全面规范非税收入管理 加快完善公共财政体系①

李友志

(1.湖南省财政厅,湖南长沙 410015;

2.湖南省非税收入研究基地,湖南长沙 410205)

全面规范非税收入管理 加快完善公共财政体系①

李友志1,2

(1.湖南省财政厅,湖南长沙 410015;

2.湖南省非税收入研究基地,湖南长沙 410205)

非税收入管理是近年湖南深化财政改革、规范财政管理的亮点。湖南非税收入管理在完善公共财政体系、建设“两型社会”和构建和谐社会中发挥了重要作用。目前,规范非税收入管理已引起中央高度重视、规范非税收入管理在全国各省已呈燎原之势、湖南规范非税收入管理已具备良好基础,规范非税收入管理呈现出难得的机遇。应当进一步深化思想认识,更新理财观念,坚定全面规范非税收入管理的信心;加强调查研究,创新管理机制,重点突破全面规范非税收入管理的“瓶颈”制约;坚持以人为本,强化队伍建设,不断提高全面规范非税收入管理的工作水平。

非税收入;征收管理;公共财政;湖南

非税收入管理是财政工作的重要组成部分,也是湖南近年深化财政改革、规范财政管理的一个亮点。特别值得欣慰的是,通过全省上下共同努力,湖南非税收入管理工作创造了“六个全国第一”,引起了各级党政领导的高度重视和全国各地的普遍关注,赢得了“规范非税收入管理看湖南”的美誉。

一、湖南非税收入管理工作成绩显著,功不可没

2004年以来,在各级党委、政府的正确领导及有关部门的大力支持下,通过全省广大非税收入管理工作者的辛勤劳动、扎实工作、不懈努力,湖南非税收入管理工作取得了有目共睹的成绩,实现了从无到有、由点及面、逐步规范的目标,有效发挥了非税收入在完善公共财政体系、建设 “两型社会”以及构建和谐社会中的重要作用。

1、坚持依法征收,收入逐年递增,有效发挥了非税收入在完善公共财政体系中的重要作用

非税收入是财政收入的重要组成部分,也是公共财政体系的有机构成,不可或缺;非税收入管理工作是财政工作的重要组成部分,也是公共财政体系建设的基础环节,必不可少。近年来,各地从制度建设入手,坚持依法征收,有效发挥了非税收入在完善公共财政体系、支持经济社会发展中的重要作用。2004年,我省在全国率先出台了第一部规范非税收入管理的地方性法规——《湖南省非税收入管理条例》(以下简称《条例》),研究制定了 30多个征管制度和办法、20多个内部管理工作流程和办事指南,非税收入管理的制度体系基本建立,保证了非税收入管理有法可依、有章可循。省、市、县三级陆续成立了专门机构对非税收入实行归口管理,为非税收入管理提供了坚强的组织保障。从 2005年开始,全省全面推行 “单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的新型征管模式,初步建立起应收尽收的保障机制,将所有非税收入纳入财政管理,有效归集了税收以外的政府性收入。同时,各地加快非税收入纳入预算管理步伐,有力推进了部门预算、国库集中支付、政府采购等财政改革,为构建覆盖政府所有收支、完整统一的公共预算体系奠定了坚实基础,切实增强了政府调控能力。2004-2010年,全省非税收入由 338亿元增加到 989亿元,年均增长 20%,与“十一五”时期财政收入增长幅度基本一致。其中,纳入一般预算管理的非税收入由102亿元增加到 336亿元,年均增长 22%。2010年,全省完成的非税收入相当于财政总收入的 53.1%,相当于地方税收收入的 1.36倍,相当于税收收入的65%。特别是近几年,在政策性减收因素较多的情况下非税收入仍然实现了平稳增长,在金融危机影响下非税收入增长快于税收增长,在财政收支矛盾较为突出的情况下非税收入已成为增强政府调控能力的重要财力,为推进公共财政体系建设乃至我省经济社会事业的发展起到了不可替代的作用。

2、坚持正税清费,优化经济环境,有效发挥了非税收入在建设“两型社会”中的重要作用

建设“两型社会”社会,是贯彻落实科学发展观的战略部署,是根据我国国情和可持续发展要求做出的正确抉择。从非税收入管理方面来讲,就是要按照建设“两型社会”的要求,努力构建科学规范的税费体系,宜税征税、宜费收费,把非税收入控制在政策允许的范围和合理的额度。近几年,各地采取有效措施,加强收费清理整顿,推进税费改革,基本建立了有利于 “两型社会”建设的非税收入体系。一方面认真清理并逐步取消不符合 “两型社会”建设要求的收费项目 300多项,大大减轻了企业负担,降低了企业成本,提高了生产效益,有力地支持了企业发展。同时,各地还严控新增项目审批和收费基金规模,我省现有收费基金项目中与资源节约、环境保护直接相关的达到 70%以上;另一方面积极推动税费改革,不断优化税费结构,努力构建绿色税费体系,财政收入质量明显提高。特别是 2009年,全省成功实施了成品油税费改革,促进了节能减排和结构调整,增强了社会负担的公平性。在加强收费清理整顿和加快税费改革步伐的基础上,对于依法予以保留的,有利于资源节约、环境保护的收费基金项目,各地坚持三依三公,实行规范管理,加强对有利于 “两型社会”建设的非税收入征收管理,严格对阻碍 “两型社会”建设的行为实施处罚,有效发挥了非税收入在促进经济发展方式转变过程中的积极引导作用。近些年,正因为我们始终坚持正税清费,不断开展清理整顿,非税收入结构日趋合理,非税收入管理逐步规范,改善和优化了经济发展环境,促进了我省经济社会的稳定发展。

3、坚持规范管理,维护执政形象,有效发挥了非税收入在构建和谐社会中的重要作用

党的十七大报告强调指出,要着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题,努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面,为发展提供良好的社会环境。非税收入涉及千家万户,与人民群众利益息息相关,也是事关社会和谐的重要因素。近几年来,各地始终坚持依法理财、科学理财、为民理财,常怀求和之心,善用致和之道,营造了规范管理的和谐氛围,有效发挥了非税收入在构建和谐社会中的重要作用。大力推行政务公开和收费公示,增强非税收入征管透明度;加大信息化建设力度,利用征管系统和基础数据库实行源头控收;依托政务中心平台,积极探索和推行集中收费征管模式,进一步规范执收行为;畅通监督渠道,实行有奖举报,切实发挥人民群众的监督作用,确保依法征收、高效便民,密切了党群关系、干群关系,促进了党和国家与人民群众的和谐。成立专门机构,实行归口管理,从根本上解决多头管理、职能交叉、效率低下等问题;实施全口径预算管理,将非税收入全部纳入预算并实行统筹安排;全面实行“收支两条线”管理,规范收入分配,防止苦乐不均,彰显了公平正义,促进了执收单位之间的和谐。创新征管模式,实行收缴分离,坚持以票管收,严格缓减免审批,强化了多收滥收不是科学发展的好环境、少收不收同样不是公平竞争好环境的思想观念,规范了征管秩序,预防和惩治了腐败,维护了政府及其职能部门的良好形象和权威,促进了社会和谐。

二、规范非税收入管理形势喜人,机遇难得

非税收入管理工作涉及面广、情况复杂,一直以来都是财政工作的难点,要实现全面规范管理,确实不容易。过去几年里,大家紧紧围绕贯彻实施《条例》,全面推行规范管理工作,付出了艰辛的努力,取得了一定的成效,为今后的工作打下了良好的基础。当前,无论是从中央到地方,还是从省内到省外,规范非税收入管理都得到了前所未有的重视,发展势头十分强劲,形势喜人,形势逼人,发展机遇非常难得。

1、从中央看,规范非税收入管理已引起高度重视

规范非税收入管理,不仅是深化财政改革、健全公共财政体系的重要基础,也是优化经济环境、源头防治腐败和理顺收入分配关系的重要举措,更是落实科学发展观的必然要求,其深远意义已远远超出了财政工作本身。因此,非税收入管理工作从一开始,就得到了党中央、国务院和财政部的高度重视,且重视程度越来越高,要求越来越明确。2006年,温家宝总理首次在政府工作报告中强调“要全面规范和加强非税收入管理”,为刚刚起步的非税收入管理工作打了一剂 “强心针”。此后五年,“加强非税收入管理”连续出现在政府工作报告中,更加坚定了全国各地继续探索和推进非税收入管理工作的信心;2009年底召开的中央经济工作会议,党中央首次明确提出 “要加强税收征管和非税收入管理”,这表示经过几年的探索,非税收入管理工作已经引起党中央的高度重视,并将其摆在与加强税收征管同等重要的位置;2010年,国务院强调指出“政府全部收支都要纳入预算管理”,对当前及今后一段时期的非税收入管理工作提出了明确要求;同年召开的全国财政工作会议,财政部明确提出 “要全面取消预算外资金,规范非税收入管理”,标志着预算外资金退出历史舞台,非税收入管理工作在全国全面推行。最近召开的全国部分省市非税收入管理和政府性基金预算编制工作座谈会,财政部表示正抓紧研究制定全国统一的非税收入管理办法,并将初稿下发各省征求意见,标志着非税收入管理法制化进程又向前迈进了一大步。可见,规范非税收入管理已得到中央的空前重视,并将其作为构建公共财政体系的重要内容,这为我省全面规范非税收入管理指明了方向。

2、从全国各省看,规范非税收入管理已呈现燎原之势

从收入规模看,2010年,全国非税收入实现5.17万亿元,相当于当年财政收入的 62%。从法制化进程看,继我省《条例》出台后,广西、内蒙古、青海、甘肃、浙江等 5省区已陆续出台《条例》,今年又有 5个省市即将出台《条例》;吉林、辽宁、河南、安徽、海南、湖北、陕西、重庆等 8省市人民政府出台了管理办法或暂行办法,非税收入管理基本实现了有法可依。从管理机构看,全国有 20个省市成立了专门机构,云南省还成立了副厅级行政机构,配备了 60个公务员编制,非税收入管理基本实现了归口管理。从管理实践看,部分省市在国有资源、资产有偿使用收入管理和电子化收缴改革等方面进行了有益的尝试。如山东省政府早在2007年就出台文件,明确提出要分类加强国有资源、资产有偿使用收入管理,提高资源资产使用效益。2011年,该省又以省政府令出台管理办法,为国有资源、资产有偿使用收入的征管提供了更加有力的制度保障。据了解,2010年,该省国有资源资产类非税收入完成 2412亿元,占全省非税收入总额的比例高达 75%。海南省全面推进非税收入电子化收缴改革,非税收入精细化管理水平大大提高。可见,全国非税收入已达到一定规模,在财政收入中占有相当大的比重,对于财政职能作用的发挥影响重大;规范非税收入管理工作也已在全国全面推行,星星之火成为燎原之势,这为我省全面规范非税收入管理提供了有益借鉴。

3、从湖南看,规范非税收入管理已具备良好基础

规范非税收入管理,是一项创新性、开拓性的工作,已经打上了 “湖南制造”的烙印,在我国非税收入管理工作进程中具有重要的里程碑意义。这与全省各级财政部门的主观努力和各执收单位的积极配合密不可分。近年来,在各级党委政府的高度重视下,各级财政部门认真开展非税收入征管政策业务的宣传与培训,各执收单位主动加强学习和交流,全省上下进一步统一了思想认识,牢固树立了非税收入管理新理念,规范管理的良好氛围基本形成;各级各部门各有关单位结合各自实际,陆续制定了一系列征管制度、办事程序和工作规程,修订或完善了相应的财务管理制度,确保了用制度管人,按程序办事,规范管理的制度保障基本建立;各级财政部门不断创新管理机制,实现了依法征收、源头控收、以票管收和应收尽收,规范管理的长效机制基本确立。可以说,经过近年来的共同努力,我省非税收入管理工作已基本步入规范化轨道,基础良好。

规范非税收入管理已经面临难得的发展机遇,时不我待。我们一定要乘势而上,迎难而进,加倍努力,加快推进非税收入科学化规范化管理进程。

三、实现非税收入科学化规范化管理势在必行,大有可为

非税收入管理重在 “规范”。将税收以外的所有政府性收入作为非税收入全额纳入预算管理,对非税收入和税收收入形成的财力一并实行统筹安排,将在一定程度上提高政府统管公共收入和统筹安排公共支出的能力,促进基本公共服务均等化的实现。因此,实现非税收入科学化规范化管理势在必行,大有可为,应当进一步更新理财观念,创新管理机制,落实《条例》规定,全面规范非税收入管理,努力夯实公共财政基础,加快完善公共财政体系。

1、深化思想认识,更新理财观念,更加坚定全面规范非税收入管理的必胜信心

当前,我省非税收入管理工作已进入重要发展时期,我们要坚定信心,抢抓机遇,加快发展,全面推进,努力实现非税收入管理的制度化、科学化、信息化、精细化、规范化和效能化。各级各部门各有关单位要进一步加强学习宣传,把认识统一到全面规范管理要求上来,更新理财观念,凝聚工作合力,营造规范管理的良好氛围。各级财政部门及其非税收入管理机构要多向当地党委政府汇报,争取他们对非税收入管理工作的更加重视,并将其作为财政工作的重要内容来抓;定期听取非税收入管理工作情况汇报,专题研究和解决征管工作中存在的突出问题;把规范非税收入管理与加强税收征管置于同等重要的位置,一起部署,一并考核,一同落实。各地要广泛开展形式多样的学习宣传活动,彻底改变 “以费挤税”、“重税轻费”的错误认识,逐步消除片面强调 “费改税”、肯定税而否定费的现象,确保非税收入 “所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”的管理理念深入人心,充分发挥非税收入促进社会公平正义、合理配置公共资源的重要作用。各执收单位要积极配合,严格按照《条例》规定征收或收取非税收入,坚决防治乱作为和不作为,确保依法征收,应收尽收。各级监察、审计、物价等有关部门要各负其责,切实加强非税收入监督管理。

2、加强调查研究,创新管理机制,重点突破全面规范非税收入管理的“瓶颈”制约

近年来,随着一系列财税体制改革的深化,以及公共财政体系建设的稳步推进,一些固有管理格局和既得利益格局均被打破,许多深层次的矛盾凸显,在非税收入管理方面尤为突出,每前进一步都十分艰难。要进一步完善社会主义市场经济体系,加快推进公共财政体系建设,必须重点突破非税收入管理的“瓶颈”制约。当前,我省非税收入管理主要存在四个 “不到位”,即制度建设不到位、征收管理不到位、发挥的作用不到位、监督检查不到位。各地要积极拓展战略思维,跳出非税看非税,在公共财政体系建设框架下透视、考量和定位非税收入管理工作,努力寻求有效的措施和办法,分阶段按步骤予以解决。要继续加强调查研究,不断健全管理制度,大胆创新管理机制,实现非税收入的全面规范管理。各级财政部门要尽快实行国土收入等非税收入的归口管理,进一步完善财政内部非税收入管理主体和各管理机构间的沟通机制,做到各管理环节紧密衔接、信息共享、相互协调,提高管理效率;要主动组织开展形式多样、内容丰富的非税收入理论研究与实践。省直各单位也要对非税收入执收工作中遇到的困难和问题,主动组织开展调查研究,积极配合财政部门改进和完善相应的征管制度。各地要进一步推进预算管理制度和部门预算改革,科学编制非税收入年度预算,把非税收入预算作为部门预算编制的重要内容;同时,要严格核定执收成本,把非税收入执收成本性支出作为财政支出预算的组成部分,并将非税收入和税收收入形成的财力一并实行统筹安排和国库集中支付,实现真正意义上的“收支两条线”管理。要加强对非税收入征管工作的监督检查,确保《条例》在每个部门、每个单位都能得到贯彻落实,维护社会的公平正义,促进社会健康、协调发展。各级政府要将非税收入执收工作纳入部门绩效考核范围,确保非税收入管理工作健康有序推进。省直单位非税收入执收工作考核、奖励办法也要进一步完善,以有效促进执收执罚行为的规范化。

3、坚持以人为本,强化队伍建设,不断提高全面规范非税收入管理的工作水平

非税收入种类繁多,情况复杂,征管难度大,征管效率高低很大程度上取决于征管人员的主观努力程度。可以说,人才是不断提高规范非税收入管理工作水平的有力支撑,是规范管理工作得以科学、持续、纵深推进的根本保证。因此,各级各部门各有关单位要进一步加强学习与培训,采用 “请进来”与“走出去”相结合的办法,加大对非税收入征管工作人员的培训力度,切实提高理论水平和业务素质;要大力加强人才培养,为全面规范非税收入管理打造一支又强又壮的队伍,形成人才支撑事业、事业造就人才的生动局面;要把优秀人才充实到非税收入征管工作第一线,并给予更多的鼓励和支持,使优秀人才在非税收入管理机构进得来、留得住;要进一步完善激励约束机制,确保想干事的人才有机会、能干事的人才有平台、干成事的人才有地位,努力营造有利于人才成长的氛围和环境。广大非税收入管理工作者也要通过不断学习给自己“充电”,增长智慧,增加才气。同时,还要培养静气,耐得住寂寞,抵得住诱惑,守得住防线,确保“两个安全”。我们要激发奋力拼搏意识,增强队伍活力,提高征管效能,用规范管理的实际行动深入开展创先争优活动,以创先争优的开拓精神全面规范非税收入管理。

【注 释】

①根据 2011年 3月 28日作者在湖南省非税收入管理工作会议上的讲话整理,略有删改。

The Regulation Non-tax RevenueManagement and Perfection Public F inanc ial System

LI You-zhi1,2
(Hunan Provincial Departm ent of Finance,Changsha Hunan 410015;2.Hunan Provincial Non-tax Revenue Research Facility,Changsha Hunan 410205)

Non-tax revenue management is the focus of financial refor m and regulating management.Hunan provincial non-tax revenue management has played an important role in the construction of two-oriented and har monious society.At present,there are opportunities for themanagementof non-tax revenuemanagement,as great importance has been attached to it in the central government and local governments.We should update ideas and proceed the regulation ofmanagement of non-tax revenue managementwith confidence.Thenwe should take further research and createmanagementmechanis m to break through the bottleneck,and stick to be people-oriented and develop staff to improve the work.

non-tax revenue;collection management;public finance;Hunan province

F812

A

2095-1361(2011)03-0005-04

2011-04-

李友志(1956- ),男,湖南常德人,湖南省人民政府党组成员,省长助理,湖南省财政厅党组书记、厅长,湖南省非税收入研究基地首席专家

(编辑:程甸;校对:朱恒)