息公开的范围和内容作了一些相应规定，但是对于企业何时公开，准确性如何把握等问题却没有涉及。仅仅在第二十一条规定了国家重点监控的污染企业公开信息的时间。

其次，企业的环境信息公开具有强制性义务，但是《环境信息公开办法（试行）》的强制性却明显难以达到使企业主动公开环境信息特别是突发环境污染信息的程度。即使是强制性条款第二十条也没有将企业环境突发环境信息污染数据公开的规定。仅仅规定常态下的污染物数据和应急预案，显然对已经发生的突发环境污染的信息公开没有任何用处。

再次，强制适用的环境信息公开企业范围过于狭小。《环境信息公开办法（试行）》第十一条第一款第十三项虽然规定了哪些企业具有环境信息公开的强制性义务，但是污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业常态是不污染企业或轻污染企业呢？也就是说例如中海油，其正常状态下是较安静的、较和谐的和较环保的，但是一旦发生环境污染却处于失控状态。这种企业很显然可以超然于环境信息公开强制范围之外。由此可见企业环境信息公开的法制并不完善，主要表现是《环境信息公开办法（试行）》等现有立法的不完善。

3.2 企业环境信息公开之法治缺陷

法治的意义在于其是法制的活的灵魂，没有动态的法治，法制将失去其意义。此次漏油事件折射出我国国有企业环境信息公开法制缺乏有效的执行和监督手段，法制权威难以彰显这是造成我国企业环境信息公开法治难以发挥应有效用的根本原因。

首先，我国《环境信息公开办法（试行）》在监督和责任章中通篇都是对政府环境信息公开的监督和责任规定，仅仅在最后对相关企业的责任和处罚有所涉及。这一方面反映的是该办法立法层级不够，不能规定过多的处罚种类和处罚数额，但最重要的是另一方面该办法缺乏对企业环境信息公开最起码的监督和处罚依据。造成的直接结果就是企业环境信息公开可以较为自愿，本来法规规定的自愿与强制并行的环境信息公开法治运行模式难以落实，环境信息公开法制的权威就无法彰显。

其次，企业环境信息公开缺乏公众监督，企业环境信息总是在政府的监控下，但普通公众难以了解具体事由，尤其是国有企业这个半行政性的垄断巨头更是有恃无恐。此次中海油事件最鲜明地反映了垄断的国有企业在环境信息垄断力和执行力。事件长达半月以上居然无人知晓到底发生了什么。这应当质问我们的环境法制怎么了，我们的环境法治是如何开展的。一方面公众难以参与企业的环境信息公开监督，《环境信息公开办法（试行）》对于公众参与企业环境信息监督的权利并未有所突破；另一方面，对于环境信息公开公众监督的途径和方式，《环境信息公开办法（试行）》更是语焉不详。媒体的监督也因此无法有效开展，以至于连较为权威的人民网都不知道具体发生什么了。

再次，企业违反环境信息公开的违法成本太低了，一次违法不仅不会受到社会的谴责（因为不知道发生了什么），也不会受到太大的损失，尤其对于国有企业的垄断利润来说更是可以忽略，甚至违法不会受到应有的处罚反而扩大了企业的知名度。

最后，政府未尽到对企业的环境信息公开的监督责任。此次事件被广泛报道的7月1日之后，环境保护部门才公布具体的事件情况和污染情况。

4 完善企业环境信息公开法律制度的途经

首先，《环境信息公开办法（试行）》是当前环境信息公开的法制基础，因此完善《办法》是完善环境信息公开法制建设的前提。其次，进一步扩大企业环境信息公开的主体范围。将中海油等类似的可能会对环境造成严重污染的企业纳入强制公开的范围。类似企业对其环境信息应当公开并保证其及时性和准确性。再次，应完善《环境信息公开办法（试行）》监督和责任章节，加强对企业的环境信息公开的监督和对违反办法的处罚力度。一方面扩大其违法成本，另一方面要发挥社会公众，特别是媒体获知企业环境信息的能力，从而切实保障公众环境知情权。最后，就是能够在《环境信息公开办法（试行）》的基础上出台《企业环境信息公开办法》，进一步完善环境信息公开的法律体系，加强对企业环境信息公开社会责任的规制。

［1］ 渤海湾漏油考验环境信息公开．中国低碳网，http：//www.ditan360.com/PingLun/Info-89180.html, 2011.7.22.

［2］ 王红．企业的环境责任研究［M］．北京：经济管理出版社，2009.

［3］ 陈英．企业社会责任理论与实践［M］．经济管理出版社，2009.

X197

A

1673-288X（2011）04-0057-04

项目资助： 全球表达自由组织资助项目《环境信息公开》(项目编号23210068).

吴鹏, 博士, 主要研究方向为环境与资源保护法学.