银行消费者权益保护应纳入银行业监管范围

刘昊虹

(广东金融学院,广东广州 510521)

银行消费者权益保护应纳入银行业监管范围

刘昊虹

(广东金融学院,广东广州 510521)

我国银行消费者权益保护问题日益突出,应将其纳入监管范围。国外发达国家银行消费者权益保护监管制度已相当完善,而我国目前尚未建立。急需对《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律进行修改,明确将银行消费者权益保护作为立法宗旨和银监会的监管职责加以规定,建立由专门监管机构查处银行消费者权益受损制度和纠纷调处制度,切实保护银行消费者的权益。

银行消费者;消费者维权;银行义务;监管职责

近年来,随着我国改革开放的不断深化和银行体制改革、金融创新的深入开展,民众对银行产品和银行服务消费需求日益增多,金融消费已经成为人们消费的一个重要部分,金融消费水平已成为我国经济发展和人民生活水平的重要标志。银行业是金融业的核心,但银行消费者在消费活动中的权益却一直被银行和银行业监管者所忽视,银行消费者权益保护问题日益突出。要改变这种现状,除银行和消费者均应提高消费者权益保护意识之外,将银行消费者权益保护纳入银行业监管范围也是不可或缺的根本性措施。

一、银行消费者的界定及银行消费者权益保护的必要性

1、何谓银行消费者

根据我国《消费者权益保护法》的规定,银行消费者可以界定为生活消费需要而购买、使用银行商品或接受银行服务的自然人。现代社会银行提供的商品和服务,对自然人而言是不可或缺的,是个人消费需求的一部分。个人为了实现商品和劳务消费,首先要拥有一定数量的货币,当消费水平与需求不一致时,就会产生两者之间的矛盾,银行提供的金融商品和服务则是解决这一矛盾的有效途径。购买银行商品包括三种情况,一是曾经购买使用银行商品或接受过银行服务的自然人,二是正在使用银行商品或接受银行服务的自然人,三是为了购买使用银行商品或接受银行服务正与银行缔约中的自然人。这三种情形下,都牵涉到对自然人隐私权、公平交易权、知情权和自主选择权的保护问题。如果仅仅将银行消费者界定为现在正在与银行进行业务往来的自然人,显然对消费者权利的保护不力。

2、为什么要将银行消费者权益保护纳入银行业监管范围

首先,是保护银行消费者权利所必须。虽然银行是保护消费者权利的义务主体,但由于银行与消费者之间存在一定的利益冲突,银行不可能自觉地履行其维护消费者利益的义务。加之,银行消费者在与银行的交易中,始终处于弱势地位,银行消费者的弱势地位,就容易导致其权益受损的情况发生。虽然,银行强大的经济实力造成银行消费者弱势地位很难通过银行监管机构加以改善,但对于解决垄断和信息不对称致使银行消费者权利受损的维权问题,银行监管机构是可以大有作为的。

其次,为了有效提高银行尊重保护消费者权益的意识和消费者自我保护的能力。因为监管者可依职权对银行是否尊重维护消费者权益的行为主动进行检查,对银行侵害消费者权益的行为可责令停止,并可视情节给予一定处罚,这样可促使银行对消费者权益的尊重和维护;同时,将银行消费者权益保护纳入监管之范围,监管机构就有向广大消费者宣传金融知识、提供信息、防范风险教育和提高维权意识的义务,从而使银行消费者知晓如何防范侵权和增强被侵权后正确寻求救济途径的维权能力。

第三,为银行和消费者之间的权益纠纷提供快捷有效的解决机制。由于银行商品的多样化、交易过程的复杂性,银行消费者权利受损的原因不尽相同,损害程度也不一;消费者对救济的期待不同,弥补银行消费者损失维护其权益所使用的方式也不是单一的。通过银行监管机构解决银行与银行消费者之间的权益纠纷,较之仲裁、诉讼等解决方式具有天然优势。因为银行业监管部门一旦被赋予银行业消费者权益保护的监管职能,它不仅拥有熟悉金融知识和消费者权益保护制度的专门人才,而且能够以较低成本高效便捷地获取纠纷所需要的银行和消费者双方的信息,其处理结果无疑会具有上佳的公信力和执行力。

二、发达国家银行消费者权益保护立法现状

我国将银行消费者权益的保护纳入银行业监管范围具有坚实的现实依据。其实,在国外,银行消费者权益保护监管已不是一个新鲜的话题。综观发达国家的银行业立法,既把银行消费者权益作为监管目标和立法宗旨加以规定,同时也把它作为监管机构的职责加以规定并有专门的立法加以细化。

1、美国银行消费者权益保护立法

美国在 1986年就颁布了《消费者信用保护法案》,对金融消费者的权利加以保护。1999年的《金融服务现代化法案》,将改善金融监管、全面保护金融消费者的权益作为其重要的立法理念;在银行监管机构美联储内还设立了 “消费者和社会事务部门”,专门负责银行消费者的教育及对其权利的维护。美联储对国民银行和所有的州成员银行具有直接的监管权力,“以确保国家银行和金融体系的稳健运行,保护消费者的信贷权利”;制定和解释有关消费者保护的条例,检查银行机构对消费者保护法规的遵守情况,接受联邦贸易委员会授权,检查并解决银行消费者对美联储成员银行的投诉,亦是其职责。美国 2009年金融危机发生后,出台了《金融改革方案》,有针对性地对金融消费者权益保护监管做出了改革:2009年 10月 22日,美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立专门的金融消费者保护机构——消费者金融保护局的法案。消费者金融保护局具有规则的制定权,其职责集中于保护消费者能全面、清晰地获取信息,防止交易不公平以保护消费者利益。2009年 12月 12日,美国国会众议院通过了《华尔街改革和消费者保护法案》,该法案是若干金融改革法案的集成,旨在加强对消费者的保护;该法案对金融消费者保护局的职责、消费者的知情权以及银行的信息披露义务作出了较多规定。[1]

2、英国银行消费者权益保护立法

英国对银行消费者权益保护的监管机构是金融服务管理局(FSA),其监管目标除了维护金融市场的信心,打击金融违法犯罪之外,还包括促进公众的金融意识及对金融制度的了解,并向金融消费者提供适当的保护。[2]FSA在成立之初制定了大量的监管规则;2006年监管方式改革后,FSA将重点摆在监管原则的制定上,将消费者权益保护置于十分重要的地位,并向消费者提供更多的保护,保证金融机构和消费者在力量对比上的平衡[3]。FAS在对消费者权益保护监管实践中,设立了消费者服务中心,负责处理消费者的来信、电话和电子邮件;还对包括银行在内的金融机构提出了向消费者提供公平、清晰、无误导性信息的要求,并监管金融机构对这一要求的执行,在必要时提出建议和质询。FAS对金融机构处理有关纠纷的投诉制定了详细的监管规定,明确了金融机构处理消费者投诉的必经程序、时限要求、记录保存以及报告要求。在英国,银行等金融机构与消费者之间的权益争议,首先由金融机构按内部程序处理解决,若内部程序处理 8周内不能解决争议或消费者对处理结果不满意,则可通过金融巡视员制度来解决①。2010年 6月英国政府将金融服务管理局的监管职能转交给英格兰银行,以扩大央行权限,完善金融权益保护体系。[4]

3、澳大利亚银行消费者权益保护立法

澳大利亚现行的对银行消费者权利的保护监管制度是在吸收他国经验和本国实践创新的基础上形成的。2001年 8月通过的《金融服务改革法案》确立的金融体制决定由证券与投资委员会(ASIC)行使保护银行消费者权益的职能;银行监管职能和风险监管职能由审慎监管局 (APRA)行使;而中央银行则负责制定、实施货币政策、发行货币,管理外汇储备和维护金融系统稳定。为了对消费者权益的保护进行有效的监管,ASIC成立了独立的消费者委员会,由该委员会负责对消费者进行金融知识的教育、普及以及消费者权益的表达;同时,ASIC就银行机构应该告知消费者的事项制定了详细的标准,并监督其执行;对银行机构遵守《银行运营守则》的情况进行监察,采用事先拟定的调查问卷令银行填写,通过问卷掌握银行与消费者纠纷的数目和性质;ASIC有权力和责任听取银行业申诉专员对其受理的违反原则的纠纷的汇报,一旦发现银行有违反法律、法规的情形,ASIC则依法对银行采取执法行动。[5]

美国、英国、澳大利亚虽然银行监管制度有所不同,但有其共同点并可为我借鉴:一是均把银行消费者权益保护的监管作为银行监管机构的目标和职责;二是全面地规定了对银行业消费者权益保护的监管内容;三是建立了有效的消费者权益纠纷解决机制;四是设立有专门的消费者权益保护监管机构。

三、完善我国银行消费者权益保护监管制度的立法建议

近年我国银行消费者应享有的基础金融服务权益并没有得到有效维护,银行在提供金融服务中,有的对金融产品的使用风险或负面影响提示不够甚至避而不谈;对小额存款、小额服务采取歧视态度,收取不合理的费用;在办理业务时未尽客户隐私信息保密义务,致使消费者权益受损,这与我国银行消费者权益保护监管制度尚未完全建立是有关的。《银行业监督管理法》作为对银行进行监管的主要依据,对消费者权益保护的监管在目标和职责上并不明确,只是在第一条、第三条中反映出对银行消费者进行保护的意愿,条款中使用了 “保护存款人和其他客户的合法权益,维护公众对银行业的信心”的表述。但商业银行是否履行了对客户的义务,对之如何进行监管,对商业银行侵犯消费者合法权益的行为如何进行处理,没有任何具体条文作出规定。现实情况表明,银监会在消费者权益保护监管问题上处于两难境地。商业银行不合理的收费引起新华社高度关注并见之于报端之后,银监会才被动作出反应就足以说明这点。由于法律并未十分明确地规定银监会是银行消费者权益保护的监管机关,所以长期以来银监会并未内设银行消费者权益保护的监管机构。这种专门机构的缺失,对银行消费者权益保护的影响是显而易见的。

为了改变这种现状,建立起较为完备的银行消费者权益保护监管制度,必须在以下方面作出明确、具体的规定:

1、立法应明确银行消费者权益保护是银行监管的目标和监管机关的职责

我国金融业现在实行的是分业经营、分业监管的原则。因此,现阶段银行消费者权益保护的监管是银行业监管机构,即银监会的职责。

明确银行消费者权益保护是银行监管的目标,需要通过修改《银行业监督管理法》和《商业银行法》来实现。这两部法律都应明确银行消费者的地位,使用银行消费者的称谓,以体现银行交易相对人在实力、信息等方面的弱势地位,引起社会对银行消费者权利保护的关注和重视。《银行业监督管理法》应将消费者权益的保护用清晰、明确的语言确定为监管目标之一,以改变将消费者权益保护看成辅助监管任务的认识。《商业银行法》也应将保护银行消费者的权益作为立法目的加以规定。

2、应当进一步明确商业银行对银行消费者权益保护的义务

现行的《商业银行法》只规定了对消费者的存款保密义务,至于公平交易之义务、信息披露之义务、金融知识和维权之义务都无具体规定。公平交易之义务,首先体现在信贷公平,禁止信贷歧视。信贷歧视应该说已存在相当长的一段时间,现在依然存在,主要表现在规模歧视、所有制歧视、产业歧视;在服务方面,对小额存款小额服务收取不合理的费用等等。美国次贷金融危机发生之后,很多国家都对商业银行信息披露义务作出了更加严格具体的规定,对商业银行违反信息披露法规的行为规定了更加严厉的责任和惩罚措施,我国应参照他国经验对《商业银行信息披露办法》做出修改,使消费者获得全面清晰的信息,能充分实现对服务银行的选择权。商业银行对消费者维权知识的普及教育也应当明确规定为其应尽的义务。2011年 2月 24日,中国银行业协会金融消费者权益保护及公众教育服务专业委员会成立筹备会在京召开;[6]2011年 3月 15日,中国银行业服务情况发布会宣布,即将成立旨在维护金融消费者合法权益,引领银行业开展金融消费者权益保护和公众教育服务工作的“中国银行业协会金融消费者权益保护及公众教育服务专业委员会”,[7]这意味着银行业已经关注到对银行业消费者权益保护及对消费者教育服务的问题。但仅此不够,因为这只是同业公会的设想。而同业公会毕竟只是维护银行业权益,协调银行业内部权益纠纷,解决同业间不正当竞争问题的机构。而要真正做到切实维护银行消费者的权益,还必须要有对银行义务的强制性规定。

3、要设立专门的银行消费者权益保护机构

现阶段,我国实行的是分业监管体制,如果在此体制下将不同监管主体的消费者保护职能抽出来,由一个统一的消费者保护机构行使是不现实的,因为会使金融监管主体之间现今难以协调的问题更加突出,不利于金融监管和消费者权益保护目的的实现。因此,在现阶段可在银监会的内部设立专门的银行消费权益保护机构。

专门的银行消费者权益保护机构的设立,一是可以使广大银行消费者认知其权益存在的价值;二是会在消费者教育和向消费者提供信息方面发挥其他机构无法发挥的作用;三是当消费者与银行发生权益纠纷时,有专门的机构负责加以管理。

当我国金融体制进入综合经营时,金融监管体制也将发生变化,那时即可由现在的分业管理进入统一监管体制,由金融监管局或金融监管委员会实行对金融各业的统一监管;中国人民银行作为中央银行仍担负制定和执行货币政策,维护金融稳定的职能;设立独立的中央和地方的金融消费者保护委员会,专门负责对金融消费者的权利保护。

无论是银监会下设的银行消费者权益保护监管机构,还是未来的统一的金融消费者保护委员会都应赋予广泛的金融(银行)消费者权利保护监管权力,既有相应规章的建议权或制定权,也有一定的行政执法、处罚权,以及对消费者权利纠纷的调处权,这样才能使银行消费者的权利真正有效地得到保护。与此同时,银行业以及其他金融行业也会相应地得到健康稳定的发展。

4、完善银行消费者维权纠纷解决机制

关于银行消费者维权纠纷的解决,银监会曾颁布过《关于加强银行业客户投诉、处理工作的通知》,要求商业银行建立处理消费者纠纷的内部制度。明确处理银行客户投诉是商业银行的义务。由于处理投诉的具体制度是由各商业银行自己设计的,在实践中往往对同一问题的处理结果不一,不利于对消费者权益保护的一致性。为了改变这种现象,除在受理纠纷的类型、处理的方式、期限等由银监会对商业银行做出统一规定外,银监会内部也应设受理银行消费者投诉的部门,并公开其解决纠纷的步骤、期限和方式。其受理的投诉范围,不应局限于商业银行内部未能协商解决的服务纠纷,也应包括消费者投诉的合同纠纷,银监会具有作出裁定的权力;纠纷双方如对裁定不服,均有寻求司法救济的权利。对于侵犯银行消费者权益的行为,银行消费者也可以直接诉诸法院。这种多元的解决银行消费者权益纠纷途径的确立,为及时有效地保护消费者的权益提供了有力的制度保障。

【注 释】

①2001年英国整合了原有的银行巡视员组织、投资巡视员组织、保险巡视员组织等 8个金融巡视员组织,成立了统一的金融巡视员组织——金融巡视员服务公司(FOS),专门处理金融消费者的投诉,银行消费者的投诉也在这一制度框架内展开。

【注 释】

[1]戚红梅 .美国金融改革方案对金融监管模式与机构的改革[J].河北法学,2009,(11):47.

[2]李敬伟,周仲飞 .英国金融服务监管及其对我国的借鉴[J].外国经济与管理,2002,(2):29.

[3]徐慧娟 .英国金融服务管理监管方式改革及启示 [J].外国经济与管理,2002,(4):61.

[4]晓 州 .金融消费者维权渐入人心 [N].金融时报,2011-03-22(9).

[5]李金泽 .论我国银行业消费者保护与自律机制之完善 [J].时代法学,2004,(6):54.

[6]中国银行业协会 .中国银行业协会金融消费者权益保护及公众教育服务专业委员会成立筹备会在京召开 [EB/OL].http://bank.hexun.com/2011-02-25/127568977.html.2011-05-12.

[7]戴 磊,刘博媛 .切实维护银行消费者权益中国银行业服务改进情况发布会素描 [EB/OL].http://roll.sohu.com/20110316/n304400460.shtml,2011-05-12.

The Protection of Bank Consumers’Rights and I nterests I ncluded in the Scope of Bank ing Supervision

LIU Hao-hong
(Guangdong College of Finance,Guangzhou Guangdong 510521)

The problem of bank consumers’rights and interests in China has become increasingly prominent,and it should be included in the scope of the banking supervision.The regulatory system of the bank consumers’rights and interests protection has beenwell-established in the developed countries,but it has not been formed in China.It’s urgent to amend the Banking Supervision Law,and the protection of bank consumer’s rights and interests should be clearly regulated as a legislative purpose and the CBRC ’s supervisory duty.In order to effectively protect bank customer’s rights and interests,specialized regulatory agencies should be established to investigate bank consumer’s damages and dispute mediations.

bank’s consumer;consumersmaintaining rights and interests;bank’s obligations;supervisory duties

F83;D922.23;DF529

A

2095-1361(2011)03-0019-04

2011-04-18

刘昊虹(1972- ),女,湖南新化人,广东金融学院金融学副教授

(编辑:程甸;校对:朱恒)