我国民族地区农村反贫困存在的问题研究

张 帆

(中央民族大学 经济学院，北京 100081)

少数民族地区反贫困历来是中国农村反贫困的突出难点，我国55个少数民族的90%以上分布在贫困地区，2007年在全国592个国家扶贫工作重点县中，民族自治县增加到265个，占重点县总数的44.8%，比“八七计划”期间增加了8个，提高了3.1个百分点。2007年末少数民族县贫困发生率比全国(1.6%)高5.2个百分点。民族八省区农村仍有603.8万绝对贫困人口，占全国农村绝对贫困人口总数的近28%，贫困发生率为3.3%。[1]44据国家民委扶贫办资料显示，人口较少民族中没有解决温饱的贫困人口有13.7万人，占22个民族总人口的26%，贫困发生率达31.4%。[2]民族地区的贫困严重制约着我国整体脱贫步伐的前进，减少贫困已经成为我国民族工作中的一项重要内容，从根本上消除贫困成为中央所部署的构建和谐社会的重中之重。民族地区是我国贫困人口的密集分布区，除了全国贫困地区共有的一些情况之外，还有其特殊的一面。

一、民族地区贫困特点

(一)贫困人口分布相对集中

贫困人口分布呈现“大分散，小集中”的格局。改革开放初期，民族地区的农村贫困是一个普遍现象，从人口分布来看，贫困人口的分布带明显集中且连片分布。从1986年国家确定的258个国家级贫困县来看，民族地区贫困人口主要分布在连片的9个区域，这9个贫困地带呈现出从零星分散到相对集中，最后连接成片的基本走势。经过近30年来的扶贫开发工作，民族地区贫困人口的分布已经发生了重大变化，呈现出了“大分散，小集中”的态势。 “大分散”是从大的范围来看，农村贫困人口总数大幅减少；“小集中”则是指以大行政区域为单元的贫困区域缩小了，以县为单位的相对集中分布的贫困区逐步转化为乡、村级贫困区，由于不同地区在自然环境和经济社会发展水平上的差异，农村贫困主要发生在环境恶化、灾害频发、人均耕地少而质量差的区域，这些地区农村贫困人口的分布相对较为集中。

(二)贫困呈多元化趋势

民族地区农村不仅面临着经济层面的贫困，在文化层面，生态环境层面的问题依然深刻的影响着我国的贫困人口。贫困这一问题存在着多个层次多元化的作用因素，这些无疑大大加深了民族地区的贫困程度，使得反贫困课题更加艰难。

1.收入水平偏低。民族地区农村贫困人口的收入、消费水平偏低。农民年人均纯收入绝对水平低于全国水平。1978～2007年，全国农村家庭年人均纯收入由1978年的133.57元增长到2007年的4140.4元，而民族8省区的农民家庭年收入水平没有一个省区超过全国平均水平，贵州更是只有2374元。而在少数民族扶贫重点县，这一数字更低为2161.8元。西部民族地区农民家庭的恩格尔系数(食品支出消费支出的比重)明显高于全国平均水平。2007年，全国农村居民家庭恩格尔系数平均为43.1，民族8省区除了内蒙古以及宁夏略低于全国平均水平外，其他民族地区的恩格尔系数均高于全国平均水平。少数民族扶贫重点县的这一数字更高达53.1%。[1]49

2.受教育程度偏低。民族地区农村贫困，就其表现形式来说是低收入、低生产率与低物质供给。但透过现象，可发现隐藏着的是文化水平偏低。主要表现在三个方面，一是文化科技素质偏低，二是市场意识淡漠，三是社会心理不适。[3]2007年民族自治县7～15岁儿童在校率为94.7%，比上年提高1.5个百分点，但仍低于国家扶贫重点县1.7个百分点。而且其中26.4%的失学儿童是因为自己不愿意上学。[1]46由于受教育程度低，大量劳动力缺乏对现代科技的了解和掌握，缺乏适应现代市场经济的谋生技能，只能固守在土地上从事简单的劳作。在科技方面主要表现为科技人才奇缺、科技成果推广困难。

3.生态环境与贫困形成恶性循环。贫困的发生和贫困程度的大小与生态环境状况存在着极为密切的关系。截至2009年，西部民族地区水土流失面积已达282.59万km2，占全国水土流失总面积的77%，青海省草原退化面积已达440万公顷，内蒙古自治区草原遭严重破坏的达973万公顷。新疆、甘肃、宁夏以及青海柴达木盆地、内蒙古西部等少数民族地区，土地总面积约占我国国土面积的1/3，水资源总量仅为1190亿m3，只占全国总量的1/12[4]，特别是水资源正遭受工业废水的污染，并且严重危害着人们的健康。

贫困与生态环境的恶性循环是造成贫困落后地区经济社会非持续发展的重要原因。在中国农村反贫困进程中，许多农村贫困地区通过不断开发利用当地的各种特色资源己经逐渐脱离了贫困，但这种开发过程大多是追求短期利益的行为，可以称得上是掠夺性开发。使得当地原本就十分脆弱的生态环境进一步遭到严重破坏，并造成自然灾害的频繁发生。从结果来看，这种以牺牲生态环境为代价的开发模式不仅没有带来产量和收入上的大幅提升，反而使很多农村贫困地区陷入“越穷越垦、越垦越荒、越荒越穷”的怪圈。生态问题已经成为制约贫困农村经济进一步发展的重大障碍。

(三)返贫现象严重

我国的贫困线历来远远低于世界标准，处于较低的位置上，虽然最新扶贫标准将贫困线提高至人均年收入1196元，但与世行推荐的人均每天1.25美元的贫困线相比，差距极为悬殊。许多农民在已经达到这个标准的情况下，由于生产、生活条件尚未根本改变，巩固发展成果和实现可持续发展的能力低下，遇到一些自然灾害、市场波动等问题，又会重新回到贫困线以下。现阶段贫困与自然灾害的关系越来越密切，世界银行在上世纪九十年代的一项报告中称，现在世界上80%的穷人不是“always poor”(总是差)，而是“sometimes poor”(有时穷)。

民族自治地方2007年因灾因病返贫人口为184.8万人，比上年增长25.1万人，返贫率为23.9%。因此防灾减灾和灾后恢复重建都应当计入扶贫开发工作的重要内容。[5]43加强基本农田水利建设、小流域综合治理以及增加国家对遭受自然灾害农户的补贴和援助是增强贫困农户抵御自然灾害能力的重要途径。

二、民族地区反贫困工作中存在的问题

由于我国还处于社会主义初级阶段，很多道路还是不成熟的，因此我国的财政反贫困工作在具体的实施过程中也出现了许多问题。主要可以归结为以下几点：

(一)反贫困标准不合理，没有考虑民族地区具体情况

国家在确定国家级贫困县时，最重要的一个衡量指标就是人均纯收入，以某水平的人均纯收入制定一个贫困线，凡是在这个收入线以下的就纳入重点扶持的范围。但是国家制定的这个国家级贫困线忽略了民族地区特殊的情况。

1.贫困线通常设定为满足最低生存消费所需花费的支出，其中最重要的一个方面是食品支出，因为食品是维持生存的先决条件。我国确定贫困线首先做的工作便是计算食物支出。国家统计局根据中国预防医学科学院的推荐，采用人均日热量摄入量2100千卡作为最低营养标准。但是，这只是一个普遍的平均标准，在少数民族地区，由于气候、地理和传统等因素，人们平均每日热量摄入量会远大于这一标准。以藏区农牧民为例，他们平均每日消耗热量为3406千卡[5]127，全国统一的标准线对民族地区产生了不公平的影响。

2.由于少数民族地区往往地处偏远，交通不畅，气候恶劣，许多生产资料生活资料都需要从外运入，因此物价相对于交通便利的内地地区就要高出很多。统一的贫困标准远低于当地的消费水平和物价指数，不能全面、真实反映当地贫困状况，在这样一个贫困线下，即使群众超过了此标准，但这部分人仍然处于贫困之中，而且不稳定性高，随时都有可能出现返贫的状况，反贫困开发的成果难以巩固。因地制宜的制定一个适合少数民族地区的贫困线标准，成为了一个比较迫切的现实问题。

(二)财政资金投入量不足

由于历史的、自然的诸多因素，造成了民族地区贫困县基础设施严重滞后，欠账较多，缺少支柱资源，没有像样的工业企业和拳头产品。乡村经济更是薄弱，乡镇企业数量太少，形成了财源单一贫乏，难以组织必要财政收入的局面。而且少数民族地区财政收支的矛盾十分突出，主要靠省政府补贴来维持运转。贫困县自己缺乏资金，难以进行有效投资开发，缺乏自我发展能力。与民族地区经济发展的需要相比，反贫困资金来源少，总量投入不足。以恩施土家族苗族自治州宣恩县为例，投资率仅15.6%，比湖北省均值低18.6个百分点。[6]据国务院反贫困办报告称，1978～2008年，中央政府投入专项财政反贫困资金1700多亿元，还通过贴息调动了2000多亿元反贫困贷款。然而不管是从反贫困投资占GDP的比重来看，还是从财政性反贫困投入与占财政支出的比重来看，其比值都是非常低的，历年平均分别只有0.25%和0.65%。[7]2007年全国592个国家级贫困县财政预算内收入670亿元，而财政支出达到了3054亿元，远远高于财政收入，财政自给率只有22%。西藏自治区情况更为明显，2008全年财政预算收入只有24.8亿元，而支出达到384亿元，是财政收入的10多倍[8]，国家财政补贴358亿元。在国家级贫困县财政支出中，支农支出只有274亿元，只占全部支出的9%，对农业扶持力度的缺乏不仅使经济状况无法有效改善，更使得地区发展缺乏长效动力。

(三)反贫困资金配置中存在的问题

财政资金的不足只是问题的一个方面，有限的反贫困资金没有形成合力，财政、发改委、反贫困办、农业银行等各自管理一部分，各部门还掌握一部分部门反贫困资金，多头管理使得各部门各有侧重，资金使用往往不能有效配合。2004年，青海省用于整村推进和贫困户劳动力培训转移等重点反贫困工程的资金为2.37亿元，仅占全部反贫困资金的30.8%，而财政反贫困资金和以工代赈资金切块到各行业主管部门的资金却分别达33.4%和79.4%。[5]132反贫困开发缺少资金投入，如将这些资金与反贫困整村推进项目相结合，可有效解决项目资金不足的问题。

另一方面，对地方财政配套要求过于严格。对少数民族的反贫困开发，在国家财力还不宽裕的情况下，资金投入上已经给予了很大的支持。但由于地方财政十分困难，致使在项目的审报中，往往是上报项目设计方案资金需求量大，但中央、省级批复额度小，项目资金缺口大，需要依靠县区、乡镇和群众自筹解决。《国家反贫困资金管理办法》对地方政府配套资金作了详细的规定。指出地方各级政府应当根据需要和可能，增加反贫困投入。省、自治区、直辖市向国家重点扶持贫困县投入的反贫困资金，根据本地区的经济发展水平和财政状况，应当达到占国家反贫困资金总量的30%至50%。极少数项目要求等额配套。但实施财政反贫困项目的县区地方财政困难，农民贫困，无力配套和自筹项目配套资金，致使项目实施不完整或无法完工，形成半拉子工程，影响效益的发挥。

三、我国民族地区反贫困工作的对策及建议

如何有效的开展反贫困工作，如何使得数千万的贫困人口脱贫，这是个非常重要的课题。致贫的原因纷繁多样，解决贫困问题的办法也需要因地制宜，具体情况具体分析，基于前文的分析，本节对我国反贫困问题作一些原则性探讨。

(一)反贫困问题的根本是“效率”与“公平”的关系问题

贫困的原因可能是先天的自然环境，也可能有后天的社会因素所导致，但总而言之，贫困是在经济的现行体制，即市场经济条件下，从这一地区的现实情况出发，所产生的一个必然结果。在市场经济条件下，贫困是符合市场规律的。反贫困就是政府或社会团体用资金的转移或政策的偏向帮助贫困地区的贫困人口增加收入，摆脱贫困。而这种行为，无疑是人为的对经济的自然状态提出改变的要求，对市场经济规律提出挑战，则必然会降低市场机制的效率。但似乎没有人怀疑过反贫困的重要性，没有人会因为效率的丧失而呼吁反贫困工作的终止。原因在于我们同样需要重视的一个问题就是“公平”，是实现全社会成员的和谐共处，实现社会的稳定。例如对贫困地区的资金补贴，一方面可以使贫困人口的收入短期增长；另一方面也就放弃了同一笔资金所可能带来的其他收益(机会成本)。前者是“公平”的提升，后者则是“效率”的损失。因此，反贫困必定是效率与公平这对矛盾演化的结果。这对矛盾如何发展，如何运动，直接决定了反贫困工作的实施及效果。我们选择何种反贫困政策，从根本上讲反映出我们对“效率”和“公平”之间的取舍抉择。而现实中反贫困政策实施中所出现的困难或问题，都可看做是不同的人与反贫困主体之间对“效率”和“公平”关系处理的错位。

(二)反贫困更应注重资金管理问题

反贫困的主体中，无论是政府或是社会团体，所掌握的资金总量都有限。以政府为例，每年的财政收入数量看起来固然庞大，但政府要做的事情也是纷繁复杂，除了对贫困地区的扶持帮助之外，全国更广大地区的教育、医疗等社会事业也需要大量的投入，政府不可能做到面面俱到。如前文所述，照顾“公平”，但不可能完全牺牲“效率”。另一个方面，投入资金不可能解决一切问题。中国的贫困问题极为复杂，“钱”在这一方面并不万能。例如边远山区贫困的一个重要原因是教育水平落后，当地政府也不断呼吁向这些地区增加投入，吸引人才，发展教育。但现实情况是，即使有一个相对高的薪金，高知识高技术的人才也不愿意去这些地方工作，因为从他们的个人理性出发，即使能获得高收入，但考虑到医疗、文化娱乐以及教育水平，他们的生活质量也远不如在城市里同等收入的人们。

因此，对于反贫困来说，切之可行的措施不是仅仅呼吁增加投入，而更重要的是对现有资金进行有效管理，提高利用率，加强监管，坚决杜绝各种形式的漏洞，充分利用有限资金开展有效的工作。首先，要改革和完善目前的扶贫资金管理体制。当前的财政扶贫资金和以工代赈等资金分别由各级财政、扶贫和计划部门管理。这种分头管理的体制存在不少弊端，影响农村反贫困事业的健康发展。如果按照精简、效能、统一的原则，将以工代赈资金归并到财政扶贫资金中，由财政和扶贫部门统一管理，可以提高扶贫资金的管理水平和使用效率。其次，要强化对各类扶贫资金的检查和监督，严禁改变扶贫资金的用途和使用范围，不准以任何借口挪用、拖欠和挤占扶贫资金，确保所有扶贫资金全部用到贫困地区和贫困农民。而且各级审计部门应当依照有关法律、法规，对扶贫资金的使用情况进行专门审计，对违反扶贫资金管理办法的，一定要追究责任，严肃处理，触犯刑律的要坚决绳之以法。

(三)反贫困工作中要切实考虑“理性人”

反贫困工作就是帮扶主体帮助帮扶客体(即贫困人口)与贫困进行斗争的过程。整个过程中充斥着“人”这一因素的存在，人是有理性的，但忽视“人”的理性，是反贫困工作出现困难的一个重要原因。

1.应该考虑到帮扶主体的利益。这些人是反贫困工作的主体，可以是政府，可以是社会团体，也可以是个人。他们会进行反贫困工作，必然是经过了从自身出发的“理性选择”。政府的理性是社会和政权的稳定，这一点显而易见。而社会团体或个人的理性则必然是一些人是处于自身价值观的追求，将慈善事业作为自己的理想。社会无法强求更多的人有这种精神，但我们还需要更多的人参与到反贫困工作中来，就需要切实考虑他们的“理性”。这种“理性”就是利益。我们在呼吁和鼓励人们参与反贫困时，不能一味的要求付出，应该照顾到帮扶主体的利益，力求找到一个双赢的帮扶方案，既可以对贫困地区产生积极影响，又在一定程度上使帮扶主体产生效益。这样的方案才能够持续发展。现有的一些社会扶贫和对口支援项目难以开展的一个重要原因就在于，在政府的强力主导下，片面牺牲帮扶主体的“效率”，而达到政府所希望达到的“公平”。这种情况下，主体的理性必然会产生对反贫困工作一定程度的抵制，或者与政府达成某种“妥协”，在另一个领域获得利益。总而言之，整个社会的福利受到了损失。

2.应该重视帮扶客体的利益要求。这些人是反贫困工作的客体，是我国数千万的贫困人口。在许多地方政府看来明明是很好的政策，是可以脱贫的政策，贫困农民却不予配合，使得反贫困工作举步维艰。原因即在于，政府仅仅是从政府的“理性”出发思考问题，制定政策，并没有考虑到贫困人口的“理性选择”问题。显而易见，贫困者对于某一政策的实施有其自身的“理性选择”，做或不做都是使其效用最大化的方案，对于明显使其效用受损的所谓“好政策”必定是百般抵制。比如在许多自然环境极度恶劣的地区，当地政府一般会选择采用移民搬迁的方式使贫困者脱贫，但现阶段移民搬迁的难度越来越大，原因并不在于许多地方政府所宣扬的农民意识落后，而在于政府仅仅考虑的是“搬”或“不搬”的问题，而忽视了“搬”之后贫困者的利益。如果新区基础设施和公益设施建设滞后，达不到解决温饱的效果，或者其他各个方面的因素使得农民有了一种“搬不如不搬”的心理预期，这样的“理性选择”必然会使得移民搬迁工作难以开展。

[1] 国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困检测报告2008[M].北京：中国统计出版社，2008.

[2] 赵显人.西部开发与民族地区经济社会发展研究[M].北京：北京民族出版社，2001.

[3] 孙迪亮.邓小平的农村反贫困思想解析[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版， 2004(3):52-55.

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[7] 范小建.我国扶贫开发成就是对世界巨大贡献[OL].http://www.cpad.gov.cn/data/2009/0917/article_341210.htm.

[8] 西藏统计年鉴(2008)[M].北京：中国统计出版社，2009.