社会救助立法化：由福岛核泄漏危机引发的思考

傅 珊

(中国人民大学 法学院，北京100872)

社会救助立法化：由福岛核泄漏危机引发的思考

傅 珊

(中国人民大学 法学院，北京100872)

大规模侵权的损害程度和救济难度远远超出了传统损害赔偿法的能力范围，造成以侵权法应对大规模侵权的实践困境。推动大规模侵权的社会救助立法化，核心是通过大规模侵权事件的法律规范，令社会救助的道德义务转化为可预测、可执行的法律义务，更好地体现公正价值，实现政府职能，维护社会安全。建立健全预防与救济相结合的法律规范体系，应该坚持补充性的立场，以保证社会资源的优化配置。

大规模侵权;社会救助;立法化;法律义务;福岛核泄漏

2011年3月东日本地震及海啸引发福岛第一核电站机组爆炸，核物质泄漏造成的污染持续扩散。尽管这次事故的直接原因是自然灾害，但依据无过错责任的原则，作为福岛第一核电站所有者的东京电力公司难免巨额损害赔偿责任。这对作为企业的东京电力公司而言，几近是毁灭性打击。

从法理的视角观察，福岛核泄漏危机并非个案。现代社会是风险社会，生产作业事故引起的大规模侵权事件时有发生。远至美国“石棉案”，近如我国“开县井喷事故”、“阜阳奶粉案”、“三鹿奶粉案”等，都因为其受害人多、损害大而区别于传统的侵权行为。以频发的大规模侵权事件为背景，研究与推动社会救助立法化，建立健全预防与救济相结合的法律规范体系，已经是理论与实践的迫切要求。

一、以侵权法应对大规模侵权的实践困境

大规模侵权，译自美国侵权法术语“mass torts”，是指基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害的情形［1］11。作为近现代工业社会的法律现象，大规模侵权的损害程度和救济难度远远超出了传统损害赔偿法的能力范围，造成以侵权法应对大规模侵权的实践困境。

1.大规模侵权难以避免

大规模侵权是生产社会化的产物，其发生有着深刻的社会背景。现代社会的生产、销售、消费领域存在大规模的集中性、重复性，社会交往广泛而频繁。这为复杂的经济纠纷，特别是群体性纠纷的发生提供了条件。

现代社会的生产、生活高度依赖科学技术，但知识本身又尚不完整，科技的进步与创新因而成为社会风险的来源。科学技术的不确定性增加了发生大规模侵权的概率，例如药品、环境污染等事件均以科学技术的不确定性为前提。加之企业在市场竞争的压力下，赢利动机可能异化。企业以利润最大化为目标，而企业的各种经营活动具有天然的危险性，防范此种危险需要投入成本，节约此种成本的直接后果就是容易给社会带来重大的损害后果［2］10。

大规模侵权实际反映了社会生活变迁的复杂进程与深刻矛盾。在现阶段，即便是制定了相应的侵权法、行政法，甚至刑法规范，也难以彻底杜绝大规模侵权的发生。因此，在继续改进管理监督、加强法律责任威慑的同时，必须提供及时有效的应急处置机制，建立健全预防与救济相结合的法律规范体系。

2.大规模侵权难以认定

传统侵权法以过错责任为原则，进入近现代工业社会后，又逐渐发展了严格责任、危险责任的归责原则，为救济大规模侵权提供了一定的技术途径。但是，传统侵权法以单一侵权为主要调整对象，在既有的侵权法规则框架下，如何认定大规模侵权该当侵权责任构成要件，依旧存在实践的难点。

第一，大规模侵权的受害人难以认定。受害人的多数性，是大规模侵权与单一侵权行为相区别的标志［1］11－12。如何在侵权诉讼过程中准确地认定真正的被害人与非真正的被害人、现行的被害人与潜在的被害人，实践难度很大。受害人的认定又直接关系到诉讼利益和诉讼资格的确定，这也对侵权诉讼的效率与效果产生重要影响。

第二，大规模侵权的损害结果难以认定。大规模侵权往往具有侵害不特定多数人的人身、财产权益的性质。与受害人的多数性相联系，大规模侵权的损害结果包括了物质的损害结果与非物质的损害结果、直接的损害结果与间接的损害结果，难以在有限的侵权诉讼期间内予以准确处理。

第三，大规模侵权的因果关系难以认定。侵权行为与损害后果之间的因果关系，是确认侵权责任的构成要件。大规模侵权的损害结果发生，往往有较长的时间间隔，加之现阶段科学知识与事实认定能力的限制，导致法院没能够绝对清晰地说明侵权行为与损害后果之间的引起与被引起关系。

前述大规模侵权的认定疑难会实际地影响侵权诉讼的程序效率和实体结果，影响对致害人的侵权责任评价以及对被害人的救济。特别要强调的是，大规模侵权的发生往往影响受害人的生活水准，而诉讼程序因认定疑难发生的一再延宕，甚至会令受害人的基本生存和适当发展受到威胁，从而可能引发二次伤害，对社会稳定和法律权威构成消极影响。

3.大规模侵权难以补救

以损害填补为核心功能的侵权法长期以来为社会成员的人身、财产利益提供了重要的救济途径。伴随着近现代工业社会的进程，侵权法的归责原则得以发展，损害填补功能持续加强。但依据现有的侵权法规则，大规模侵权构成要件的认定存在诸多疑难，侵权诉讼之法律事实的认定以及裁判结论的获致受到程序性、证据性规则的实践限缩与拖累，难以及时准确地评估损害结果和侵权责任程度，难以为受害人提供清晰准确的救济方案。大规模侵权的充分补救仍然难以实现。鉴于此情况，理论与实践要求发展多元的风险分散、损害救济措施。

更重要的问题是，大规模侵权时常具有侵害不特定多数人的人身、财产利益的性质，远超出致害人的侵权责任负担能力。致害人无力执行依法确定的侵权损害赔偿责任。例如，曾拥有百亿元品牌价值的三鹿集团，因发生三聚氰胺奶粉事件而清算破产。法院裁定显示，三鹿集团对包括问题奶粉侵权赔偿在内的普通债权清偿能力为零。又如，福岛核泄漏事件造成的损失已非东京电力公司所能负担，无论是国有化，还是宣告破产，最终是无法依靠东电自身能力来填补的。可以说，大规模侵权的损害结果超出了传统侵权法所能够承受的范围，甚至是直接威胁到侵权法的损害赔偿功能。单纯依据侵权法已经无法应对大规模侵权所造成的严重损害后果。不仅如此，大规模的损害与损害发生的频繁性甚至威胁到可保险性，对侵权法和保险法的损害赔偿与风险分散功能构成很大的压力，如何应付不可预测的损害已经远远超出了侵权法的范围，甚至挑战政府应对突发事件的能力［2］11。

二、以社会救助应对大规模侵权的必要性

近年连续发生了多起影响恶劣的大规模侵权事件。无论是影响全国的“三鹿奶粉案”，还是发生在局部地区的“开县井喷事故”，受害人的损害赔偿问题最终主要是依靠政府行政手段予以处理。基于维护社会稳定的政治责任，地方政府面对大规模侵权事件的发生，往往强调不稳定因素的控制和社会矛盾化解，通过财政资金先行垫付，给予受害人经济补偿。然而，这样的政府给付行为缺乏明确的法律依据，政府给付受地域、时间，甚至事件的社会影响、舆论环境影响，有着明显的个别性、任意性、不确定性，也妨碍了损害救济之公正价值的实现。笔者以为，针对大规模侵权的实践疑难，加快实现社会救助立法化是相当紧迫的任务。这里的社会救助，其外延包括了灾害救济、贫困救济以及其他针对社会脆弱群体的扶助措施［3］。其中，由政府主办，以财政预算提供经费保证的救助模式是本文讨论的重点。这里的立法化，核心是通过设立大规模侵权事件的社会救助法律规范，令社会救助的道德义务转化为可预测、可执行的法律义务，更好地体现公正价值，实现政府职能，维护社会安全。

1.社会救助立法化体现了公正价值

根据Chaim Perelman的界定，形式公正(抽象公正)作为行动的原则，意味着所有属于特定范畴的人均被同等看待，这要求了分配或者待遇的平等性。尽管实践对公正价值的具体期待和评价相当复杂，公众仍然能够在“类似情况类似处理”的意义上就公正价值达成基本共识。联系到大规模侵权事件的救济问题，人们逐渐意识到仅仅依靠侵权损害赔偿难以完全实现对大规模侵权事件之受害人的救济。但是，现有的政府以财政资金先行垫付的做法，毕竟缺少明确的授权规定与执行标准，因而仍无法满足社会公众对公正价值的合理预期。

政府作为公共服务的提供者，有着应急处置突发事件、保障民生、维护社会稳定的政治责任，但临时地决定以财政资金垫付大规模侵权事件之受害人的经济赔偿，极有可能破坏公正价值。因为这种个别的政府支付行为道德自觉的意味较浓，而法律强制的效力缺失。这必然导致一种不确定性，即面对大规模侵权事件，政府有权决定是否给予补偿，有权决定补偿的标准和数额。尽管受害人的受害性质、程度相近，却可能因为事件发生的地域、时间、社会效果、舆论环境的差异，而受到差别甚大的实际待遇。在这里，应当强调社会救助立法化的现实意义，即通过法律规范的强制效力，为大规模侵权事件的社会救助提供授权规定与执行标准，相对地克服政府个别给付行为的个别性、任意性、不确定性，体现法治国家应有的公正价值。

2.社会救助立法化实现了政府职能

伴随着经济发展、社会进步，以及公民权利观念与政府服务意识的传播，给付行政日渐兴起。给付行政的概念，最早由德国学者Ernst Forsthoff提出，意指通过公共设施和公共企业提供社会、经济、文化服务，通过社会保障、公共扶助提供生活保护、资金交付与助成，积极增进国民福利的公共行政活动［4］83。社会救助(公共救助)本身就是给付行政的重要组成部分。

大规模侵权事件作为侵权行为的特殊形态，所引发的是侵权行为人与受害人之间的债权债务关系，属于民事关系(私法关系)范畴，受《侵权责任法》调整。但是，如前文所述，大规模侵权事件在现有侵权法规则框架下，存在难以避免、难以认定、难以补救的实践疑难。受害人所受伤害可能因为无法得到及时赔偿而延误医疗救治的合理时机，减损劳动能力，陷入生活贫困。甚至可能是历经持久的民事诉讼进程之后，又面临致害人无力承担赔偿责任的困境，再遭二次伤害。根据我国《宪法》规定，我国公民有权在遭遇贫困、疾病时获得国家的帮助。因此，尽管大规模侵权事件属于民事法律调整范畴，但由于其特殊性，不排除政府就大规模侵权事件承担部分的救济责任。通过社会救助立法化，令政府的救济义务由道德义务转变为法律义务，将社会救助作为应对大规模侵权事件的补充方式，令受害人的基本生活得到保障，伤病得以救治，情绪得以安抚，是落实政治责任、实现政府职能的必要条件。

3.社会救助立法化维护了社会安全

社会救助作为软性的社会控制，主要目标是防止那些失去生活来源的人陷入极端贫困，同时也是为了减少社会边缘化和社会排斥的发生。社会救助是人类生活最低标准的保障手段，表达了对生命和尊严的终极关怀［4］139。社会救济不仅为被害人提供物质帮助，使其能够得到及时的医疗救治，免于陷入突发贫困，同时给予其人格尊重，有利于化解负性情绪，消除不稳定因素，维护社会安全。目前，政府通过财政给付提供了临时补偿，缺乏明确的授权依据和执行标准，不能够帮助公众(特别是受害人)建立和巩固对政府工作的信赖。而社会救助立法化，恰是通过规范的制度安排改变此种不确定性，完善社会资源的再分配机制，保障受害人的基本生存需要以及适当的发展需要，稳定心理预期，保障生存权利。社会救助作为大规模侵权的补充救济方式，通过维护受害人的个体安全，维护了社会的整体安定。

三、以社会救助应对大规模侵权的补充性

确立社会救助的政府责任，并不表示大规模侵权的损害均要政府“买单”。那种个别地、任意地决定以财政资金直接填补大规模侵权损害的做法，相当于变相转移了致害人的损害赔偿责任，将负担转嫁于纳税人。通过社会救助立法化，建立健全预防与救济相结合的法律规范体系，应该坚持补充性(兜底性)的立场，以保证社会资源的优化配置。

1.社会救助的边际效用原则

由政府直接为大规模侵权损害“买单”，有可能损害债的相对性原则。又因为这种非制度化的行政支付缺乏明确法律依据，极易造成社会资源流失浪费，也可能滋生腐败。笔者认为，就大规模侵权事件而言，并不是所有情况下都需要由政府来先行赔付，因为损害毕竟是由侵权行为人造成，依法应该承担相应的损害赔偿责任。大规模侵权虽然是侵权行为的特殊形式，但依旧受《侵权责任法》调整，服从债权债务的相对关系。政府通过税收和财政支出实现对社会资源的管理和分配，作为公权力机关不应滥用权力任意干涉民事纠纷。如果是基于公正价值、政府责任和社会安全之考量，而设置政府的救助责任，必须对救助的条件、程序和标准等问题予以明确规定。

强调社会救助作为大规模侵权事件之救济手段的补充性，目的是通过法律的制度安排对社会救助在何种类型的大规模侵权事件，以何种程序和标准予以实现的问题进行可识别、可预测的规定。社会救助的补充性要求，意在令政府的救助责任符合边际效用的经济原则，实现社会资源的最大化效益。所谓边际效用，是指资源消费者对于某物的需求随着获取之物的数量递增而递减。以该过程所提供的最后一单位的效用为标准，而决定该物的价值。这意味着，承认社会资源的有限性，因而必须寻求以合理的消费方式来实现效用最大化、价值最大化。社会救助所保障的，是大规模侵权事件之受害人的最低生活需求，也就是保障基本的生存条件和适度的发展条件。基本生存和适度发展之保障是人之为人的最低需求。按照边际效用原则，社会救助提供的基本生活保障旨在满足这些最低需求的同时，实现社会资源的最佳效用和价值。

2.社会救助应该坚持补充性的立场

频繁发生的大规模侵权事件反映了社会生活变迁的复杂进程与深刻矛盾。工业社会的技术因素和市场因素，在提供就业、创造财富、加强沟通、改善生活的同时，也埋藏下生产作业事故的高度风险。大规模侵权对家庭生活、社会秩序、国家安全的影响之广、持续之久、损害之大，远胜过一般侵权行为。但在现阶段，尚难通过技术手段彻底防范大规模侵权的发生。法律领域的主要任务是如何建立健全预防与救济相结合的规范体系。

我们反复强调大规模侵权事件在认定和补救方面的实践难度，但是仍不否认其作为侵权行为的特殊形态，乃是因过错侵害他人的人身和财产而应当承担民事责任，以及依法律的特别规定应当承担民事责任的损害行为，应当受到《侵权责任法》调整的本质。大规模侵权所引发的，首先是侵权责任人和受害人之间的债权债务关系，债权的相对性决定了作为债权人的受害人只能向特定的债务人，即侵权责任人提出损害赔偿要求。尽管大规模侵权事件的救济已经部分超出了侵权法的能力范围，而不得不依靠包括商业保险、社会保险、社会救助在内的多元化方案组合，但社会救助作为救济受害人的必要制度安排，所占据的不是主导地位，而仅仅是补充性的措施。也就是说，唯有在侵权责任人无法承担损害赔偿责任，或者其他因素(如民事诉讼程序的进程)致使受害人未能得到及时赔偿而陷入生活严重困难，需要提供基本的生存条件和适度的发展条件，从而保护受害人的基本权利，维护社会秩序的前提下，才应该予以考虑。因为社会救助作为政府主办，以财政收入为主要经费来源，被相关社会法所规范的救助方式，意味着以法律的制度安排对社会资源进行再分配，为特定范围的大规模侵权事件的受害人提供物质补偿，实现社会秩序的恢复与社会福利的改善。

［1］朱岩．大规模侵权的实体问题初探［J］．法律适用，2006，(10)．

［2］朱岩．从大规模侵权看侵权责任法的体系变迁［J］．中国人民大学学报，2009，(3)．

［3］郑功成．社会保障学：理念、制度、实践与思辨［M］．北京：商务印书馆，2000：13－14．

［4］董保华．社会保障的法学观［M］．北京：北京大学出版社，2005．

D413

A

1007－4937(2011)04－0155－04

2011－05－12

傅珊(1987－)，女，四川成都人，博士研究生，从事劳动法、社会保障法研究。

杨大威〕