公安人性化执法理念的再认识及实践

柳 琦

（江西警察学院 法律系，江西 南昌330103）

公安人性化执法理念的再认识及实践

柳 琦

（江西警察学院 法律系，江西 南昌330103）

公安人性化执法理念从内涵上看，包含了执法理念和执法方式的人性化，从外延上看，必须以严格执法为前提。针对公安人性化执法实践中凸显出的种种问题，文章从理念的再认识及实践的改进出发，提出六项建议：一是明确人性化执法的初衷和落脚点。二是把握人性化执法的度，明确人民警察的义务和责任。三是建议推行背景调查和案后回访制度。四是开展贴近实战的教育培训，提高一线民警的业务素质。五是开展贴近实践的心理培训，提高办案民警的心理素质。六是营造良好的执法生态。

人性化执法；理念；实践；素质

近年来，我国公安机关非常重视和提倡人性化执法。作为一种与暴力执法、野蛮执法相对立的全新概念，它是法治走向文明的重要体现。从口号提出到逐步走向深入与具体，人性化执法也凸显出许多问题，有些领域还存在着误区，这无形中给“人性化执法”蒙上了阴影。笔者认为，当务之急是明确“人性化执法”的含义，纠正执法实践中出现的各种错误观念和做法，结合时代特征提出可行的建议和设想。

一、公安人性化执法的含义

（一）公安人性化执法的内涵

公安人性化执法提出以来，深得广大群众的喜爱和拥护。关于公安人性化执法的概念，学界的观点很多。有人认为，公安人性化执法是指公安机关在执法过程中，在遵守法律的前提下，以人权为核心，依照法定的职权和程序，以人道的方式进行非歧视的、理性化的执法活动，最终目的是实现执法公正。[1]有人认为，公安人性化执法是公安机关确立尊重人、关心人和保护人的理念，要求人民警察严格执行国家法律的一种执法实践活动。[2]我们认为，给公安机关人性化执法下定义并非必需，明确其内涵才是关键。从内涵上说，公安人性化执法包含了公安人性化执法理念和公安人性化执法方式两个方面。

理念是一种思想，比如经营理念、办学理念、服务理念、管理理念、教学理念等。理念是指人们对客观事物进行价值判断、认识过程中形成的一系列观念、思想的集合体，属于理性认识范畴，其内容会随着社会物质生活条件的变化而不断更新。在当前建设法治社会的时代背景下，要追求最佳的执法效果，前提是树立正确的执法理念。人性化执法理念以“理性、平和、文明、规范”作为开展执法活动的出发点和落脚点，顺应了当前时代发展的需要。公安人性化执法理念是指人民警察在执法与司法领域中，以人权保障为核心，将人道主义原则和以人为本的思想作为指导思想开展一系列执法活动。坚持该理念是人民警察把为人民服务的精神和以人为本的思想引入到执法活动中的必然结果，以求得执法社会效益的最大化。思想是源，行动是本。再好的执法理念只有落实到行动中才能散发出其本身的光彩。公安人性化执法的另一层涵义是公安人性化执法方式，是指人民警察在执法与司法领域中，以人权保障为核心，将人道主义原则和以人为本的思想贯彻到实践中的各种执法手段和执法方法。公安人性化执法代表的是一种更为理性和文明的执法方式，是社会主义法治国家建设发展的必然结果。但令人遗憾的是，一些民警把提倡公安人性化执法等同于允许随意执法，可以不遵守法律程序，甚至可以迁就和纵容执法对象。从根本上说，这是没有弄清公安人性化执法的本质。

（二）公安人性化执法的外延

公安人性化执法作为一种执法理念、执法方式，尽管彰显的是柔性执法的魅力，但作为公安机关的一种执法活动，就必须做到严格公正，而不能无视法律程序，随意执法。因此，提倡公安人性化执法还必须处理好其与刚性执法之间的关系。一方面，坚持公正、高效原则是公安机关和人民警察贯彻人性化执法理念时的首要选择。惟有保障实体公正和程序公正，公安机关和人民警察的人性化执法才有意义。比如，对超期羁押的犯人给予再大的人文关怀也无法弥补执法不公带来的自由丧失。另一方面，公安机关和人民警察严格执法是公安人性化执法的根本保障。人性化执法作为一种执法方式，具有法律刚性的一面，必须严格依照法律程序，严格遵从法律精神。“严格”、“依法”任何时候都不能丢，否则，公安人性化执法便成为可以不受理性约束的口实，为公安机关和民警权力寻租提供了条件。因此，在提倡人性化执法的同时，必须以公正高效原则作为首要选择，以严格依法办案作为根本保障，任何时候均不能偏离法律的轨道。近年来，全国各地公安机关大力转变执法方式，贯彻“理性、平和、文明、规范”的执法要求，全面实行对执法对象的人性化执法创新，在实践中取得了许多可喜成绩，同时，在对人性化执法的理解中也出现了一些偏差。

二、公安人性化执法的实践误区

人性化执法仅针对眼前的执法对象，无需考虑其他相关因素。2009年3月10日，樟树市公安局抓获参与赌博的妇女聂某，当场缴获赌资3000元，并罚款3000元。聂某离异，无经济来源，生活很困难。由于3000元赌资是向亲戚借来的，被抓后又要接受高额处罚，一时想不通的她自杀身亡了。①陈希、曾文明：《宜春：人性化执法维护正义彰显温情》，《人民公安报》，2010-09-22，第001版。此案再次告诫我们，人性化执法不是简单地说说而已，还必须展开一系列的调查工作，考虑到与其相关的其他因素，如其家庭背景、自身的生理、心理状况等。

人性化执法就是打不还手、骂不还口，是一种软弱执法。据报道，自从人性化执法在各地公安机关实施以来，袭警事件明显增多。究其原因，许多民警认为，提倡人性化执法就是要求在执法活动中，举止文明礼貌，实行柔性执法，以德服人，做到打不还手，骂不还口，这使不少违法者有机可乘，在他们看来，人性化执法就是懦弱执法，提倡人性化执法就意味着可以对执法民警大打出手。不仅如此，不少投机分子打着公安机关没有做到人性化执法的旗号对民警进行不实投诉，严重损害了执法者的合法权益，弱化了法律的刚性。

人性化执法就是办人情案，可以对执法对象广施宽缓处理措施。不少执法民警认为，提倡人性化就是授予执法民警高度的自由裁量权。依法应当拘留并处罚款的可以仅予拘留或者是罚款处罚；对违法行为构成犯罪未作为刑事案件立案侦查或者符合劳动教养、强制隔离戒毒的可以不依法呈报或决定；可以告知无听证权利的人享有要求听证的权利；犯罪嫌疑人被取保候审后侦查单位可以立即停止对案件的调查取证工作，以保代结等等。甚至部分执法者还将相对人分为不同等级，根据自己的需求来办案，以至人性化执法成为其权力寻租的尚方宝剑。

人性化执法增加了办案成本和基层工作量。自人性化执法理念提出以来，袭警事件在全国各地频繁发生，由此引发的局部地区群体性突发事件也时有发生。公安部法制局孙茂利副局长介绍说，据统计，2001年，全国有68名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3429人受伤；2002年，全国有75名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3663人受伤；2003年，全国有84名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，4000人受伤；2004年有48名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3786人受伤；2005年，全国有27名民警遭受暴力袭击牺牲，1932人受伤；2006年1月至3月，全国有7名民警遭受暴力袭击牺牲，106人受伤。可以说袭警行为造成民警“月月有牺牲，天天在流血”。②蒋安杰：《袭警：法律该如何应对》，《法制日报》，2006-07-28。面对如此庞大的数据，不少人认为，人性化执法的成本太高。不仅如此，在贯彻人性化执法理念时，有的地方采取调查和回访等执法措施，不少民警担心此举措会占用有限的警力，影响其整体办案质量。

人性化执法是被迫执法，无所谓，有点像作秀。自2002年起，各级公安机关都很重视人性化执法，各地公安分局和派出所迫于形势和上级公安机关的压力，纷纷打出人性化执法的口号，有多少是实实在在地贯彻人性化执法？许多老百姓认为，部分地方派出所有点像作秀，把人性化执法当作任务来抓，每年都要求上报一定的数量，其执法质量和执法效果均难保证，其执法的后续工作更是无从谈起。

三、健全和完善公安人性化执法的建议与设想

（一）厘清公安人性化执法的理念

1.明确人性化执法的初衷和落脚点。人性化执法理念的提出是落实以人为本思想，贯彻“理性、平和、文明、规范”的需要，是构建和谐警民关系，确保执法安全和最大限度地实现法律效果与社会效果的统一，促进社会和谐的重要举措。从本质上来看，人性化执法的前提是严格依照程序法和实体法，坚持公正和高效的法律原则，其目的是化解社会矛盾，感化教育众多的执法对象，夯实公安工作的群众基础，密切警民关系，消除群众对公安机关和人民警察的误解，对法律的误解，使法律深入人心，以实现依法治国的终极目标。在贯彻落实人性化执法理念的过程中，部分执法民警将人性化执法理解为打不还手、骂不还口的懦弱执法，这是对人性化执法认识上的偏差，忽视了严格依法办案的大前提。提倡人性化执法不是办关系案、人情案，更不是在被迫执行命令，在作秀。人性化执法是运用恰到好处的柔性执法方式达到刚性司法、守法之目的，是实现法治国家的重要环节。若将人性化执法看成作秀，等于将执法儿戏化，本身就是一种违法行为。

2.把握好人性化执法的度，明确人民警察的义务和职责。国家设立不同的机构，从立法机构、行政机构、司法机构到执法机构，每个机构都担负着宪法和法律赋予的职责和义务。为了维护公共秩序，法律赋予警察合法使用暴力的权力。因此，我们必须明确警察的职责重心在于预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护公共秩序，而不是评判、说理。因为意见不和就冲撞甚至袭击警察，这不是人性化执法的错，这种行为本身就是一种挑衅法律权威的严重违法行为。因此，不应该强加给执法机关太多的义务和责任，更不应该在道德层面上用社会伦理和社会舆论来混淆法律赋予执法机关的功能和职责。如有民警为人性化执法义务照顾犯罪嫌疑人家中的孩子和山羊，这种放弃本职工作的人性化执法造成有限警力资源的极大浪费，不仅影响了民警的正常休息，也影响了公安机关对社会治安控防和刑事犯罪打击的警力投入，是对广大人民群众最大的不人性。

（二）完善公安人性化执法的实践设想

1.建议推行背景调查和案后回访制度。2009年7月，江西省宜春市公安机关大力转变执法方式，贯彻“理性、平和、文明、规范”的执法要求，全面实行执法对象处罚前背景调查和特殊执法对象处罚后跟踪回访，取得了人民群众满意，社会反映良好，上级机关肯定的积极效果。其中许多措施均值得我们学习和借鉴。首先，制度明确了背景调查的内容、方法和时限；其次，制度界定了特殊执法对象的范围，明确了对特殊执法对象的处置办法和回访的内容；最后，制度还明确了背景调查与回访的保障措施。该制度努力寻求无情法律原则下有情操作的载体，既做到严格执法，又对其本人家庭、其他家庭成员给予必要的人性关怀，有效地消除了执法对象的对立情绪，实现了法律的教育感化功能，从源头上消减了犯罪的各种隐患，提高了公众对公安机关的认可度。该制度的推行虽然增加了民警一定的工作量，但能够让公安机关更加准确地适用法律，防止执法事故。

2.开展贴近实战的教育培训，提高一线民警的业务素质。提高自身业务素质，公正文明执法，密切警民关系，是解决问题的有效途径之一。通过加强法律法规的学习，使人民警察执法更加有理有据，增强说服力；另一方面，通过准确地掌握法律，可以有效杜绝一线民警不依照程序执法的行为。结合当前人性化执法过程中出现的问题，有针对性地开展语言、行为艺术等方面的执法技巧训练，摒弃错误的执法观念，本着执法为民的人权保障观念，通过多种渠道解决执法方式简单粗暴的问题。东莞市市委书记刘志庚曾说，公安部门开展执法工作应多采取人性化方式，比如说在搜查住处时，进房检查前应先敲门，而不是破门而入。又如公安部提倡最好不用“卖淫女”、“嫖客”这类词，改为“性工作者”、“性消费者”，这都是为了更好地保障老百姓的人权。

3.开展贴近实践的心理培训，提高办案民警的心理素质。面对袭警事件在全国各地的频繁发生，面对部分不法分子对人性化执法的歪曲利用，面对领导和老百姓对民警工作的不理解、不支持，不少民警心理方面出现了问题却找不到出口。杭州警方通过八年的摸索实践，逐渐建立了民警心理创伤应急干预机制、民警心理训练疏导、民警心理资料合理化整合等心理健康教育机制，逐渐实现了杭州民警心理健康教育从小到大，从弱到强，从摸索到专业的跨越发展。据杭州警方统计，全局95%的民警参加过民警心理健康知识普及授课等心理培训，88%的民警从心理健康服务和心理训练中受益。民警队伍心理健康状况的改善带来的是杭州公安战斗力和实战业绩的大幅度提升。2008年，杭州警方实现了队伍违法违纪、有责信访和有责投诉三个零增长，连续四年被杭州市委、市政府和全市人民群众评为人民满意单位。①朱敏、陈福：《心理健康提升公安战斗力》，《人民公安报》，2008-11-10，第002版。

4.营造良好的执法生态。在发达国家和地区，警察在执行公务时，拥有良好的法律保障和绝对的权威。例如，在美国，当警察处理交通违章时，当事者若不服气，可以事后凭警察开具的记录和罚单去法庭上诉，但决不可与警察争辩，更不能伴有任何肢体动作，否则会被认为有妨碍执行公务和袭警的嫌疑，轻者被戴上手铐送进监狱，重者会遭到警察的枪击而丧命。在英国，一个正执行公务的警察若合理地认为有人故意妨碍他对另一个人实行合法的逮捕或拘留，他可对该人实施无证逮捕。在奥地利，刑罚中没有死刑，但若犯罪分子暴力反抗，就有可能被警察当场打死，并且是合法的。②刘进国：《各国如何保障警察权益》，《人民公安报》，2009-02-05，第012版。正因为法律对警察权威的绝对保护，在枪支泛滥的发达国家，袭警事件发案率却很低，而我国却正好相反。为此，有必要从立法上维护民警的合法权益，通过相关组织建立一系列的维权制度，创新维权机制；注重预警维权，强调事前和事中防范。不仅如此，还应当加大宣传力度，经常与新闻单位保持联系，通过媒体让民众知道人民警察即将做什么，怎么做，初衷是什么，收效怎么样等等，和媒体、老百姓建立起充分的互信，从全方位多角度为人民警察开展人性化执法活动营造一个良好的执法生态。

[1]伍玉功.论人性化执法[J].湖南社会科学，2006(5).

[2]向党.论创建人权型人民警察[J].中国人民公安大学学报，2004(4).

D631

A

1673―2391(2011)05―0098―03

2011―06―24

柳琦（1982—），女，湖北黄梅人，江西警官学院法律系讲师。

【责任编校：边 草】