推进省级绩效预算改革的思考

廖翠林

(1.中南大学公共管理学院,湖南长沙 410083;

2.湖南省财政厅行政政法处,湖南长沙 410015)

推进省级绩效预算改革的思考

廖翠林1,2

(1.中南大学公共管理学院,湖南长沙 410083;

2.湖南省财政厅行政政法处,湖南长沙 410015)

目前地方政府绩效预算改革还存在绩效评价氛围不浓、评价体系和指标设置不够科学、评价结果难以运用等问题。在全国全面实行绩效预算还有较大难度,可考虑先在省一级进行探索,再逐步推广。推进省一级绩效预算改革,应着力营造积极的政治环境、良好的法律环境、倡导绩效至上理念和加快财政信息公共步伐;通过明确政府职责、合理确定绩效目标,改革会计制度、提高信息质量,提高财政干部和财务人员素质等措施,夯实绩效预算改革的基础;选择项目支出作为改革突破口,实施渐进式改革以减轻改革阻力,通过扩权和激励机制形成改革合力,分阶段构建省级绩效预算体系。

财政体制;绩效预算;省级绩效预算;政府绩效预算

近年随着我国财政体制改革的稳步推进,特别是部门预算、国库集中支付、政府采购、省直管县等重大财政改革取得突破,公共财政的框架体系已初步建立,财政改革的重点开始从财政收入管理转向财政支出管理。绩效预算作为一种全新的预算理念和预算管理模式,经过国外几十年的实践,已趋于成熟。[1][2]20世纪 90年代绩效预算的概念开始引入我国,[3]财政部于 2003年率先对中央教科文部门项目支出进行了绩效考评试点,广东等省近年来也积极推行预算绩效评价工作并取得了较好成效。但从整体上看,由于制度文化差异、思维惯性、绩效评价本身的复杂性以及目前我国财政管理水平等多方面因素制约,我国地方政府绩效预算改革的推进速度和效果还不太理想,还存在着绩效评价氛围不浓、评价体系和指标设置不够科学、评价结果难以运用等突出问题。

目前要在全国全面实行绩效预算还有较大难度,可考虑先在省一级进行探索,再逐步推广。之所以选择省一级,原因有三:一是省一级介于中央和地市级之间,位置承上启下,既有管理全省性事务的宏观思维,也具备处理本级具体事务的微观视角,无论是政治、体制等方面的制约,还是改革设计的复杂性都相对较小,改革风险不大。二是省一级的财力较强,预算管理水平较高,具有较好的现实基础,更易取得经验和成效。特别是省直管县改革后,省级对县级的改革指导和调控力进一步加强,为今后绩效预算向纵深推进创造了更好的条件。三是我国目前预算管理上存在的公共支出膨胀、结构不合理、支出绩效不高、浪费严重、预算管理粗放等问题是带有普遍性的共性问题,在省一级取得的实践经验具有很好的借鉴和推广意义。笔者认为,结合目前实际,推进省一级绩效预算改革,宜从四个方面进行努力:

一、营造推进省级绩效预算改革的环境

1、争取高层支持,营造积极的政治环境

省级绩效预算改革是财政管理改革的重要一环,涉及到多方面的利益,多方面力量的博弈决定着绩效预算改革的成功与否。从这个角度讲,要顺利推进省级绩效预算这种自行革命式的重大改革,必然要获得省级主要领导以及各部门高层的支持。广东等省的实践充分证明了这一点。同时,要加强与省直各部门的有效沟通和协调,争取各方面的理解和支持,形成良好的改革氛围和全力支持的政治环境。

2、推进绩效预算立法,营造良好的法律环境

只有通过立法将绩效预算上升到法律层面,改革才更具有严肃性和约束力。当前,可以考虑通过省级立法,明确规定推进省级绩效预算改革的原则、范围、内容、步骤、配套保障措施以及法律后果;明确要求职能部门树立绩效意识,在提出资金需求时,必须提供绩效目标、便于考核的绩效指标,由省级绩效评估委员会进行评估后作为预算安排的主要依据;同时,颁布绩效评价的标准和规范,使绩效评价工作有法可依、有规可循,营造良好的法律环境。

3、倡导绩效至上理念,营造浓厚的绩效文化氛围

国外的经验已充分说明,绩效预算往往是建立在良好的社会绩效文化之上的,只有政府公共管理理论实现了以绩效为中心的转变后,绩效预算才可能真正建立。由于我国受长期的“政府本位”思想影响,多视 “服务”为 “管理”,长期处于一种无压力的松散状态,加之公民社会还未形成,对公共部门及其工作人员缺乏有效的社会监督和绩效评价,使之绩效意识淡薄,花钱不讲效益。因此,实行绩效预算,必须将这种观念彻底转变过来,确立目标——结果导向的绩效管理方向,大力倡导 “用钱必问效、无效必问责”的绩效用财理念,实现科学合理高效地安排、编制和执行预算,从而为社会大众提供更好的公共服务。

4、加快财政信息公开步伐,为公众积极参与创造良好监督条件

为了营造推进绩效预算的良好监督条件,可以考虑一方面加快推进省级预算的公开步伐,使预算信息更加透明。另一方面,将绩效预算的评价结果作为财政信息公开的重要内容之一向社会公开,让社会公众参与到对政府职能部门工作和预算执行的监督上来。

二、完善配套措施,夯实省级绩效预算改革基础

1、明确政府职责,合理确定绩效目标

绩效目标应是对每个组织的职能、战略、项目层层分解后得到的具体工作目标。目前我国绩效预算改革存在的一个突出问题是,各部门由于权责不清导致绩效目标不明,且缺乏可以量化的考核指标,从而使评价结果的科学性、可信度大打折扣。当前,可考虑结合正在实施的部门权力项目梳理工作,科学、合理、明晰地界定省直各职能部门的权力和责任,由各职能部门据此制定明确的可量化考核的绩效目标(包括中长期战略、短期目标和具体的项目目标)和可量化考核的绩效目标评价指标,以此作为申请预算的依据,为推进省级绩效预算打下良好的基础。

2、改革会计制度,提高信息质量

我国现行的行政事业单位会计实行的是收付实现制,这一会计制度虽然核算简单,但存在可人为操纵各年度支出的缺陷,难以客观、准确地反映政府提供的公共产品及其成本的全貌。而权责发生制能够提供包括资产、负债、收入、支出、成本等在内的部门关键财务信息,可以更加全面准确地反映政府的财务运作情况和整体状况。国际经验表明,权责发生制己逐渐成为当今世界政府会计核算的一个主流趋势和发展方向。因此,实施绩效预算应在政府部门中逐步推行权责发生制会计制度。同时,要提高财政信息和财务信息的质量,可对目前的预算报告体系进行适当改革,在增强预算报告透明度的同时,通过设计预算、决算公开报告的形式,用通俗易懂的语言解读预算和决算信息,解决 “内行看不清、外行看不懂”的问题。要采取有效措施确保会计信息真实性和准确性,切实提高财务信息质量,构建完整的政府会计信息体系。要充分运用“金财工程”成果,建立能够提供强大技术支撑的财政财务信息系统,实现及时提供有关政府支出和成本的可靠信息,为政府预算的编制、执行以及绩效评价提供基础信息支持。

3、加大培训力度,提高财政干部和财务人员素质

人力资源因素是省级绩效预算改革取得成功的决定性因素,因此要特别重视财政干部和财务人员的培训工作,使改革参与者理解并接受绩效预算理念,形成绩效预算氛围,积极支持改革。要增强预算绩效管理相关工作人员的专业技能,增强绩效预算各个环节(如绩效目标、绩效指标制定、绩效数据收集、绩效考核、绩效报告制作、绩效结果运用等)的专业素养,培养一大批懂得绩效衡量、能够操作绩效预算新程序的专业技术人才。

三、选择好改革实现路径,形成改革合力

1、选择项目支出作为改革的突破口

目前,省一级的部门预算编制包含了基本支出和项目支出两部分。基本支出中的人员支出系按照编制内部门实有人数和工资政策据实编列、公用经费是按照省级定员定额标准据实编列,因此基本支出的编列原则就是据实打足,在行政体制和人事制度没有改变前,将其作为绩效考核对象的意义不大。项目支出则是按照单位的申报,从项目库中选取,项目及项目预算的确定都具有主观性和有较大的弹性空间,将其作为绩效预算改革的突破口具有很强的现实意义。特别是与民生相关的卫生医疗、教育、社会保障等项目支出,资金量大,直接与老百姓相关,人民群众对此类支出关注度高,能营造良好的绩效管理氛围,提高支出绩效可直接使民生受益。同时,从技术上看,由于省直部门的绩效目标相对集中,项目支出既不像中央部门的项目支出那样复杂,又比市县两级的项目支出资金量大,更具有效率性,便于制定可以量化的考核指标,且各部门之间的绩效指标往往具有相通性。目前,部分省市开展的支出绩效评价试点就是很好的探索。通过项目绩效目标导向,项目主管部门将会更多地关注支出绩效,进行项目成本监控,严格约束项目预算执行,切实提高项目预算绩效。

2、实施渐进式改革

绩效预算改革十分复杂,是一个系统工程。目前省一级还没有建立科学、合理的社会经济发展和财政收入的数学预测模型,需要长期努力建立和完善,并作为实施绩效预算的科学依据。同时,实现绩效预算立法是一个较长的过程,尤其在我国财政法律体系还不太健全的情况下,立法任务更是艰巨。预算执行方面,按照绩效预算改革的要求进行政府机构改革,并提高公务人员素质是改革取得成功非常重要的一个环节,按照以往经验,这种改革往往不是短时期内可以完成的。因此,推进省级绩效预算改革只能采取渐进式的策略,宜从整体上设计,具体实施上可先局部试点,再以点带面,最后全面实行。从我国改革开放的历史经验看,渐进式改革是适合我国基本国情的。

3、采取合理策略,形成改革合力

推行绩效预算,实际上是对现行以控制为导向的投入型预算管理模式的重大变革,必然涉及到各方利益的博弈。为了尽最大可能地减少改革阻力,开始实施阶段应采取较为柔和的政策手段,在确保绩效预算的改革实质得到遵守的前提下,给予部门充分的自主权和灵活性。一是扩大部门管理自主权。在实现绩效目标的前提下,赋予部门较大的人事管理等方面的自主权,如部门可以自行调整工资水平和人员配置等,以实现最佳绩效目标。二是扩大预算资金管理和使用的自主权。不触动各职能部门的既得利益,财政部门只对预算总额进行控制,各职能部门在确保完成其绩效目标的前提下,拥有充分的预算资金使用自主权。三是实施激励机制。对实现了绩效目标,因管理措施得当而形成的结余资金,可由单位按一定比例留存或发放一定数量的奖金,以充分调动部门积极性。

四、分阶段构建省级绩效预算体系

考虑到目前省级预算管理的现状,可考虑分三个阶段构建三个层面的绩效预算体系,即项目支出绩效预算、省直部门绩效预算和省级政府绩效预算,三个不同的层面适用于不同的阶段,相互联系,逐步完善,相互促进。

1、改革初期:实行项目支出绩效预算

在省级绩效预算的试点阶段,适宜于实行项目支出绩效预算。改革的目标应以提高项目支出绩效、积累改革经验为主。具体实施上,要关注三个环节:首先是项目支出申报环节,要求项目单位提供项目目标、成本测算,量化的考核指标等;其次是组织项目评审确定环节,组织专门评审委员会,通过一系列定量和定性指标的测算、比较,确定安排支出预算的项目;最后是项目绩效考核环节,项目完成后组织对项目各项绩效进行考核,通过建立考核结果与项目资金拨付联动机制,充分运用绩效考核成果。在项目支出绩效指标体系的建立上,可设立通用指标和个性指标。个性指标,由于每个项目的个体差异,不便于总结。通用指标一般可分为两类,第一类是项目实施情况的评价指标,如工程量完成情况、资金到位情况等;第二类是项目效益评价指标,主要包括项目经济效益评价指标和项目社会效益评价指标两部分,经济效益评价指标包括净现值、内部收益率、静态投资回收期、动态投资回收期等,社会效益评价指标包括项目在社会、经济发展方面的效益和效果的分析等内容。

2、改革中期:实施省直部门绩效预算

项目支出绩效预算取得明显成效、各项评价指标体系比较成熟、项目支出绩效明显提高的条件下,可以开始实施省直部门绩效预算。这一阶段需要重点做好三项工作:一是明确划分部门职责,并进而合理确定各省直部门的绩效目标;二是合理评估部门达到绩效目标的成本,并据此安排预算;三是对部门进行绩效评价,并将评价结果与该部门下一年度的预算直接挂钩。对省直部门的绩效评价指标可重点放在两方面:一是对省直部门自身工作业绩的评价;二是对省直部门财政资源配置效果的评价。

(1)对省直部门自身工作业绩的评价。包括部门年度工作计划的执行情况和对社会的影响效果进行评价。定量方面的指标可以考虑部门预算完成指标、财政投入指标、工作效益指标等;定性方面的指标可以包括公共服务效率、社会公众对公共产品服务质量的评价、对生活质量的提升度、社会管理执法力度、服务便利程度、社会公众形象、对社会稳定的关系等。

(2)对省直部门财政资源配置效果的评价。评价指标可考虑设置总效益指标,如当期公共产品总额占当期该类别财政支出总额的比例;结构效益指标,如部门该类支出总额占当期财政总支出的比例;财政资源利用效率指标,如财政资金利用的数量和质量成果等。

3、改革完善期:实现省级政府绩效预算

当省直部门绩效预算全面推行、评价体系更加完善后,则可以进一步加以推进,实现省级政府绩效预算。这是对省级政府总预算的绩效进行的一种综合性的、宏观的、总体的评价分析,并据此进一步完善支出预算总体结构,促进省级政府追求更高的绩效水平。其评价指标可以考虑设立总体经济效益指标、社会效益指标和环境效益指标。

(1)总体经济效益指标。包括经济增长、财政收入增长、财政支出的收入弹性指标、财政支出边际效益、财政支出乘数、增效应等。

(2)社会效益指标。包括对教育、卫生、医疗、社会等的促进系数、财政支出科技实力弹性系数等。

(3)环境效益指标。可以考虑从自然环境效益和社会环境效益两方面设立指标。自然环境效益指标如环保效益指标、绿化效益指标、环境综合治理效益指标等。社会环境效益指标如促进社会保障程度、社会成员道德水平的程度、安全感提高程度、社会可持续发展能力提高率等。

[1]罗伊·T·梅耶斯(著),苟燕楠(译).公共预算经典第一卷——面向绩效的新发展 [M].上海:上海财经大学出版社,2005,8.

[2]阿乐伯特·C·海迪(著),苟燕楠(译).公共预算经典第二卷—现代预算之路 [M].上海:上海财经大学出版社,2006,4.

[3]白景明.绩效预算:理应尝试的选择 [J].中国财政,2008,(8):卷首页 .

On Further Reform ing Prov inc ial Performance Budget

LI AO Cui-lin
(Public Adm inistration School of Central South University,Changsha Hunan 410083;Adm inistration,Politics and Law Departm et of Hunan Provincial Departm ent of Finance,Changsha Hunan 410015)

At present there are some problems in the reform of perfor mance budget in the local government such as little importance attached to perfor mance evaluation,unscientific evaluation system and index and hard-to-applied evaluation result.It is difficult to carry out performance budget at present.If reform is to be pushed on the provincial level severalmeasures should be taken.Positive political and legal environment should be established to uphold the ideas of performance first;accounting system should be reformed through clarifying the function of government and setting reasonable goals to improve the staff;project expense is chosen to be used as the breakthrough to carryout gradual reform and constructprovincial performance budget system with expansion of powers and stimulatingmechanism.

financial system;performance budget;provincial performance budget;government perfor mance budget

F810;F812

A

2095-1361(2011)03-0107-04

2011-04-11

廖翠林(1981- ),湖南汉寿人,中南大学公共管理学院硕士研究生,湖南省财政厅行政政法处副主任科员

(编辑:程甸;校对:朱恒)