区域政府合作：武陵民族地区行政管理体制创新构想

陈 勇

(湖北民族学院 南方少数民族研究中心，湖北 恩施 445000)

从一般意义上看，广义的体制泛指各类不同形式的组织管理机构及其运作模式，而制度则是对体制的职能作用进行明确的条文化，为体制的正常运转提供法定依据和保证，任何一种体制都需要通过一定的制度加以明确化和法定化。因此，我们提出创新武陵民族地区行政管理体制，实质上体现为一种制度安排和设计。D·菲尼在分析制度变迁时认为，“制度变迁是由对制度变化的需求和供给两方面因素变化引起的，是制度供给和需求因素的复杂互动过程，特别是按照现有安排，无法获得潜在的利益，或者获得既定利益付出了更大的成本，行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的预期利益。”[1]基于这种认识，本文便以实现区域政府合作为着眼点和切入点，提出创新武陵民族地区行政管理体制的基本构想。

所谓武陵民族地区，即是指以武陵山脉为主线的湘西、鄂西、渝东南、黔东北三省一市毗邻地区。在历史上，这一地区曾作为一个行政区划概念出现过，但时至今日，这一自然实体地区已隶属湖北、湖南、贵州和重庆三省一市。据有关资料统计，武陵民族地区现有隶属湖北、湖南、贵州和重庆三省一市6个地市州的50余个县级行政单位，国土总面积为15万多平方公里，总人口为3000多万人，土家、苗、汉、侗、白、瑶、布依等30多个民族，占武陵地区总人口的63%，是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，是典型的“老少边山穷”地区，也是国家“八七”扶贫计划中重点扶持的18个集中连片贫困地区和扶贫攻坚的主战场之一。

立足武陵民族地区，探索行政管理体制创新，关键在于能够根据新的形势和要求，以实现区域政府合作为着眼点和切入点，重构原有制度安排，重塑利益格局的制度变迁过程，从而以不断创新的行政管理体制，保障并促进该区域经济发展和社会进步。提出创新武陵民族地区行政管理体制的基本构想，必须要着重把握两个方面的内容：一是要深刻解读区域政府合作，把握区域政府合作的特征及内涵，以此来探索新视野中武陵民族地区行政管理体制创新；二是要明确创新行政管理体制是一项涉及行政管理的主体、机制、模式、规范等基本要素的系统工程。

在综合相关研究的基础上，我们认为，区域政府合作应该是一定区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，寻求合作，实现区域资源的合理配置和利用，对区域内公共问题进行有效解决，对区域内公共事务进行综合治理，以期提供更加优质的公共服务和公共产品，维护和保障区域的公共利益。从某种意义上说，这也是一种制度设计和安排。由此来看，以实现区域政府合作为着眼点和切入点，创新武陵民族地区行政管理体制，就必须要突破传统行政方式和行政区划的刚性约束，坚持以区域公共利益为价值导向，而非囿于行政区划的刚性切割，自觉摒弃传统行政的弊端，施行政府与政府之间的合作治理，主动把区域公共问题和公共事务纳入管理范围。

一、行政管理的主体

以实现区域政府合作为着眼点和切入点，创新武陵民族地区行政管理体制，其中行政管理主体必然要呈现出多元性的特点。换言之，辖区内各个地方政府并非是唯一的活动主体，而是要通过协作乃至整合逐步构建一个网络化的区域治理主体。

其中在武陵民族地区，区域治理主体的第一层级是中央政府及其组成部门、相关协调机构(如国家发改委、国家民委、国务院西开办等)，这是网络化的区域治理主体最高层级，主要负责制定该区域公共政策和发展规划、协调政府间关系，起到提供财政支持与制度支持等方面的作用。次一层级是武陵民族地区辖区内各级地方政府及基层政府通过达成意向性协议或签订契约，组建的政府合作专门机构和组织，这是武陵民族地区治理网络格局的关键构成主体。“建立一个反映民族地区各个地方政府意愿、能够获得民族地区内各个地方政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是民族地区政府合作能够真正建立的关键。”[2]在美国，这种典型的政府间组织就是跨州实体和地区委员会，在武陵民族地区建立这样的政府合作专门机构和组织，其主要职能就是要对区域资源进行合理配置和利用，在该区域提供更加优质的公共服务和公共产品，维护和保障区域的公共利益，推进武陵民族地区在经济、社会等方面的整体协调发展，从而形成区域的整体竞争合力。具体来讲，其职能可以体现在以下方面：“一是组织协调实施区域内跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题；二是统一制定符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构，制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况，协助各个地方政府制定本地方经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接；三是在公共服务上，力争获得更大规模的追加效益，避免各个地方政府的重复建设，做到统一规划和布局，实现真正的协调发展。”[3]第三层级是武陵民族地区地方政府个体单元，这是网络化的区域治理主体的主要构成，是武陵民族地区政府合作的主要参与部分，更是区域公共政策以及管理活动的具体执行者。

所谓区域治理主体网络化的关键要义在于治理主体之间的全新合作，即非传统治理模式下政府层级治理，而是在新的形势下，治理主体之间实现交叉合作。在武陵民族地区，只有区域治理的最高层级与地方政府个体单元、政府合作专门机构和组织三者之间实现交叉合作，才能突破传统政府层级治理的桎梏，从而满足日趋复杂的区域公共事务治理现状。

二、行政管理的机制

机制是一定的体制职能作用有效发挥所不可缺少的有力手段。体制要想正常的发挥作用，必须要通过一定的内在机制予以确保，否则体制就无法维系。因此，有效的行政管理机制是保证行政管理体制更富成效的重要条件。

创新的武陵民族地区行政管理体制，就必然需要与其相适应的行政管理机制，保证其职能作用得到有效发挥。面对该区域纷繁芜杂的区域性公共事务和公共问题，“没有绝对的医治百病的‘灵丹妙药’，传统的科层制在处理这类问题已经显得力不从心，所以针对不同层次、不同类型的区域公共事务和公共问题，必须借助于科层制、市场机制、自组织制(第三部门、社会组织)等机制形成一种组织间网络的行政管理新机制。这里提出的组织间网络，是指区域内各个政府之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样政府合作组织或机构就可以通过集体决策、联合行动来提供有效的公共服务、解决公共问题和维护公共利益。”[4]而这也正如有的学者研究那样：“全球性最大的特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的”[5]，“国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[5]突破传统，基于区域政府合作构建武陵民族地区行政管理网络机制，核心就在于“强调合作者之间是相互选择的伙伴之间的双边关系，包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范，它建立在交易互惠的基础上，主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系，确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合的实质就是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的相互合作，而在公共权力运行的向度上，网络机制依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系，这样更能修补不同决策机制产生的偏差，保证政府合作的顺利进行”，[6]这种机制就为武陵民族地区构建行政管理新体制提供了坚强保证和基础。

与网络化的区域治理主体相一致，基于区域政府合作构建武陵民族地区行政管理网络机制，要求以主体之间的合作为引领，突破传统行政管理科层机制的约束，借助于业已成熟的市场机制、悄然兴起的自组织制，既实现机制之间的融合与贯通，又要突出机制之间的互动性。对于后者，强调通过机制的互动从而确定区域内政府、市场和社会三方集体行动的目标，在相互合作的基础上实现对区域公共事务的联合治理。

三、行政管理的模式

创新的武陵民族地区行政管理模式必然要从基于行政区划刚性约束的行政区行政走向基于跨行政区政府合作之上的共同治理。在武陵民族地区，自新中国成立以来特别是改革开放以来，区域内部各种形式的合作此起彼伏，尤其是源自市场和民间在经济、文化等方面的合作从来就没有停止，但归结到政府合作上，其形式及程度远远滞后于市场和民间。时至今日，隶属三省一市的各地交往和交流更加频繁，事关各地共同利益的事务与日俱增，尤其是不断外溢的公共管理问题越来越多，而且这种上升到跨行政区层次的公共管理问题难以依靠自身解决，区域内各个地方政府都因区域公共问题和公共事务成为休戚相关的利益关联体，因此政府之间的合作便提上议事日程，共同治理的行政管理模式也就应运而生，这就是新体制下行政管理模式的最终表达。

现实地讲，共同治理的行政管理模式必须要有其具体实现形式，这是被国内外区域政府合作实践典范反复证明了的，在国外比较有代表性的如英国的地方政府协会，澳大利亚政府委员会等，在国内如长三角经济协调会、长三角城市市长联席会议，泛珠三角合作与发展论坛等，这些实现形式为区域政府合作提供了十分有意义的借鉴。根据这些实践典范的成功经验以及武陵民族地区实际，我们认为武陵民族地区共同治理的行政管理模式至少有以下几种具体实现形式：一是项目合作。为有效解决区域公共问题，满足区域快速发展的需求，围绕一批诸如水利、交通等基础设施条件改善的跨地区项目，采取共同编制项目规划、共同进行项目申报和实施的形式来实现合作。二是流域治理。关于流域治理，国外有着十分成功的经验，其中以美国的田纳西河流域开发和治理最为典型，而武陵民族地区各地，多为江河的发源地和上游地区，具备实现流域开发和治理的特质，完全可以借鉴国外的经验和做法：“流域的战略规划都以多目标和综合协调开发政策为特点，以全面系统的科学论证为基础，并建立由政府、企业、研究机构和民间机构共同参与的跨地区或跨国界的合作机制，实现对流域的综合治理。”[7]三是建立经济协作区。国发【2009】3号文件明确提出：“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”这一形式要根据武陵民族地区经济发展的实际，突出区域整体性和规模性，确立区域经济一体化目标和战略安排，形成一个合理分工和协作的发展格局，该区域内分工的成员为了共同的利益目标联合起来，形成一个统一的区域性经济组织，推动区域经济的协调发展，实现区域经济的一体化。四是设置并建设区域中心城市。在武陵民族地区，要根据历史基础和现实发展需要，选取一些具有较强聚集、辐射功能的城市为培植建设主体，通过扶持、培育、建设，使其成为具备相当综合实力的区域性中心城市。通过区域中心城市的辐射作用，立足中心，以点带面，按照统一规划形成城市圈或城市群，在分工与协作的基础上实现优势互补。诸如此类，共同治理的具体实现形式根据实际情况和需要可能还会有更多，这里仅仅罗列出几种典型实例。而且，在实践中的具体实现形式往往也是根据实际的需要不断发展的。

四、行政管理的规范

一般意义上看，规范是指为组织或群体所确立的行为标准，它们可以由组织正式规定，也可以是非正式形成。行政管理的规范往往是借助法律条文加以表达的法规规范，但在区域政府合作实践中，提出行政管理规范的命题，却被孕育了丰富的内涵。在这里的行政管理的规范，既非仅仅是法规规范，而是包含法规规范在内的一系列规则体系。基于区域政府合作，创新武陵民族地区行政管理体制，最为需要的莫过于建构一套适应体制要求的规则体系。这样的规则体系，必须要深深打上“合作”的烙印，要让其成为推动区域政府合作的重要推手，也要让其成为推动区域市场、社会层面合作的基石。

就实际情况来看，在我国的法律体系中，关于政府合作或者规范地方政府之间关系的法律法规相对还比较薄弱，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相应法律法规对各级政府管理本行政区域的有关事务进行了明确，但对区域政府合作却没有相应法律法规条文予以明确，区域政府合作由此缺乏足够的支持和保障。合作规范的明晰和确立，是国外区域政府合作的基本经验之一。美国早在十八世纪就明确了州际协议的法律地位，进入到二十世纪，州际协议已经成为政府合作的有效途径。在欧盟，其成员国都相应的制定了促进区域合作的法律体系，完备的法制是欧盟成员国之间或国家内部地区之间合作发展的基础。比如，德国的“地区经济的框架协议”就被誉为德国地区合作的圣经。因此，基于区域政府合作创新武陵民族地区行政管理体制，就必须要借鉴国外区域政府合作的经验，坚持法治规范的原则，让《民族区域自治法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相应法律法规，为武陵民族地区政府之间的合作达成协议、制定规则提供保障，同时也要在更高层面，即由国家出台相应的支持区域政府合作的法律法规，或由中央政府及其组成部门、协调机构制定具有约束力的原则和方法，从不同层面不断构建支撑和保障政府合作的规范体系，让其成为加快区域经济社会发展的保障。

一方面我们要求从高层制定法规规范约束着手，另一方面我们也要从区域内行政管理主体自行探索着手。在我国长三角地区和泛珠三角地区，区域内地方政府先行先试，在建构区域合作规则体系迈出了可喜的步伐，这也是我们在探索武陵民族地区行政管理体制创新中值得借鉴的。毋庸置疑，区域合作规则体系所蕴含的内容十分丰富，相比之下，随着经济全球化进程的日趋加快以及我国社会主义市场经济的深入发展，在区域经济发展方面率先由政府推动建立规则体系具备较好的基础。因为市场经济的发展需要破除壁垒和障碍，更需要得到共同规则的保障，这是建立区域共同市场的前提。由此，以区域经济合作规则建构为带动，进而推动区域政府合作规则的建立，最终形成区域全面合作规则体系。

结合变化的形势、时代的要求和武陵民族地区的实际，对行政管理活动的各个方面及其各项具体制度进行改造和革新，进而优化武陵民族地区行政管理体系，强化区域政府的适应性，增强区域政府活力，提高区域政府能力，充分发挥区域政府对经济社会发展的能动功能，从体制上保障并促进武陵民族地区的经济发展和社会进步。这就构成了武陵民族地区行政管理体制创新的总体目标。具体来讲，体现在以下三个方面：

(一)与市场经济体制相适应

武陵民族地区历史上经济社会发展就比较滞后，尤其是与发达地区相比，武陵民族地区的计划经济体制残余还很多，对经济社会效益的提高产生了一定程度上的影响。当前，发展社会主义市场经济已经成为武陵民族地区的核心任务，同时也是实现区域经济社会发展新跨越的必由之路。为此，就需要把与计划经济体制相适应的行政管理体制，转变成为与市场经济体制相适应的行政管理体制，让其成为能够引导、推动和保护区域市场经济纵深发展的有效保障，而不是区域市场经济发展完善的约束，以此促进武陵民族地区经济的快速发展和全面繁荣。

(二)与现代管理相适应

建立与现代管理相适应的行政管理体制，从某种意义上说，就是要建立运转协调、充满活力的行政管理体制。运转协调是充满活力的前提，充满活力是实现运转协调后取得的结果。所谓运转协调、充满活力的行政管理体制，主要是体现在武陵民族地区行政管理主体之间的一种协调，以及在此基础上各级主体呈现出来的生机和活力，真正让各级行政管理主体之间职能交叉重叠、权责含混不清以及内耗严重等问题不会得以出现。一是武陵民族地区各级行政管理主体的职能和权限实现法定化和制度化，属于中央政府及其协调机构职能范围的事务由中央政府统一管理，属于武陵民族地区地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理。二是对武陵民族地区地方政府的职能定位予以明确，构建适应区域市场经济要求的职能框架，切实解决地方政府职能缺位、越位和错位问题，把地方政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。三是要进一步增强区域内政府之间的合作与协商，在此基础上共建平台，解决区域性公共问题和处理区域性公共事务，实现和维护区域共同利益，推进武陵民族地区在经济、社会等方面的整体协调发展，形成武陵民族地区整体竞争合力，在融入国家整体发展的进程中实现各民族共同繁荣进步。

(三)与社会主义法治相适应

建立与社会主义法治相适应的行政管理体制，表现为武陵民族地区政府同样要按照“职权法定、依法行政、监督有效、高效便民”的要求，加快法治政府的建设步伐。首先是要自觉革除那些阻碍《民族区域自治法》和有关行政法律法规得以有效实施的制度因素、人为因素和文化因素，要让这些法律法规能够得到有效贯彻执行，要让包括政府在内的任何人和任何组织及其活动都在法律法规的范围内进行，真正让这些法律法规成为武陵民族地区政府规范行政的保障，同时也成为加快武陵民族地区经济社会发展的保障。其次是要不断健全行政责任体系，强化武陵民族地区政府法律责任机制以及行政权力运行的监督机制。真正做到有权必有责、用权受监督，侵权须赔偿、违法要追究。尤其是地方政府更要自觉接受上级政府和广大公众的监督，确保透明行政和公开行政，维护和保障区域社会公众的权利。

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