简论警务改革对警察行政手段的影响

马爱国

（西北政法大学，陕西西安710063）

简论警务改革对警察行政手段的影响

马爱国

（西北政法大学，陕西西安710063）

世界现代警察发展史共经历了四次警务改革，每一次的警务改革，都会对警察行政手段有着充实、完善的作用，使得警察行政手段不断适应社会的需要，更好地为大众服务。警察行政手段也从最初的暴力性，强制性为主，转向以服务性、合作性为主，特别是第四次警务革命，这种影响和变化更为明显。

警务改革；警察行政手段；影响

一、警务改革的历史演进

警务改革，又称警务革命，是指警察史上重大的、有战略意义的、划时代的改革。世界现代警察的发展，经历了四次大的警务工作的改革，即警务革命。我国警察学者王大伟教授将其概括为“四次警务革命”，即警察专业化运动、警察现代化运动、警察职业化运动和社区警务运动。[1]

第一次警务革命以罗伯特比尔建立伦敦大都市警察系统从而使职业制服警察产生为标志，时间是1829—1920年。罗伯特比尔制定了新警察的12条原则，强调警察职能以预防为主，重视警民关系，增加警察服务职能。第一次警务革命被认为是新警察与旧警察的分水岭。第二次警务革命以美国的警察专业化运动为标志，时间是1920—1930年。它强调要摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为独立、高效的队伍，加强警察教育培训，注重专业化。第二次警务革命被认为是新警察独立与成熟的标志。第三次警务革命以欧美各国的警察现代化运动为标志。时间是1930—1970年。它强调警察的现代化，具体包括武器装备的现代化、交通器材的现代化、指挥通讯的现代化、信息交流与储存的现代化等，把警察打造成为“打击犯罪的战士”。第四次警务革命以欧美各国的“新警察模式改革”，也就是社区警务运动为标志，时间是1970年至今。它在10个大的范围内对原有警察组织结构、理论观念进行了反思和检讨，强调警察现代化技术与警察哲学的理性结合，回归警察“传统更夫”的服务职能。

这四次警务革命都是在追求高标准、高质量完成警察工作目标任务的基础上，在专业队伍建设、科学技术使用、改善警民关系等方面展开工作。从警务改革的效果来看，并没有很好地完成警察部门所设定的工作目标，使人民真正满意。社区警务也并没有像人们期望的那样对犯罪产生重大的抑制作用。在社区警务实施几十年后，犯罪率上升的趋势并没有根本改变，人们对社区警务的作用也产生了怀疑。

台湾学者章光明认为，社区警政理论在转换成实务与操作的过程中，面临了无法避免的官僚体系所产生的问题，即目标程序不明确，技术方法不确定，决策参与的流动等问题。[2]同时，他认为，沟通的困难与障碍，存在于社区警政由理论转换成实务的过程中，更存在于实际操作的各个环节之间。社区警政的实际运作包括：一般民众、基层警员、警察干部与政治人物等四个环节。其中，警察干部与基层警员之间的沟通属于警察组织内部沟通；警察与一般民众及政治人物之间的沟通属组织外部沟通。无论是内部沟通或外部沟通都不是件容易的事。

综上，第四次警务革命不是警务改革的终结，人类社会正在进入后工业化时代和信息化时代，社会政治经济都在发生巨大变革，世界范围的第五次警务革命已经开始孕育。

二、警务改革对警察行政手段的影响

警务改革对警察行政手段的影响是巨大的，并且是一种直接性的影响。每一次的警务改革，都会对警察行政手段有着充实、完善的作用，使得警察行政手段不断适应社会的需要，更好地为大众服务。警察行政手段也从最初的暴力性、强制性为主，转向以服务性、合作性为主。特别是第四次警务革命，这种影响和变化更为明显。四次警务革命反映到警察行政手段上，应给予我们以下启示：

1．要正确处理警察行为目标和手段的关系。保卫国家安全、维护社会治安秩序是警察行政的最终目标和要求。警察行政手段的选择应有利于这一目标的实现。

2．坚持法治原则。警察行政手段是法律赋予警察机关的职责和权力，所以，警察行政手段的选择和应用必须要有法律依据。

3．坚持科学性和效能性。这是选择警察行政手段的重要依据。一是要注意调查研究，实事求是，按科学规律办事，防止主观随意性，用不同手段解决不同问题。二是要注意增加警察行政管理实施手段的科技含量，尽量采用社会科学研究的成果和现代化科学技术成果。

4．要发挥警察行政手段的综合效益。社会治安问题是各种社会因素综合作用的结果，因而社会治安情况具有复杂性、多变性、多样性和综合性的特点，所以在选择警察行政手段时要有全局观念，注意社会的综合效益。

5．要发挥公众的作用。从根本上讲，警察行政体现了公众的利益，公众对参与警察行政应具有很大的积极性，因此应该充分地加以挖掘，更好地实现警察行政的目的。

6．树立预防为主的思想。这是警察行政手段选择的出发点和归宿。预防的效果如何，是检验各种治安管理效能的基本标准。因此，要积极推行主动提前警务。主动提前警务又称为先发式警务，现在西方国家所进行的社区警务改革、邻里守望改革都可认为是主动提前警务的组成部分。

从上世纪七十年代开始的对警务现代化进行反思的以社区警务运动为主要内容的第四次警务革命也存在着许多不足与局限，第五次警务革命已经开始孕育，这也必将对警察行政手段产生深远的影响。①第五次警务革命的概念由西方部分警察学者和警察机构提出，目前尚未在世界范围内得到认可。第五次警务革命向何处去，依然是警察理论界和实务界讨论的热点问题。

指导第五次警务革命的理论主要有新公共管理学理论和公共选择理论。前者主要是针对警察机关内部管理与运作而选取的一种理论，同我们这里所探讨的警察行政手段关系不大，而后者是为指导警务外部改革而选取的一种理论，同警察行政手段有着直接而密切的联系。公共选择理论的本质，就是让警察机关提供的公共服务进入良性的竞争状态，打破警察服务的国家垄断地位，允许社会其他组织甚至包括私营组织提供部分警察服务，使公众有选择更好的警察服务的机会。只有来自外部的竞争压力才能迫使国家警察机关提升服务态度、优化行政手段。当然与其他政府公共机关相比，警察机关是强势部门，掌握着强大的国家警察权和先进的技术手段，具有非国家警察所没有的优势，因此，能够允许其他组织经营提供的警察服务是有限的。尽管如此，推行警察服务社会化对警务改革特别是警察行政手段的转化具有不可忽视的意义。事实上，西方一些发达国家在这一方面已经做出了有益的探索和尝试。英国提出了“警察私有化”，并进行了大量的实践，其做法是允许成立大量的商业保安服务公司，这些公司承担着本来由国家警察承担的部分业务，以商业运作的方式为公众提供安全服务并收取相应报酬。此外，英美国家还出现了特别警察队、文职警察、警察承包制、特别公安员、警察第二职业等警察私有化的形式。这对于我们研究新形势下的警察行政手段都具有重要的理论和实践价值。

三、传统警察行政手段的运用与新型警察行政手段的兴起

根据传统行政法的理念，行政行为的主要目标是管理，管理的主要手段是强制，强制和服从是行政关系的基本特征。按照通说，传统行政手段主要包括以下六类：（1）行政命令；（2）行政征收；（3）行政许可；（4）行政监督检查；（5）行政强制；（6）行政处罚。传统的警察行政手段也是如此。

伴随着第四次警务革命的蓬勃开展以及第五次警务革命的兴起，在新的历史条件下，警察行政的目标和手段将会从管理、强制转向服务、指导、合作。

上世纪中期以后，传统的行政管理目标和行政管理手段开始发生变化，一些西方发达国家开展了“新公共管理”运动，将传统公共管理中的主体中心主义和权力中心主义变换为客体中心主义和服务中心主义。为与行政管理目标的变化相适应，行政管理手段在上世纪中后期也发生了较大变革。相对于传统行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩越来越淡化了，更多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人之间相互合作的精神。这些新的品格和精神既在改革后的传统管理手段中得到反映（如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序和为相对人提供申辩的机会等），更在上世纪中后期新出现的行政管理手段中得到体现。[3]这些新兴的行政管理手段主要有：行政指导、行政合同、行政奖励、行政救助等。

警察行政手段作为行政手段应用的一个方面，也不无例外地采用了这些新型的行政管理手段。这些新型的行政手段虽然是由警察行政主体所采用，与警察行政管理活动相关联，但却不完全具备警察行政手段的特征，因此我们可以称之为相关的警察行政手段。随着行政民主化、法治化进程的加快，行政机关的行政活动早已不再局限于单纯的行政手段，而是呈现出多样化的趋势，在以“服务行政”理念为主导的时代，警察机关要积极地适应社会实践的需要，警察机关的行政管理活动也应更多地通过相关警察行政活动方式，以更好地实现警察行政的目的，更好地保障公民福祉，维护社会稳定。

当然，警察行政手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的改革，还是新手段的产生和形成，还都只限于国家警察机关实施行政管理的领域，至于在警察行政权力社会化的背景下，非国家的社会警察组织行使特定的警察行政权，实施一定范围、一定领域内的行政管理，其行政手段更加多样化，更多地体现出了权力弱化和协商、合作的精神，这也是新警务革命对警察行政手段提出的必然要求及产生的必然结果。

[1]王大伟.欧美警察科学原理[M].北京:中国人民公安大学出版社，2007:443.

[2]章光明.警察业务分析[M].台北:五南图书出版公司，2000:405.

[3]张步洪.中国行政法学前沿问题报告[M].北京:中国法制出版社，1999:199.

D631.1

A

1673―2391(2011)05―0034―02

2011―07―06

马爱国（1978―），男，陕西铜川人，西北政法大学公安学院讲师，法学硕士，研究方向为警察法学，公安学原理。

【责任编校：江 流】