论公安执法质量监控体系的构建

冯道康

（江西警察学院 法律系，江西 南昌330103）

论公安执法质量监控体系的构建

冯道康

（江西警察学院 法律系，江西 南昌330103）

公安执法质量监控体系具有多层次、立体型的结构特征，构建公安执法质量监控体系应以公安机关执法行为的正当性和合目的性为着力点，以法治、人权保障和责任性原则为其价值和目标追求。从制度上强化公安执法质量监控措施，落实和实现公安执法质量监控体系的目标和价值。

公安机关；执法质量；监控体系

公安执法质量监控是公安执法规范化建设的核心内容，公安执法规范化建设的目的是提升公安执法的水平和能力。然而，公安执法质量监控体系存在诸多有待完善的地方，比如，人们普遍关注公安执法行为的监督，却很少重视公安执法质量的控制；在公安执法监督方面，强调公安执法的规范化，但对于公安执法生命线的质量问题重视不够；目前，对于公安执法监督，多以政策为导向，极易导致公安执法行为的“短板效应”。是故，为提升公安执法质量，应从法治理论上来建构和完善公安执法质量监控的法律制度。

一、公安执法质量监控的目标和价值追求

公安执法质量，广义上是指公安执法活动的优劣程度，狭义上是指对公安机关在某执法过程中的执法启动、执法行为实施、执法行为结果及其整改状态的评价。法治理念、人权保障和负责性是公安执法质量监控的精神支柱和价值基础。公安执法行为不仅要倡行法治理念，而且要把人权保障作为检验公安执法质量考核的重要目标。法治的政府还应是负责任的政府，负责性原则理应成为公安机关执法的价值追求。

（一）法治理念

法治观念滥觞于西方，早在古希腊时期，亚里士多德就提出“应由法来统治”的观点。不过，当今的法治内涵异于亚氏的观点。直至近现代，法治观念才得以践行，其核心内容是，法治是一种“善治”，不论是统治者或人民，均平等地受法律约束，其手段是以宪法订立政府行使权力的界限，防止政府专制，目的在于保护人民的权利和自由。[1]2006年4月,中共中央提出社会主义法治理念，包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的基本内涵。是故，公安机关作为合法使用武力的组织，且是国家最主要的执法机关，应奉法治理念为其执法的圭臬。

（二）人权保障

人权是指作为人所应该享有的权利，是一个人为了满足其生存和发展需要而应当享有的权利。[2]它在本质上属于应有权利、道德权利。实现充分的人权是社会主义法治的重要目标。首先，十五大报告指出，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。其次，我国《宪法》第33条明确规定“国家尊重和保障人权。”最后，从“法”本身的内涵审视，人权具有“权利”、“公平”的含义。所以，公安机关在执法过程中，应秉持人权保护的观念，在执法过程中，把人权保障作为检验其执法水平的重要标准。

（三）责任性原则

就其内涵，责任性是对行为的要求。在现代民主社会，责任性作为一项基本原则，意指公安机关及其人民警察应当对其行为承担责任。依据美国学者萨姆尔·沃尔克（Samuel Walker）的观点，警察执法责任性的内容包括两个方面和两个层面。警察执法责任性的两个方面包括警察何为和如何为。就其两个层面来说，第一个层面是组织层面的责任性，突出强调执法机构的执法目的是控制犯罪、维护秩序和为公众提供服务；第二个层面是警察个人层面的责任性，表现为警察个人行为的合法性以及尊重并平等地对待每个公民。[3]所以，公安机关及其人民警察在执法过程中应自觉地履行职责，承担责任。

二、公安执法质量监控的基本框架

近年来，公安实务部门和学界极为重视公安机关“三项建设”（信息化建设、执法规范化建设、和谐警民关系建设），这“三项建设”是事关公安工作和公安队伍建设长远发展的重大战略性、全局性、根本性问题。公安机关执法规范化建设的根本目的是提升公安机关执法的质量。从系统论的角度看，公安执法质量监控是一项重大的体系工程。这是因为，公安执法质量的监控，不仅应重视公安机关在执法过程中的监督和控制，而且应重视从公安系统外对公安工作的监控。从现代民主和法治的角度审视，权力的拥有者应对其行使权力的行为承担责任，同时，还应对其行使的权力进行监控。这不仅体现权力行使的正当性和合目的性，而且人性对于权力的追逐极易导致堕落，为了防止权力行使的异化，对其监控就显得尤为必要。

（一）人大监控和法律监控

根据宪法和组织法之规定，公安机关作为行政机关，其主要职责是执行权力机关制定的法律和决定。在此过程中，公安机关的工作和行为应当受到权力机关的监督，但是人大及其常委会对公安机关的监督并非包办和代替公安机关的具体工作，而是在其适用法律和决定过程中，由于法律规定的内容模糊或现实变化的需要应由相关人大及其常委会作出具有法律效力的解释和说明，以便于公安机关更好地适用法律。[4]就法律监控来说，根据我国宪法和刑事诉讼法的规定，检察机关作为公安机关的专门法律监督机关，在办理刑事案件中，对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉和不起诉以及对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。从事实和经验角度看，检察机关对于公安机关侦查的案件，是否需要批捕，由检察机关来决定。至于在诉前程序中，诸多强制性措施往往由公安机关自身决定并执行，以致常常遭人们诟病。

（二）事前监控、事中监控和事后监控

从公安机关执法的流程看，公安机关执法包括一系列行为过程，涉及到公安机关执法行为的启动、运行和终结三个阶段。从实定法的角度看，我国法律主要强调对公安执法行为的事后监督。基于人权保障和法治的要求，应当对公安机关的整个执法流程进行事前监控、事中监控和事后监控。

（三）内部监控和外部监控

在社会科学研究领域引入系统论和控制论，拓展了我们的视野。公安机关执法监控包括公安系统内部的监控和公安系统外部的监控。从系统内部来说，对公安机关执法过程的监控是提升公安执法质量的中心环节。但是，从权利保护的角度看，公安机关在执法过程中，既是决策的制定者和执行者，又是诸多争议的裁决者，难以确保执法质量的提升。所以，从公安系统外部对其执法过程进行监控就显得尤为重要。如在西方，对于警察的执法活动，绝大多数国家设置民众复议委员会等专门受理和处理因警察执法所引起的纠纷，其目的是从警察系统外部对警察机构的执法质量进行监控。

（四）政治性监控、行政性监控和社会性监控

公安机关作为政法机关的一个组成部分，其执法行为受政法委的监控，所以，公安执法监控具有政治性监控的特色。但是，政治性的监控并不意味着可以对公安机关具体执法行为进行干涉，这种监控往往转化为对公安机关执法质量的行政性监控。行政性监控的形式有行政监察和审计两种。与此同时，从社会层面审视，对于公安机关执法行为，存在广泛的社会性监控，诸如大众媒体和网络，以及公民个人，可以依据《宪法》第41条的规定，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

总体而言，公安执法质量监控分为人大监控和法律监控；事前监控、事中监控和事后监控；公安机关内部监控和公安机关外部监控；政治性监控、行政性监控和社会性监控。可见，公安执法质量监控的体系呈现多层次、立体型的结构特征。

三、完善公安执法质量监控体系的制度性保障

公安执法质量是公安工作的生命线，建立和完善公安执法质量的监控体系是公安工作的当务之急，是提高公安机关执法能力和水平、提升执法形象和执法公信力以及人民群众满意度的现实需要。实践证明，只有建立完善而又高效和科学的执法质量监控体系，才能适应当今形势的需要。[5]

公安执法行为可分为公安行政执法行为和公安刑事执法行为，从我国实证法的角度看，公安刑事执法行为具有形式意义上的司法职能，所以公安执法质量监控包括上述两个方面的内容。公安执法质量不仅体现在公安执法权能的分工和分立，而且表现在公安执法效益的结果评价机制上。[6]

（一）牢固树立法治观念和人权保护观念

任何观念都是由多方面因素形成的，包括社会和个人的原因。是故，可以通过建立相关措施来重视人权保护。基于法治理念，行政机关的主要职能是执行法律，作为行政部门的公安机关，其主要职责在于秉持法治的观念，在执法过程中，不仅要贯彻法治的精神，而且要秉持程序正义和执法行为的正当性要求。也就是说，公安执法的质量并非执法单性行为效果的针对性和实用性问题，更重要是在于公安执法权能的分工和监控，目的是保护人权。

（二）完善我国公安执法质量的监控体系

公安执法质量监控不仅应强调事后监控，而且应强调事前监控。从构建公安执法质量监控体系的目的来说，公安执法质量的监控目的在于对公安执法质量监控的规制，规范公安执法行为，提高执法水平，提升执法能力和保证执法质量，真正落实以人为本、和谐共存的精神和价值。

1.重视公安执法运行过程的监控。从公安执法的过程看，公安执法是一整套流程和程序的运作过程，具体包括公安执法的启动程序、运行程序和终结程序。只有在具体的程序中完善公安执法行为的监控，才能从根本上防止和堵截公安执法中的不公、不作为及滥权违法行为的发生，从而确保公安执法的质量，真正实现公安执法规范化建设的目标。还应从具体制度上强化公安执法质量的监控。首先，公安机关在办理治安和刑事案件过程中，要着力推行法制警员派驻制度，在案件的受理立案、采取或变更强制措施、处罚审批、释放等关键环节，由法制警员介入把关，严格对照统一标准检验案件，并将办案质量记入个人执法档案，与办案民警个人的年终考核挂钩，严格实施奖惩，这种变事后监督为事前、事中监督的方式，对提高案件质量至关重要；其次，法制部门要加强审核，把好第二道关，最后审批的负责人要把好最后一道关，使执法各个环节进入全流程监控，把执法责任落实到每个具体责任人，确保案件质量。[7]

2.构建公安执法质量监控的标准、评价体系、监控措施和责任追究制度以及完整的质量监控体系。在重视公安执法过程监控的前提下，还应重点构建：（1）公安执法质量监控的标准。只有制定合理的执法行为标准，才能确保公安执法行为的规范化；（2）公安执法质量的评价体系。这涉及到公安执法质量评价的主体以及评价的等级；（3）执法质量的监控措施及责任追究制度。此制度对于公安执法人员来说具有威慑作用，只有完善的措施和完备的责任追究制度，才能从根源上防止和杜绝违法违纪行为的发生。

3.基于公开透明和责任性原则，公安执法质量的监控应重视事前监控。公安执法质量的事前监控包括：第一，构建公安执法质量的早期预警机制和公安执法质量的评价标准、方式和方法，尤其是构建公安执法质量的早期预警机制，它涉及到预警的运作机制以及内部的管理问题。第二，落实公安执法质量监控的责任性。尽管我国法律规定对公安执法行为中违法行为的惩处有行政处分和国家赔偿制度中的追偿制度两种，但是，这二者都是从事后的监督来保障公安执法的质量，难免存在违背公安执法权利保护在先的法治精神，所以，公安执法质量的监控应事先贯彻公安执法质量的责任制度。第三，针对公安执法行为，应倡导公开透明、阳光执法的原则。

四、结语

公安执法质量的高低是衡量公安工作好坏的重要标准。构建合理有效的公安执法质量监控体系，首先，应该对影响公安执法质量的各个因素进行全面的筹划和安排；其次，在厘清各种因素的基础上，建构公安执法质量监控体系；最后，从制度上强化措施，真正实现公安执法质量监控的目标。并且，公安执法质量监控应以公安机关执法行为的正当性和合目的性为着力点，以秉奉法治、人权保护和责任性原则为其价值和目标追求。

[1]李龙.依法治国方略实施问题研究[M].武汉:武汉大学出版社,2002:34.

[2]李步云.人权法学[M].北京:高等教育出版社,2005:28.

[3]Walker Samuel.the New World of Police Accountability[M].SAGE Publications,2005:7-9.

[4]李忠信.论公安执法监督[J].公安大学学报,1998(4).

[5]李亚军.浅谈提高公安执法质量的困境与出路[J].今日南国,2009(1).

[6]孟昭阳.论公安执法监督机制的发展与完善[J].中国人民公安大学学报,2005(5).

[7]王树林.公安刑事执法质量问题探析[J].湖南公安高等专科学校学报,2001(5).

D631.1

A

1673―2391(2011)05―0036―03

2011―04―10

冯道康(1968―)，男，湖北广水人，江西警察学院法律系讲师，法学博士，研究方向：公法学。

本文系中国法学会2010年部级法学研究一般课题《公安执法质量监控体系的研究》（课题编号：CLS-C1008）的阶段性成果之一。

【责任编校：江 流】