重塑公共行政精神：深化行政体制改革的新维度——基于“开胸验肺”的案例探析

郜绍辉

(郑州航空工业管理学院 人文社会科学系 河南 郑州 450015)

市场经济与公民社会的不断成长与成熟，使进一步深化行政体制改革的呼声越来越强。但怎么去深化新一轮的行政体制改革，依然是需要理论界和实务界不断探索的新课题。本文基于对“开胸验肺”的案例分析，从行政伦理学的视角，试图对深化行政体制改革的相关问题进行探析。

一、当前行政体制面临的最大挑战

公共行政精神的衰微是当前行政体制改革面临的最大挑战。这是基于“开胸验肺”案例与历次行政体制改革的分析结论

(一)“开胸验肺”事件出现的原因探析——“利益”、“制度”、仰或“公共行政精神衰微”

2009年中国发生了一件社会各方在认知上不得不做出反省的事件——“开胸验肺”。反思整个事件，学者给出的解释有如下两种：

1.利益说。该主张基于经济学中“经济人”的基本假设，认为作为理性人，各方在既定条件下必然采取能够使自己利益最大化的措施，包括经济利益、政治利益等。在该事件中，相关部门和人员一味地追逐利益，而忘记了自己的“法律责任”和“政治责任”：相关企业对于得了职业病的员工，非但不为其治疗或提供相关证明材料，反而私扣工人的健康档案，瞒天过海；某些地方政府部门片面地追求经济效益和一时的政绩，对企业安全生产缺乏必要的监管，漠视企业的违法行为，以此来换取本地经济的发展。

2.制度说。该主张采用现代政治学中重要的学派——制度主义学派的基本视角和方法，认为制度是规范人和机构行为的基本方式，若人和机构的行为出现偏差，根源在于制度设计的不完善，而基本药方则在制度设计的创新与完善。在该事件中，相关法律法规不尽合理和不完善是该事件出现的制度诱因。我国现行的《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》规定，申请职业病鉴定者，必须出具由用人单位提供的职业史、工作场所、健康档案等。但让用人单位主动提供这些材料证明并不是容易的事，而对于拒绝提供证明的个别企业，相关法律并没有做出相应的制度安排；职业病防治所的垄断性也为这件事情的发生提供了可能性——若职业病防治所不是唯一的鉴定机构，该事件就有可能不会出现。

以上两种学说对问题的分析可谓入木三分，但我们需要另外一种解读。因为无论是利益说，还是制度说都不能从根本上回答：当地职业病防治研究所为什么不为张海超的尘肺病做出如实地诊断？二者在解释该问题上陷入了“循环论证”的怪圈，不能从根本上解释和回答该问题。利益说认为，由于自身的利益驱动才使该市职业病防治研究所等机构在处理该问题时行为异常。但该学说遗留的问题是作为公共利益的法定代表与载体，相关机构为什么能够把所谓的部门利益和个人利益置于公共利益之上呢？利益说并没有回答这个问题，要解释这一问题，需要另外的角度：制度层面。制度上的不健全使个人利益与部门利益侵占公共利益有了可能性。制度说同样存在着相似的问题。制度说认为，制度的不健全使该市职业病防治研究所等机构在处理该问题时的异常行为成为可能。但制度层面存在一个悖论：谁来监督 “监督者”？需要给监督者安排一个监督者。按照这样的逻辑，该问题无解！从制度层面并不能回答该问题。它同样需要另外的一个角度：利益层面。利益让制度异化，利益让制度成为一种追逐部门利益和个人利益的工具与手段。

因此我们需要从另外一个角度解读该问题：公共行政的价值层面。从该角度，我们可以打破以上两种学说的“循环论证”，从而可以更本质地回答“当地职业病防治研究所为什么不为张海超的尘肺病做出如实地诊断”的问题。无论是利益还是制度都要以公共行政的价值为基础，也即以公共行政精神为依托。正如弗雷德里克森指出:“公共行政是建立在价值与信念基础之上的,用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最适合不过了。”[1]因此，公共利益之所以被部门利益或私人利益所侵犯，公共行政的相应制度之所以被异化，根源于二者对公共精神的疏离。所以，若从公共行政伦理的角度来审视，“开胸验肺”事件的根源在于相关公共行政机构在精神层面的缺失：公共行政精神的衰微。

(二)“开胸验肺”事件与历次行政体制改革的分析结论——当前行政体制面临的最大挑战：公共行政精神的衰微

1.“开胸验肺”事件的启示：各种类似于“开胸验肺”案例的突发事件大量出现说明当前行政体制在公共行政精神层面存在问题。

管中可以窥豹，一叶可以知秋。类似于“开胸验肺”事件的各种突发事件的发生机理概和“开胸验肺”的发生机理类似。它们之所以发生，很重要的原因在于公共行政机构在治理各种公共问题时，它们在价值与伦理层面的失范与失位：对公共行政精神的忽视。正如学者史云贵所认为的那样，“一系列社会群体性事件的背后，普遍存在着一些基层干部把‘为人民服务’异化成‘为老板服务’的执政党宗旨异化问题”[2]。而这些具有“同质性”的突发性事件的大量出现反过来共同证明了，“开胸验肺”案例所说明的结论——公共行政机构在治理该类问题时，在公共行政精神方面存在问题。

2.历次行政体制改革的述评：历次行政体制改革都以制度“理性”为改革的逻辑基点，而价值与精神层面——公共行政精神的塑造则是改革的盲点。

众所周知，从改革开放到目前为止，我们国家已经进行了6次行政体制改革：1982、1988、1993、1999、2003、2008年。回顾以往的历次改革，我们不难发现历次改革的根本目的皆在于调整、规范政府和市场、社会之间的关系，试图通过确立政府和市场、社会三者各自的边界，而使政府做政府应该做的事情，市场做市场应该做的事情，社会做社会应该做的事情；改革所采取的措施则是以行政机构的调整来规范三者的关系。换句话说，历次行政体制改革都以制度“理性”为改革的逻辑基点——通过宏观层面的制度建构与创新来规范和调整政府职能。但政府显然是由两部分构成，而非一部分构成：“第一是政府活动或通过政府进行活动结构和组织。第二是在与政府有关机构和组织中发挥功能的人的信仰、价值和经验体系。”[3]155而后者指的就是公共行政的精神。制度建构和创新仅仅是政府组织构成的一个维度和内容，而不是全部维度和内容；公共行政的精神是政府组织构成不可或缺的维度和内容。所以长久以来，我们的改革都是单一向度的——进行制度建构与创新，而忽略了改革的另一重要向度——价值与精神的塑造与改革，即公共行政精神的塑造与改革。因此，历次行政体制改革存在着改革的盲点——忽略了公共行政精神的塑造。虽然历次行政体制改革都达成了改革的预期目标，取得了巨大成就——政府职能更加明晰，机构设置更加科学规范，但我们的行政体制依然存在着问题，面临着重大的挑战——对公共行政精神的忽视。也正是在此意义上，重塑公共行政之精神是未来深化行政体制改革的新维度与新方向！我们需要一次以重塑公共行政精神与价值为内容的公共行政伦理改革运动。

二、当前行政体制公共行政精神衰微的表现及根源

(一)当前行政体制公共行政精神衰微的表现

1.行政体系“职业化”。该表现是行政体制公共行政精神衰微的最“合乎法律”的表现。该表现在理论上被称之为“礼貌的伦理”——“我们遵纪守法，依照法规与标准行事，而不是依照人民的意愿行事”[3]27。也就是说行政体系在运作的过程中，行政主体表现出对制度的僵死的“尊重”，却不是对制度背后表达的公共行政价值与精神的“尊重”，而这种“尊重”被行政主体认为是一种“职业化”，或一种“职业主义”。在“开胸验肺”案例中，当地职业病防治研究所拒绝对不符合相应条件的当事人做职业病鉴定的行为就属于行政体系“职业化”的表现——他们表达的更多的是对一种既有制度的尊重。

2.行政体系“官僚化”。该表现是行政体制公共行政精神衰微的最常态的表现。该表现更多地被称之为“官僚主义”作风。该表现不但表现在推诿扯皮、敷衍塞责，作风拖拉，办事效率低等具体方面，同样直接表现在“借以实现公认的最高目的的手段变成了目的，如公共行政体系中的为实现公共目的而赋予的权力、职位，被一些人变成了自己实际追求的目的，变成了只关心自己的地位，而对整个公共行政的目的表现出消极的态度和行为”[4]。

3.行政体系“非公共化”。该表现是行政体制公共行政精神衰微的结果最为严重的表现——直接影响行政体系的合法性。该表现在理论上更多地被称之为“公共权力的异化”。也就是说公共权力成为谋取私利的工具与手段，从而使公共行政的价值和精神受到损害。具体主要表现在两个层面：公共权力部门化和公共权力个人化。因此，行政体系“非公共化”是行政体制公共行政精神衰微的三种表现中危害最为严重的一种表现！

(二)当前行政体制公共行政精神衰微根源探究

1.改革实践自身所处的阶段性。任何改革都不是一蹴而就的，相反它必须经过一定的过程与程序。而这些过程与程序一般包括三个阶段：技术——制度——价值，且这三个阶段具有次序性：依次而进行——只有解决了技术和制度问题，价值层面的改革才可能进入到改革者的视野之中。行政体制改革遵循同样的规律。众所周知，我们过去的改革皆围绕制度建构和创新而进行。换句话说，过去的改革我们还处于改革的第二阶段，即制度阶段，我们的改革并没有进入第三阶段：价值阶段。所以我们的改革思维更多的是“制度理性”，而非“价值理性”。这样，对公共行政精神的改革与塑造没有进入改革者的视野之中，也就在情理之中了。

2.传统公共行政理论的缺陷。传统公共行政理论，都倾向于“效率主义”——把“效率”当成是公共行政管理的首要价值甚至是唯一的价值。在他们看来，公共行政的出发点和终点都是效率。在效率主义的影响下，传统公共行政理论几乎把公共行政简约成技术与量化的方法论，而对有关公共生活的根本价值、目的、伦理、甚至理论均缺乏反省。对公共行政实践冲击最大的是公共选择学派。如果说“效率主义”还仅仅是价值维度的选择上对公共行政实践产生影响的话，那么公共选择派则直接从根本上否定了公共机构管理和私人管理在价值层面的不同。该学派把经济学的“经济人”假设引入到政治领域、行政领域，认为，人就是人，并不因占有一个总经理位置或拥有一个部长头衔而在人性上有一点点的改变。这一观点不但对公共行政伦理的影响是灾难性的——在公共领域，利己主义是必然的不可避免；更重要的是这一观点，让理论界和实务界在逻辑思维上达成高度的一致：制度逻辑。人性是如此的不可靠，所以需要从制度层面，也只有从制度层面考虑，才能解决公共治理和公共机构的问题。在这种逻辑关系下，公共行政理论的思考问题的方式就集中于“制度”层面，忽略甚至是否定了“价值”层面。而在这种理论指导下公共行政改革的实践必然出现偏差。因此，我们的改革遵循的是“效率主义”和“制度逻辑”，很少涉及公共行政的价值和精神。

3.传统儒家文化与思维方式：“家国合一”。传统儒家文化与思维方式最大的特征就是家国合一。黑格尔在剖析中国社会的伦理特征时就认为，传统中国社会纯粹建立在一种“道德的结合上，国家的特性便是客观的‘家庭孝敬’。中国人把自己看作是属于他们家庭的，而同时又是国家的儿女。在家庭之内，他们不是人格，因为他们在里面生活的那个团结的单位，乃是血统关系和天然义务。在国家之内，他们一样缺少独立的人格；因为国家内大家长的关系最为显著，皇帝犹如严父，为政府的基础，治理国家的一切部门。”[5]而这种“家国合一”的文化与思维方式的特征使中国人很难区分公共领域与私人领域。虽然市场经济的建构与发展正在打破这一文化与思维的特征，但文化与思维的惯性与依赖性使家国合一的思维依然在影响着人们的行为与思想。传统儒家文化与思维方式的影响，在公共行政领域，我们还缺少一种具有公共行政精神与价值的文化与思维方式。

三、公共行政精神的价值意蕴

何为“公共行政精神”？我们认为，所谓的“公共行政精神”指的是公共行政自身所“蕴含”的价值与信仰体系。它取决于公共行政自身的本质，与公共行政的实践无关。如沃尔多所认为的那样，公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。作为管理的艺术与科学，其必然遵循“管理”的逻辑，因此也就必然蕴含“管理”的价值和信仰体系；而作为政府的科学与艺术，其必然遵循“政府”的逻辑，因此也就必然蕴含“政府”的价值和信仰体系。所以， “公共行政精神”包含两个层面的价值意蕴：管理层面和政府层面，二者缺一不可。

(一)管理层面的“公共行政精神”：效率、经济

管理的基本逻辑在于“效率”——利用已有的资源产生最大的产出，在于“经济”——使用更少的资源实现某一预定产出。所以管理的基本价值意蕴在于“效率”和“经济”。作为管理活动的分支，公共行政同样不例外：效率、经济从来都被认为是公共行政的价值意蕴。

正是站在“管理学”的角度，从“管理”逻辑出发，传统和主流的公共行政学派认为，效率和经济是公共行政基本的价值追求。传统公共行政学派的重要代表人物卢瑟·古里克就认为，在行政科学中(无论是公共行政还是私人行政)，基本的“善”就是效率，行政学科的基本目的就是以最少的人力和材料的效率来完成手头的工作。而盛行于20世纪70、80年代的新公共管理运动的基本价值与信仰同样在于“效率”。无论是主张“授权”，还是主张“企业化”、“私有化”，其基本的价值考量都在于试图提升政府的“效率”。即使是具有不同思维的新公共行政学派和新公共服务学派，也并不否认公共行政的“效率”价值意蕴，只是不主张把“效率”作为唯一的价值意蕴。

(二)政府层面的“公共行政精神”：社会公平

政府的的基本逻辑在于“社会公平”——追求并实现社会公平。所以政府基本的价值意蕴在于社会公平。作为政府的重要组成部分，公共行政同样不例外：社会公平应该是公共行政的价值意蕴。

相对于“效率”一直被认为是公共行政的价值意蕴，“社会公正”的价值意蕴好像一直处于被遮蔽。根本原因在于传统的“政治—行政”二分的理论假设：作为政策执行的公共行政由于不涉及价值，所以其基本的逻辑在于“效率”。而这一理论假设在现代社会已经被打破：政治和行政并不能完全分开。公共行政同样涉及价值追求和分配。所以“社会公正”应该作为公共行政的价值意蕴。事实上亚里士多德和康德也已论证过该问题，虽然二者论证的角度不同！基于对公共行政和社会环境复杂性的考量，亚里士多德认为，环境的复杂性决定了公共行政中存在着大量的自由裁量的情况；而自由裁量的存在，则决定了公共行政人员在做出决定时必须考虑“社会公平”的价值。如果不考虑“社会公平”，将会导致非正义。康德则从抽象的哲学的高度，认为像道德等法则是从自然和超自然的力量中产生的，是绝对的，是独立于结果与后果之外的。即在康德看来，社会公正之所以应该是公共行政的价值意蕴，原因仅仅在于它是从自然和超自然的力量中产生的，是公共行政运作的基本法则，公共行政就应该这样运作。而新公共行政学派更是在反思传统公共行政的基础，旗帜鲜明地提出了“社会公平”是公共行政第三个理论支柱的主张——把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅此是不够的，“必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要”[3]88

四、现阶段重塑我国公共行政精神的现实路径

(一)推进市场经济体制改革，完善孕育“公共行政精神”的母体——成熟的市场经济体系

公共行政精神本质是公共行政领域应该具有的“专业”精神。而所谓的“专业精神”是伴随着工业化和市场化的不断推进而产生和发展的，换句话说所谓的“专业精神”是工业化与市场化的结果，在所谓的农业社会不可能产生所谓的“专业精神”。市场经济改变的不单单是经济的运作方式，更重要的它改变了人们的思维方式与观念：主体意识、契约意识、自由平等意识、自主自立、责任、法治意识、竞争与创新意识等等成为人们思维方式和观点的一部分。这些观念实际上是“专业”精神的基础，没有这些观念作为支撑，所谓的“专业精神”就是枉然！但市场经济并不必然催生这些思维方式和观念，相反它可能催生一些负面的思维方式和观念——贪婪、唯利是图、不负责任、不平等、不民主等等。而其关键点在于市场经济是否是成熟的市场经济：成熟的市场经济孕育并催生前者，而不成熟的市场经济孕育并催生后者。所以，从发生学的理论来说，成熟的市场经济体系才是所谓的“专业”精神的母体，才是公共行政精神的母体。因此，要孕育公共行政领域的“专业精神”——公共行政精神，我们必须建构一个成熟的市场经济体系；而深化市场经济体制改革的过程，亦是我们重塑公共行政精神的过程。

(二)倡导公共行政领域的伦理改革，完善“公共行政精神”的主体——成熟的公共行政体系

公共行政精神的塑造并不是一个自发和自动的过程，它并不会自动地产生与发展，而是需要我们人为地自觉、能动地去塑造、去完成。过去历次的行政改革皆集中于行政体制的制度再造方面，而忽略了公共精神的塑造，所以我们需要倡导公共行政领域的伦理改革，从而对公共行政的价值与精神层面进行建构，使公共行政成为制度与价值相得益彰的成熟体。而在改革公共行政领域的伦理时，我们必须剔除公共选择理论的基本观点：“经济人”假设在公共领域的适用。因为任何试图把道德建立在自利基础上的道德体系都注定要失败的；我们必须用理想主义的视角去思考这个问题：公共行政应该怎么去运作？这是一个“应然”层面的问题。而在“应然”层面的公共行政在本质是“爱国主义(热爱政体的价值)和乐善好施(热爱他人)的结合体”[3]176。而所谓的“爱国主义”就是要认同和尊重已经确立的宪法和政府形式，而所谓的“乐善好施”指的是尽可能让公民享受安全的、体面的、快乐的生活的真挚愿望。二者是公共行政领域的基本伦理。任何公共行政的实践必须以此作为最终的价值考量：任何违背此价值的制度和行为都应该被否定与拒绝。例如若一项公共政策违背了基本的政体价值，那么这项政策就应该被否定，而公共行政人员也应该本着向公民负责的终极价值判断作出正确的价值考量和决策。正是基于此意义，弗里德里克森把“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上”的信条，作为公共行政的基本定理。

(三)借鉴传统文化中的优秀成分，结合时代精神，形成“公共行政精神”的文化基础

中国传统文化中有大量的关于官僚制该如何运作的思想与理念，尽管它们根源于小农社会，与农业社会相适应；但它们依然可以为今天的公共行政该如何运作的思想和理念提供不同的营养成分。例如推己及人、天下为公的道德理想情怀；为国为民的忧患意识；积极入世的政治参与意识，关心公共事务、积极参与的精神等。虽然这些思想和理念的出发点是传统的“道德”视角而非现代的“公共”视角，但它们依然根植于“公共”领域的公共行政精神：责任、公益等有足够的契合点。正是这种契合点，使借鉴传统文化中的优秀成分成为重塑公共行政精神的一条有效的途径。因为民族的文化已经变成了一种民族的思维，与我们浑然一体，不可分离。所以我们必须，也必然要借鉴传统文化中的优秀成分。另一方面，随着时代的发展，全球化、市场化所带来的新型伦理精神质料成为我们文化当中的新鲜血液。如市场经济所催生的契约精神、法治精神、民主与自由精神、责任精神等等。而这些理念也必然影响我们的思想和观念。所以要借鉴传统文化中的优秀成分，结合新的时代精神，才能形成“公共行政精神”的文化基础。

(四)通过各种教育与培训形式，提升公共行政人员对“公共行政”及其精神的认识水平

公共行政精神的塑造本质上是对公共行政人员内心的关于公共行政及其精神的认知的塑造，而对内心的塑造更多的要通过教育与训练来完成：通过教育和训练来纠正公共行政人员对公共行政及其精神的错误认知，进而来提升公共行政人员对公共行政及其精神的理解。亚里士多德就曾指出：“理智德性主要通过教导而发生和发展”[6]。但我们必须改变我们的教育与培训的方式与内容：在教育与训练方面，强化经验的学习方式，在公共行政的实践中学会公正、责任、法治等公共行政的精神，在潜移默化中将公共行政精神化为公共行政人员的思维方式与行为方式，避免把对公共行政及其精神的学习与训练已简化成简单的知识性教育，进而避免“知”与“行”的严重脱节；而在教育与训练的内容上，强化公共行政人员对政体价值维护的责任，以及对全体公民的责任，而要弱化传统道德中的义务至上论、以及高远“圣贤型”等。具体就是要将“彰显主体性精神、契约精神、规范性精神、契约守法精神、权力义务对等精神的基本德育内容有机地、循序渐进地融进德育过程，实现对公共领域所吁求‘底线伦理’的深切关照。”[7]

[1] (美)乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：15.

[2] 史云贵．中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析[J]．社会科学，2010(1).

[3] (美)乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：27.

[4] 张成福．论公共行政的公共精神——兼对主流公共行政的理论与实践的反思[J]．中国行政管理，1995(5).

[5] 黑格尔．历史哲学[M]．北京：北京三联书店，1956：165.

[6] 亚里士多德．尼各马可伦理学[M]．北京：商印书馆，2003：35.

[7] 陈建平．公共精神：公共行政现代化的价值维度[J]．公共管理学报，2007(3).