产业转移中政府规制失范的治理探讨

胡 舜 彭程甸

(湖南财政经济学院，湖南长沙 410205)

一、有关产业转移的理论与实践经验借鉴

当前，传统产业面临着严峻的挑战，传统产业要想获得必要的生存和发展空间，就必须不断进行技术改造或者技术创新。否则，这样的传统产业就会变成“夕阳产业”，就会被高新技术产业所淘汰。湖南在发展现有传统产业的同时，既要发展高新技术产业，又要承接发达国家和地区的传统产业，这必须要有产业转移的相关理论作指导，还要有同类省份承接传统产业转移的经验作借鉴，更需要我们自己不断进行技术改造和技术创新。

1、有关产业转移的理论

一是小岛清的边际产业扩张论。小岛清结合产业经济理论和新古典经济学理论，提出了边际产业扩张论［1］，边际产业转移对投资国和投资对象国双方都有利。这一理论实质上主张以直接投资形式进行产业转移，特别是一些污染密集型产业的转移。

二是弗农的产品生命周期理论。该理论被用于解释发达国家跨国公司对发展中国家直接投资的动机。产品周期可分为新产品阶段、产品成熟阶段、产品标准化阶段三个阶段。在第三个阶段产品完全成熟，生产工艺等已完全标准化，为了进一步降低成本，原投资国寻找新的投资机会，把产品出口到其他发展中国家。这一理论为湖南承接传统产业的转移提供了理论依据，目前很多发达国家把在国内已经淘汰的高耗能、高污染产业向发展中国家转移，并随之把清洁的产品出口到母国。

三是赤松要的雁行形态理论。雁行形态理论的主要观点是地区间的产业转移使经济发展和经济不发达地区之间存在着极大的要素成本差异和利润落差。这种差异和落差是导致地区间产业转移的根本原因，而利润落差正是一些污染密集产业转移的主要原因之一。

四是H－O理论。H－O理论认为，不同国家或地区之间的要素禀赋差异是产生国际贸易的基础，如果地区或国家之间没有技术和需求方面的差异，那么每个国家都将出口那些密集使用本国较为丰富的要素生产出来的产品［2］。如果将环境也作为一种生产要素来考虑的话，那么根据该理论，环境保护强度低的国家，环境要素较为富裕，而环境保护强度高的国家，环境要素则相应匮乏。这样，环境保护强度低的国家将充分利用本国充裕的环境要素、专业化生产污染密集型产品;由于发达国家制定的环境标准普遍高于发展中国家，那么污染密集产业必然会向发展中国家转移。

2、国内产业转移的经验借鉴

目前国内一些省份和地区在承接传统产业转移方面的实践经验值得借鉴。陈修颖、甄峰、吴泓提出上海市传统产业转移有国内转移和国际扩张两种空间取向［3］。国内转移有扩展转移和等级扩散两种途径，移出产业的选择要依据上海产业重构的要求和产业优势状况确定。

喻厚伟提出要正确把握承接发达地区产业转移的导向，大力发展省内主导产业。在承接产业转移时要注意合理的选择承接的产业，把承接外部产业转移与江西主导产业发展相结合［4］。张孝峰、万谊娜分析了江西承接产业转移的有利之处在于地理优势、资源优势和交通优势，不利之处在于制度环境不够完善、产业规划和所有制结构不合理，提出要进一步完善投资环境，降低企业综合成本［5］。

笔者曾提出一个国家和地区在承接国际产业转移的过程中，政府应根据引进产业对环境的影响程度对外商投资产业实行鼓励、限制或禁止政策;同时，政府应加强对外资污染密集产业的环境监测与严格管理［6］。

传统图案是中华民族文化的沉淀，它承担着中国传统文化的传播。近年来，越来越多的产品外观设计将传统图案作为设计元素，充分说明了现代产品外观设计对传统文化精神的需要。对产品外观的设计来讲，如何有效理解传统图案并加以合理应用是一个十分重要的课题。传统图案在产品外观设计中的传承与发展可帮助产品在日趋激烈的市场竞争中占有一席之地。

二、当前国际产业转移的新趋势

进入21世纪，面临经济全球化，国际竞争日益激烈，许多发达国家为了获得竞争优势，加快了产业结构调整和升级;同时发达国家利用自身的资金、技术优势，加快了产业转移的步伐，特别是加大了一些污染产业的转移。随着世界各国技术进步和产业结构水平的提高，越来越多的新兴经济体在自身产业升级的同时，将原有传统产业转移到更低产业梯度的国家和地区。当前国际产业转移的层级更高、规模更大，主要表现在以下几个方面:

1、国际产业转移的主体更多更广

当前，国际产业转移不仅有美国、日本等发达国家向外进行产业转移，还有新加坡、韩国等新兴经济体的产业转移，更有中国等发展中国家的产业转移。并且，新兴经济体和发展中国家在国际产业转移链条中兼具产业转移方与产业转移承接方的角色。由于传统制造业成本条件的变化，特别是原材料成本、工资成本的提高，使得传统制造业呈现出产业再次向外转移的趋势，从发展中国家再次向后发展中国家转移。随着国际产业转移规模和形势的发展，跨国公司成为了国际产业转移的核心微观主体［7］。

2、产业转移和承接的难度更大、层级更高

当前，国际产业转移主要包括资金与技术密集型产业转移和劳动密集型产业转移两种类型。但是，在世界各国或地区在实施可持续发展战略的大背景下，一些发展中国家承接产业转移越来越谨慎，产业转移的比重在缩小，而且对传统产业转移的技术、环保要求不断提高，加大了产业转移难度。发达国家在继续向发展中国家转移劳动密集型产业的同时，甚至开始向一些发展中国家转移高技术产品生产过程中的某一个工序或生产环节，一些公司开始把部分研发工作转移到发展中国家，使得国际产业转移的层级更高。

3、国际产业转移的规模更大、周期更短

随着经济全球化的加快，跨国直接投资的总量不断扩大。资料显示，2010年全球外国直接投资达到1.24万亿美元，跨国投资势不可挡。发达国家为了赢得全球竞争优势，加速进行了国际产业转移;发展中国家自不甘落后，为了实现战略赶超，进一步扩大了对国际产业转移的承接，抓住有利机遇，加速了本国产业结构的升级。特别是中国中部地区在国家战略指导下，实施了建设“两型社会”的战略，通过政府引导和投资环境改善，不断吸引外国直接投资。2008年，中部地区利用外资的发展速度比全国平均水平高出12.8百分点［8］。随着各国产业升级的步伐加快，传统的工业化生产方式开始向集工业化、信息化于一体的现代生产方式转化，使得产业转移的周期大为缩短。

4、国际产业转移呈现出高度化和多向化趋势，服务业转移成为热点

20世纪50－80年代，国际间的产业转移是以初级产品和原材料加工为主要特征的。到了90年代以后，发达国家加快了以信息技术为龙头的高新技术产业的发展，也使得国际产业转移呈现出高度化的趋势。同时，产业转移也由发达国家向发展中国家的单向转移变成了多向转移，还出现了发展中国家的劳动密集型产业向一些发达国家或次发达国家转移。并且，产业转移的重心也由原材料工业转向了加工工业、传统产业转向了新兴产业、制造业转向了服务业。当前，国际产业转移中服务业逐渐成为了产业转移的新热点，特别是金融、保险、咨询、管理和法律等专业服务更是成为当前产业转移的热点行业。

5、高技术产业转移与传统产业改造并举，战略性新兴产业成为国际产业转移的新焦点

20世纪80年代以来，世界各国科学技术水平不断进步，发达国家和发展中国家都出现了发展高新技术产业与改造传统产业并举的局面，但各自的侧重点却不同。为了谋求把科技创新优势转化为经济竞争优势，世界各国和地区都把突破核心关键技术、推动战略性新兴产业发展作为培育新的经济增长点和掌握未来发展主动权的重要手段，都把培育战略性新兴产业作为加快转变经济发展方式、抢占未来经济战略制高点的重大战略部署。

6、项目外包成为国际产业转移的新主流

随着国际产业分工的不断深化、细化，特别是生产的专业化和工序分工的发展，发达国家及其跨国公司控制并专注于研发、营销和服务等具有更高附加值的产业链高端环节，将一些非核心的生产、物流等活动，以项目外包的形式分包给成本更低、具有一定专业能力的发展中国家企业。这种做法对于国际产业转移的输出国或地区来说可以降低生产成本，对于国际产业转移的承接国或地区来说则可以带动本国和本地区的工业发展，进而促进产业发展和技术进步［8］。

三、传统产业转移过程中政府规制失范的表现形式

西方政府规制理论中的“政府规制”，又被称为政府管制、政府调节等，来源于英文的government regu－lation。日本学者植草益将它译为“政府规制”，凸显了它是在法治背景下的有规可循的管制活动，它必须具有明确的法律依据，而不是随机的、自由裁量的任意行为。一般来说，政府规制是指政府行政机关依据有关的法律、法规，对微观经济主体的市场行为所进行的直接控制、约束或规范，政府的这些行为可能直接干预了市场配置机制，也可能间接改变了企业和消费者的供需决策［9］。在市场经济条件下，政府规制体制的目标模式应当是规制有据、规制有度、执行有力、裁决有方。政府规制的目的在于弥补市场失灵，保证市场经济的健康发展，实现社会福利的最大化。

产业转移过程中政府规制失范问题的产生既有一般性又有特殊性。要克服产业转移过程中的政府规制失范问题，保障市场机制有效运行和生态环境的改善，是区域经济发展的一个重要任务。目前，产业转移过程中的政府规制失范问题主要表现在以下几个方面:

1、规制俘虏

规制俘虏理论认为，规制的提供正适应产业对规制的需求 (即立法者被规制中的产业所控制和俘获)，而且规制机构也逐渐被产业所控制(即规制者被产业所俘虏)。规制俘虏理论的基本观点是:不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”［10］。这里所指的规制俘虏理论实质上是早期的纯粹俘虏理论，即规制者和立法者被产业所俘虏和控制，体现为规制者和立法者并不是追求公共利益最大化，而是私人利益最大化。在传统产业转移过程中，地方政府尽管积极进行招商引资，加快产业升级，往往容易被转移产业所俘虏，并没有实现公共利益的最大化。因为规制机构在特许经营权的授予、项目招投标、合同签订等方面具有很大的自由裁量权，规制机构很有可能会凭借自己的权力设置“权力租金”，被规制对象会想尽办法对规制机构进行“寻租”活动。最后结局是规制机构被规制对象收买，规制机构作出了对其他产业利益集团不利的政策，帮助特定产业利益集团获取不正当的利益，进而导致社会福利的损失。

2、政府规制越位与缺位共存

政府规制机构掌握了规制权，也就是说拥有了许多特权，也为规制机构利用自身所拥有的特权进行“寻租”活动提供了方便，并且直接导致了政府规制越位与缺位的共存。规制越位是指政府规制机构对市场经济的微观主体的干预超出规制的范围。规制越位出现的领域一般都是在“有利可图”的领域，并且在利益的驱使下，规制机构自我扩张的内在动力使得规制越位的情况越来越严重。规制缺位是指规制机构的职责缺失或履职不完全的一种状态，造成了市场失灵以及社会福利遭受损失的现象。政府规制缺位主要出现在一些“无利可图”的领域。规制机构均把精力集中在有利可图的规制权的争夺上，对那些“无利可图”的领域往往采取不作为或者视而不见的态度［11］。

3、规制机构组织要素失衡导致的规制失范

政府规制机构在运行过程中的组织要素包括组织的目标、权力和责任、职责确定、经费决策等等，这些要素的组合比例、效率、功能比例和幅度对规制运行具有重要作用。如果这些要素组合平衡发展则会提高规制政策执行的效率;反之要素组合的平衡被打破则会导致规制行为的失范［12］。

四、克服政府规制失范问题促进传统产业转移的对策建议

政府规制是对自由放任的市场经济所固有的弱点和缺陷的补救，传统产业转移只有在政府规制这只强有力的手的规范和制约之下才能实现健康有序的发展。但面对政府规制失范问题，仍然需要深化政府规制改革，在吸取西方政府规制改革成功经验的同时，结合我国转型期的经济发展实际，有效克服政府规制失范问题，才能促进我国传统产业转移的良性发展。

1、建立完善的法律制度和完善政府规制政策，引导传统产业转移

要完善法律制度，规制机构需要不断修改、完善、制定、补充相应的法律、法规和政策制度。一方面，政府规制机构应当通过制度创新来完善政府规制政策，一项好的政府规制政策应包含国家发展战略所要求的经济目标与社会目标，并且是有效的和有效率的;政府规制政策的设计必须基于一定的制度背景，并且是持续的、阶段式渐进的;同时，规制制度有被利益集团和政治俘虏的倾向，在规制制度设计上应采取措施尽可能地降低规制俘虏的不利影响［13］。另一方面，传统产业转移过程中，对不同地区承接不同产业或生产环节的规制政策应尽可能差别对待，并增强规制政策的透明度，消除政策性歧视。对于技术密集型的先进产业或生产环节，可赋予相对于其他产业或生产环节更为优厚的税收优惠;同时，为了鼓励落后地区吸引产业转移，可适当获得相对于经济发达地区而言更为优厚的税收政策，以提高税收优惠政策的相对有效性［14］。

2、建立独立高效的政府规制机构与加强司法审查并重，规范传统产业转移

建立独立高效的政府规制机构，可以提高规制制度和实施过程的透明度，避免直接的行政手段干预市场运行，降低规制风险。但在转型时期，规制机构的重建也需要相应的制度与政策来保障与支持，否则，反而会增大政府规制的体制性风险。同时，加强传统产业转移过程中的司法审查是规范产业转移的重要保证，因为只有通过对规制机构及其行为效果进行有效的监督和制约，才能避免大量污染产业转移到产业转移的承接地。因为，通过加强对规制机构的司法审查，既可保障被规制企业的利益，又可防止规制机构越位。如果规制机构违反了法律使被规制企业利益遭受损失时，应建立对被规制企业有效的申诉与争端解决机制，甚至可以对规制机构提起诉讼，这是保障传统产业转移的一条重要途径。

3、合理界定政府规制的边界和范围，防止政府规制越位和缺位，激励传统产业转移

市场经济体制下，政府规制的作用体现在弥补市场机制的缺陷和不足，尽量避免出现规制越位和缺位，努力寻找市场体制和政府规制的均衡点。而这个“均衡点”的确立，必须对政府规制和被规制者同时展开相应的激励措施，对政府政治激励是最有效的激励措施之一［15］。如在污水处理过程中，加强对政府的政治激励，转变政府绩效考核指标体系，适当增加相应指标使政府具有足够的动力去规制污水处理。同时，设计出对被规制者的有效激励机制，使被规制者主动地、心甘情愿地、积极地去进行污水处理，效果会更好。

4、加强社会参与和完善监督机制，保护传统产业转移

政府规制政策的制定与实施牵涉了各个不同的利益主体，各个相关利益主体之间讨价还价并最终达成妥协是一个非常复杂的过程。因此，在政府规制政策的形成、执行和调整过程中，加强社会公共参与，建立政府、企业、公众合作参与的环境管理模式［16］，能够大大提高政府决策的准确性、科学性和效率性。在污染产业转移过程中，改善政府的考核指标体系［17］，如把污水处理指标作为评价政府干部绩效的重要指标，并增加在绩效评价考核指标中的权重，再把公众评价也作为政府政绩考核的一个影响因子，这样才能够更好执行政府的规制政策，使传统产业的转移向更有效更科学的方向发展。

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