民族地区司法规律及司法权配置若干特殊问题研究

马天山

(青海省人民检察院，青海 西宁 810008)

我国民族地区有什么样的司法规律，应当如何在国家法治统一的前提下配置司法权，是研究司法规律及司法权配置必须高度关注的课题①本文所称的民族地区是指新疆、西藏、内蒙、宁夏以及广西五个省级自治区和青海、甘肃、云南、四川、贵州等有少数民族聚居的普通省区。。本文拟从司法规律的基本认识、中国司法权的基本特点入手，谈谈我国民族地区司法规律及司法权配置的若干特殊问题。②司法规律是自然和社会因素两大类因素共同作用的结果。自然因素主要是指由自然环境所决定的生产方式和经济状况等，它对司法规律的形成起着基础性作用。社会因素主要是指社会发育的程度，即政治、经济、文化、历史等因素，它对司法规律的形成、发展和现实表现起着直接和具体的作用。两大因素共同作用于司法领域，形成对国家任何司法活动的总体性制约。因此，司法规律除具有相应的法律意义外，还具有特别深刻的社会意义。判断司法权配置正确与否，具有多重判断标准，不同的国家结构体系、不同的时代具有不同的要求。其中最为重要的是是否遵循了司法规律的要求，最大限度解决效益(政治、法律、社会三大效益)、公平和公正问题。

一、对司法规律的基本认识

由于对司法这一概念的理解不同，人们对司法规律的含义也理解不同。但无论如何，有两点理解必须一致：

其一，司法规律只能产生于司法活动本身，是表现特定时间、特定地域、特定条件下法治产生、发展、变化的固有特点的；

其二，一切法治活动，必须遵从司法规律。

归纳起来，可以将司法规律简单定义为司法活动本身所具有的、并对司法活动起决定作用的一系列特点的统称。在世界范围内，对司法规律多是从立法和执法两大层面上认识的③习惯于上，人们对于司法规律更多是从执法层面上认识的。实际上这是不对的。立法和执法是法治建设不可分割的环节，立法是执法的前提，执法是立法目的实现的惟一渠道，二者互为存在条件。。由于司法活动过程复杂、参与主体较多，因此司法规律不应该是指某一个具体规律，而是关于立法活动和执法活动方面一堆规律集合体的抽象和归纳。这意味着司法规律有抽象和具体两种含义，应当仔细加以区别④其重要性体现在两方面，一方面是指抽象出来的司法规律对所有司法活动均有指导意义，作用巨大。另一方面是指不能用具体的司法规律取代抽象出来的司法规律，各种具体的司法规律之间也不能互相取代，例如，既不能用审判规律取代司法规律，也不能用审判规律取代检察规律或者侦查规律。执法规律和守法规律之间也是如此，不能相互取代。。本文认为司法规律的内涵至少有五个基本方面：

1.由经济基础决定，取决于国家发展的实际程度。司法规律不是凭空产生的，有什么样的经济基础，就有什么样的生产方式和上层建筑，并由此决定国家发展的实际程度，而国家发展的实际程度，又决定法治建设的实际水平。经济基础既是法治建设的制约者，同时也是司法规律的制约者。尊重司法规律，其实就是寻找、承认经济基础与司法现象之间的联系，超越或者不顾现实，无法探求到真实的规律。

对司法规律的认识和运用，必须依赖于产生它的那个经济基础。特定的经济基础产生特定的司法规律，它没有通用性。这是司法规律产生的“身世背景”。

2.由简单向完备发展，存在着显著的阶段性。由于法治建设不可能一蹴而就，因此司法规律也存在明显的阶段性特征。从法律的无到有、简单到完善，司法规律也与之相适用，形式逐步完善，内容逐步复杂，作用逐步增强，呈慢慢长大之势。换言之，在纵向的历史阶段上，尤其是在法律领域或者是更为广泛的社会学视野中，没有绝对意义上所谓一成不变的司法规律。法律作为一定时期内的特定现象，完全对应于国家建设的时空要求，对司法规律的认识，须随法治建设的变化而变化，与社会阶段相适用。

特定阶段产生特定的司法规律。这是司法规律发展变化的基本轨迹。

3.有特定的内容、表现方式、存在和作用范围，具有相对的独立性，但同时又与其它规律存在密切联系：

其一，司法规律不是经济规律，它以法律主体、法律活动等元素为表述内容，是对司法活动政治性、权威性、严肃性以及专业性、独立性、程序性、严密性、强制性、针对性、终结性、规范性和系统性的高度概括，揭示的是法律活动本身的特点，是司法规律区别于其它规律的显著标志：

政治性是指司法活动必然具有的国家和阶级属性；

权威性是指司法活动是国家活动，不是个人活动，体现的是统治阶级的意志；

严肃性是指司法活动体现的是立国以及立法的价值或者宗旨，肩负重任；

专业性是指司法活动是国家有专门要求的专门活动；

独立性是指司法活动不受任何非法干扰，权力独立、机构独立；

程序性是指司法活动整体及各环节均须按法律规定的顺序进行，不可随意而为：

严密性是指司法活动中对各种要素都要有相关的制度设计，基本无疏漏；

强制性是指司法活动由国家强制力作后盾，做出的法律决定必须执行；

针对性是指司法活动总体上和各环节都有很强的指向性，以规范秩序为最高职责；

终结性是指司法活动的结论可以终结案件；*不立案、撤案、不起诉以及判决和裁定，均是终结案件的手段，尽管可以通过复议、申诉、上诉、抗诉等方式改变，但这仍然是司法活动的救济功能，不能改变案件需要通过司法活动终结的实事。

规范性是指司法活动只能按法律规定进行；

系统性是指司法活动是由不同的法律、不同的环节和不同的外部联系构成的。

显然，司法规律具有法律属性强、规范性突出、形式简单以及内容鲜明等特点。*这些特点，实质上就是司法规律。

其二，不同的社会阶段、不同的经济发展水平、不同的文化传统、不同的社会性质，司法规律亦不同。其中社会性质是决定司法规律实质不同的最为重要的因素。总体上，不同性质的国家，司法规律绝对不同，相同性质的国家，司法规律也不一定完全相同；

其三，对司法规律的认识应当体现并服从、服务于法治建设和国家建设大局。

国家性质是司法规律得以区别的重要标志，即抽去时代性、阶级性的空洞的司法规律是根本不存在的。但也须承认，司法规律在体现区别的同时，又体现出相应的共同点，例如都产生于国家这一母体；都规定有相应的法律责任；解决问题的手段主要是诉讼；都必须以相应的法律法规为准绳；都必须建有相应的司法机构；都须具有专门的从业人员和相应的考试、晋升管理办法等。

需要的注意的是，司法规律中的共同点只是形式共同而不是实质共同。形式共同是不同司法制度得以借鉴的基础，性质不同是各类司法制度得以区别的关键所在，形式不同既不能掩盖也不能取代性质不同。另外，即使是在司法规律相同的情况下，执法的方式也不一定相同*在相同的法律规律下，执法的方式也会有很多种。例如美德两国就同一个盗窃案件，会在搜查问题、立案问题、笔录及起诉书制作问题、警察作证问题、警械使用问题、取保问题、秘密录音录像问题、起诉和审判问题等方面都不相同。显然，司法规律决定执法方式，但执法方式却可以有多样选择。参见(美)弗洛依德·菲尼,(德)约阿西姆·赫而曼,岳礼玲著，郭志媛译《一个案例，两种制度——美德刑事司法比较》，中国法制出版社出版，2006年10月版。。这是司法规律内容指向的特殊性所在。

4.司法规律具有历史传承性。不同国家的司法规律有着自己产生、发展和变化的过程，呈现出固有的“血缘”联系，这意味着司法规律不是凭空杜撰或者是想象的产物，而是一个国家历史的产儿，同时也意味着借鉴别的国家的司法规律必须注意传承问题，即应当注意是否兼容的问题。这是司法规律纵向联系的特征。

5.司法规律是社会规律的一部分，受社会发展总规律的制约，过去、现在、将来均有不同的内容。

就中国而言，司法规律还应当体现如下三个方面的重要内容：

1.要与社会主义性质和社会主义建设的总体目标、要求及规律相吻合。这是社会主义制度对法治的本质要求。中国的法治建设要以人民利益为主，让人民主导法治进程，使社会主义法律的原则、制度以及程序设计，以符合人民群众的根本利益为归属。

2.要与社会主义初级阶段的政治、经济、文化发展水平相吻合。就目前而言，中国的法治建设属于社会主义初级阶段，法治建设本身处于起步阶段，虽然已经搭建起了基本的法律体系，形成了较为完备的法律框架，但在司法主体方面，无论是司法机关的组织建设还是执法者个人素质的提高，在司法环境方面，无论是法律地位的提高还是法治理念的树立，在司法要求方面，无论是法律作用的加强还是司法的文明，均存在很多需要完善的方面。当前，尤其需要在效益、公平、正义方面努力。

3.要与中国特色的法治建设相吻合。中国的司法规律具有中国特点，这是由中国的现实和历史状况决定的。中国特色除表现在法律的阶级性质和文化传承上外，还鲜明地表现在国家政权结构特色上，即人民代表大会下的一府两院制度。其中司法制度的设计独具特色。*主要是指对司法权的理解和对国家权力以及司法权力本身的划分、相互之间的关系等，与别的国家不同。

当今司法规律的模式主要有两大类*由于法治建设的方式、实质以及路径不同，司法规律的模式是客观存在的。：社会主义和资本主义司法规律。社会主义的司法规律模式，主要是前苏联和当代中国两种模式。特点是：

(1)人民主权。通过苏维埃和人民代表大会实现；

(2)意识形态色彩强烈。在政策要求、机构设置、目标及任务确定和工作制度上突出社会主义司法属性；

(3)法治起点较低，与政权的先进性形成强烈对比。中苏两国均是在资本主义不发达或者根本没有发育的基础上建立起来的，既没有相应的经济积累，更没有相应的法治准备。夺取政权后，中苏两国法治的发展，既是组织机构建立健全的过程，又是法律规范从无到有，逐步完善的过程，还是法律地位、法律意识不断提高的过程；

(4)面临的任务艰巨。建国之初中苏两国的司法建设面临的首要任务是巩固和保卫政权，同时又面临着发展生产力的重任，较现在而言，任务繁重许多。即便在现阶段，虽然经历了较长时期的建设，但由于中国还处在社会主义市场经济初级阶段，法治建设所面临的任务仍然十分艰巨，表现在旧的任务尚没有完结，新的任务接踵而至，既要完善自身，又要面对社会等诸多方面；

(5)传统影响明显。主要是指传统文化、传统思想意识的影响，这些影响既有积极的，也有消积的，且消积影响更为明显。

中国法治建设过程是当今社会主义司法规律的重要演示和典型表现，其自然内涵、社会内涵均与众不同，具有独特的价值追求。

司法规律的作用是多向的，既可以作用于司法活动的主体，确定其在司法活动中的地位、作用、活动原则以及自身的建设、管理问题和不同主体之间的关系等，也可以作用于从立案到执行的全部过程以及除诉讼之外围绕法治建设所进行的诸如普法之类的活动，并且影响到立法。基于法治是管理社会的重要工具，更基于法治有自身的特殊性*即法律在不同时间、不同空间上表现出来的内在的和外在的各种不同点。，遵从司法规律应当是一个普识。*有一种情形需要注意，即司法规律和社会规律之间的关系。司法规律是社会规律的有机组成部分，尊重司法规律和尊重社会规律并不矛盾，然而也不排除二者之间可能存在的矛盾。在这种情况下，需要透过现象寻找本质，因为从本质而言，两种规律并无矛盾，只是表现形式或者细节不同而已。

二、我国民族地区司法权的特殊性所在

司法权配置是一种国家活动，相对于法治活动而言，它又是一项前期性工作，是司法活动达成效益、公平和公正目的的前提。在司法权配置中，司法规律一方面起着司法权如何划分、如何分配以及如何运用的作用*在司法权配置中，司法规律是惟一的决定因素，尽管存在对司法规律的认识是否到位、选择是否正确的问题，但司法规律的基础地位和决定作用无法更改。对法治建设而言，唯一的选择就是不断靠近司法规律，实现法治效益最大化。，另一方面又起着检验司法权配置正确与否的作用。

在我国司法体制中，司法权的配置有着极为特殊的历史、文化、政治等要求，不只是司法机关几家的问题，也不只是一个单纯的法律问题，而是一个具有显著时代要求的重大问题，某种意义上，它是一个与司法改革尤其是与当今社会管理体制创新、公正文明司法相关联的全局性的、重大的法治和政治问题。对我国司法权发展的基本特征可做如下分析：

1.中国司法权的发展、变化是中国司法规律的生动体现。司法权是社会发展到一定阶段才产生的，是人类追求文明、公平和制度完善的必然产物。文明、公平既是它产生的动力，又是它必须承担的使命。

中国的司法权，既有属于纯正司法权的部分，又有属于处在行政体系中实际履行司法权的非纯正部分。非纯正司法权主要是指公安(含安全)机关和司法行政机关实行的与法治建设有关联的部分权力，如侦查权、执行权等。纯正司法权仅指审判权和检察权。对于审判权的性质、地位、作用、机构设置，国内外认识较为一致*认识一致并不等于做法相同。在东西方不同的国家制度中，审判机关的设置、管理以及地位并不相同，存在很大的差异。单从外观上看，中国的审判机关设置简洁清晰，便于国家行使管理。，但对于检察权，不仅理论争议较多，且实际做法多有不同，构成不同法律理念、不同司法制度得以区别的重要标志，对此，可结合中国检察制度略做分析*中国检察权构成中国司法制度中颇具特色的权力，既具有不同检察权相互区别的“标签”功能，又具有侦查、起诉、抗诉等多元法律监督功能。，以证中国司法制度之特殊性所在：

其一，中国关于监督的理念、监督的做法从古至今没有间断过。这既是检察监督的渊源问题，更是核心问题；

其二，在中国，检察和公诉是有严格区分的，但在国外，二者被混同*在西方国家，检察机关更多被称为公诉机关。这从英语单词procuratorial便可看出，它的直接意思是公诉，与中文检察一词是无法完全对应的。但从世界范围看，检察机关的职能有逐渐扩张的趋势，尤其是在打击职务犯罪方面表现明显。。这也是争议产生的直接原因之一。实际上，检察制度根本不能等同于公诉制度，相反公诉制度亦根本不能等同于检察制度，二者是包容与被包容的关系；

其三，中国检察制度定位独特，是专门的国家法律监督机关；职能丰富，不仅拥有公诉权，还拥有侦查权、三大诉讼监督权和职务犯罪预防权等；地位显著，在国家体系中单独设立，与国外检察机关一般情况下的设置明显不同。在三权分立的架构中，如果不突破分权理论，检察权单独设定是无法实现的。

中国检察制度产生、发展和变化的情形不同。除古代特征外，清末律制改革的时候，引进了很多法律制度*需要注意的是，此时虽然才有了检察名称，但其职能和履职机构早就存在。此时名称和工作制度的变化(也只是变化而不是产生)，不能作为检察机关产生的依据，而且检察二字，完全是中国式的表述。。单就检察而言，并不是新增制度，而是参考了德、法、日等国的做法，细化职能，增设机构，明确名称。主要特点是，检察机关与审判厅署衙时分时合，但职权上代表国家，例如，北洋政府时期，审检分离，检察官拥有一般监督权，权力较大且形式独立。国民党时期，审检合二为一，但检察职权仍然独立*清末时检察权的内容大致有28种，与现在不同的权力是：收受刑民诉状；指挥调度司法警察；各类刑事犯罪侦查权；强制措施权(包括通缉、决定逮捕、请求强制搜查、直接传唤、留置被告人、决定囚栏使用、没收发还权)、监督管理检验吏及官代书、要求地方协助权。。中国共产党对检察制度高度重视。1931年建政瑞金的时候，就已经有了中华苏维埃工农检察部。这是极为宝贵的、独特的和生动的实践。

从历史角度看，中国检察制度发源于监察御史制度，代表皇权督查官吏，辩明冤枉，因此可以说它始于监督，成长于监督，既不属于司法权，也不属于行政权，而是一项国家独立之权。对监督的承认和确立，从某种意义上讲，既是社会和法治进步的标志，更是检察权形成的雏形。在中国司法制度中，检察权是一道独特的风景线。

2.中国司法权的发展变化，除自身因素外由经济基础决定，取决于国家政治、经济、法治发展的实际程度；

3.由简单向完备发展，逐步走向文明、公平和完善；*主要表现为检察职能更为明确、机构设置更为科学和法律制度更为完善等方面。从英、法、德以及中国检察制度的发展看，检察权的内容是一步一步发展起来的，最初，大多只是公诉权，但在发展中，对侦查、审判的监督也成不重要的权能。现在还在不断发展之中。比如法国，现在司法改革的一个重要目标，不是强化检察权的司法属性，将其从行政机构设置中独立出来。台湾也在实行检察机关独立的改革。

4.中国司法权有自己的特色表现方式。主要集中在以下几方面：

(1)宗旨特色。社会主义性质的法，无疑是中国法治的政治内核，有着自己的目标与追求，形成与西方资本主义法治区别的根本特色。

(2)国家政权结构特色。中国议行合一的人民代表大会制度和由此产生的一府两院制，不仅是历史发展和选择的结果，而且还是中国法的权力来源基础和组织基础，体现着我国的政治结构特征和司法制度特征。

(3)文化属性特色。中华文化在家国治理的阐述与实践上自成一格，通过人性本质的张扬以及家国同构理念，构成认同心理和法的伦理内核。这种有张有驰、德法兼顾的观念，在弥补法自身的不足上，具有独到的意义，形成中国司法权的基础特色。

(4)法治改革目的和要求方面的特色。当前，中国正在建立和谐社会，这就决定现阶段我国司法体制改革，只能以目前或者较长一段时期内中国社会所能提供的法治改革素材即政治、经济条件为基础进行。

(5)法治建设手段和发展前景方面的特色。当代中国法作为世界上社会主义法的典型代表，不仅能对传统加以继承和发展，而且还能对外来文化吸收和转化，更可进行相当程度的创新，因此，它的前景是光明的。

以上方面仅是对司法权所具有的“中国行业特点”的分析。由于地域广大，文化多元，中国司法权的发育在总体一致的情况下，还存在着相当程度的地域特点，这在民族地区特别明显。

民族地区的司法活动受政治、经济、文化以及民族与宗教等国家以及区域社会因素与特殊的地理、气候等社会和自然两大因素影响，呈现出鲜明的地方性、时代性、文化性、民族性等地域特点。

民族地区司法活动的地方性特点，主要是指民族地区大多地处偏远，法治活动的自然和社会基础均与其它地方不同；

民族地区司法活动的时代性特点，主要是指司法活动既与这一地区的政治、经济和文化建设水平相一致，又与国家法治发展的实际程度相一致，在快速发展的同时，易受各种因素制约；

民族地区司法活动的文化性特点，主要是指地域文化丰富，对司法活动的影响颇大；

民族地区司法活动的民族性特点，主要是指民族宗教因素对法治活动的影响。

对民族地区司法活动的特点，还可以进一步分析，得出司法活动主体多民族性、所依据的法律多源性、执法理念多包容性、执法方式多选择性、执法效果多要求性等具体特点*参见《来自西部的法律报告：青海发展的法治之路》，青海人民出版社，2009年8月第一版。。显然，由于地域和社会因素，在总体框架统一的情形下，各地司法活动还是带有很深的地方特点的。

三、我国民族地区司法权科学配置的特殊性分析

中国司法权的结构，是以分解为基础、以制约为原则、以公平和效率为追求的，深刻体现出了中国司法规律的要求。侦查权、检察权和审判权构成完整的、广义上的司法权结构体系，涵盖从受理到执法的全部诉讼过程*诉讼是司法权的主要功能，但不是全部功能，不能排除普法、调解、特殊人员管理、社区矫正等活动的司法属性。。三种司法权力在体系中地位不同、使命不同，参与诉讼的方式不同，从诉讼开始至诉讼结束，各司其职。其中检察权以维护法治尊严和公平正义为目的，以监督为手段参与诉讼，与其它两种权力相比，它进入的渠道更为广泛、参预的程度更为深刻、使用的手段更为多样，构成中国司法权结构体系的鲜明特色。*诉讼中的检察权和法律规定中的检察权是不同的。前者是具体的诉讼之权，运用的目的是解决诉讼问题。后者则是国家权力，存在的目的是法律监督。

就目前情形而言，由于总体框架已经确定，司法权配置的科学与否，很大程度上是看公正和效率职能是否充分实现*从总体情况看，当前社会最为关注的就是司法权力运用中的公平与效率问题。在司法权运用特别是三大诉讼中，从立案开始，到起诉、审判、执行的各个环节，有案不立、不破不立、侦查、强制措施及诉权和审判权不当运用的情况大量存在。这既有执法人员个人素质问题，也有执法环境问题，还有制度设计问题。就司法权配置而言，制度设计是核心内容。，所以当前司法权的配置，应当围绕监督权的充分实现来设计，以监督促进公正和效率的充分实现，而不是一般意义上细节的变化*当前司法权配置中，有一些是具体的工作流程或者是工作制度的问题，还有一些是关于司法权运用的基础性问题。应当在后者上多下功夫，基础问题解决了，其它问题则会迎刃而解。，即科学配置不是重新配置，而是有针对的调整性配置。这既是一个体现司法规律的问题，同时也是一个时机抢先和突破口选择的问题。

具体而言，在中国，司法权的科学配置主要是指司法体系内部权力配置，一方面是指系统内上下级之间权力的配置，即侦查权、公诉权和审判权的上下级关系设置。另一方面是指司法机关内部的权力配置，例如侦查与预审、与起诉和抗诉，审级、审次与执行等。再就是司法权运用的外部环境配置问题，例如人事权、财权、与其它行政权的关系等。

上下级之间司法权力配置，主要是指侦查权、公诉权的整合。建议打破行政区划限制，实行侦查一体化，对重大刑事案件和职务犯罪案件，进行省级区域侦查权一体化管理。部分人口众多和经济发达省份以及西部地区，可以实行市、地区和州级区域内侦查一体化管理，统一调配侦查力量，确保案件及时侦破。除高检、公安部负责全国性重大案件侦查外，其它案件由省级侦查指挥中心或者市、地区和州级侦查指挥中心统一指挥。取消法无明文规定的职务犯罪级别管辖，一律实行地域管辖，由属地检察机关初查或者立案。公诉权省级区域内一体化管理，分级行使。审判权仍分级实行，不能改变*侦查权一体化，主要目的是整合力量以侦破案件，不会造成侦查权滥用。理由在于：一、对普通刑事案件的侦查是由行政机关进行的，行为受行政权制约。对职务犯罪案件的侦查由检察机关进行，受上级机关制约；二、侦查活动只是案件的起始阶段，此阶段及后续活动仍有相应监督存在。审判权则不同，分级行使才能确保上诉和抗诉权的真正行使。。同时完善三机关关于案件管辖尤其是指定管辖的程序。侦查管辖直接关系到侦查力量的整合，并影响到侦查的质量和效率。起诉管辖直接关系到起诉力量的整合，审判管辖则关系到最终的刑罚裁量。在目前情况下，完善管辖具有特别重要的意义，因为它是最大限度发挥有限司法资源作用，实现案件与侦查、起诉及审判环节之间优化组合，克服力量不足、素质不高、布局不合理等弊端，增强司法工作针对性，包括对案件、自然和社会环境针对性的重要渠道。

司法机关内部权力配置，是一种在一定范围内的横向权力配置，主要解决机关内部分工与监督问题，即解决侦查、公诉、审判、执行、监督等权力的内部配置和由此延伸出的不同司法机关之间的关系，以便准确处理谁来监督监督者等等诸如此类的问题*如果权力结构只是一条直线，则永远不会有终极的监督者；如果是循环式的权力结构，则会形成封闭式的监督体系。二者各有特点。。权力只有外部的监督远远不够，还需要有内部的监督，而监督的目的并不仅仅在于防止出现错误，更在于提高效益。原则是在诉讼的任何阶段，任何机关都须实行决定、执行和监督三者分权，由内部不同部门行使。*在美国，起诉权是由设在法院的公诉部门独立承担的。尽管起诉部门设在审判机关，但起诉权是专门的和独立的权力，法院不能行使。有些州在内部管理问题上，采用“横向起诉”制度，既检察官办公室在传讯、预审和出庭上，由不同的检察官担任。检察官不对案件负责，只对岗位负责。德国是“纵向起诉”制度，既由一个检察官一竿子插到底。

在侦查权内部设置中，重点需要考虑的是对立案、撤案和相关强制措施运用环节的制约。在检察权内部设置中，重点需要考虑的是对侦查权(主要是自侦案件立案权及强制措施的运用)、起诉权(主要是不起诉权的运用)的制约。在审判权内部设置中，主要是对行政、民事立案权、量刑权和执行权的监督，如有案必立、审和判不得分离、自由裁量权需要限定等。由于诉讼阶段的密切联系，横向权力的配置还需以监督、效力和配合为目的，在强化内部监督性分权的同时强化外部配合，做好平行权力的外部配置。在横向权力配置中，需要完善的制度包括人民陪审员、人民监督员、侦查监督、审判监督等专门制度。

需要说明的是，司法权的配置，即包括具有诉讼性质的司法权的配置，又包括非诉讼性质的司法权力的配置两个方面，不能偏重一方而忽略另一方，尤其特别需要克服的是只注重单纯司法权配置的倾向。从对司法规律以及中国司法权结构的阐述可以看出，非诉讼性质的司法权力配置，虽然侧重于司法机关队伍管理、经费保障、领导体制等宏观方面，但它却是司法机关开展司法活动和其它活动的基础性工作，不能也不应该被忽略。

司法权的科学配置，实际上是合理分配国家权力，实现司法权纵向和谐、横向和谐、地域分工及管辖和谐和运转和谐，保障诉讼目的顺利达成为最终追求的过程。

以上司法权配置的设想，是根据司法规律做出的一般性阐述。但就民族地区而言，从司法权的要素或者指向即司法主体、司法环境及司法目的与要求等角度阐述，更能说明问题。

(一)司法主体

司法主体是指司法机构和司法官员。民族地方司法机构的设置与普通行政区划和行政层级完全对应，但也有所不同，具有相应的法定特色和地域特色，即许多司法机构设在自治州或者自治县，形成市、地、自治州和自治县并存，普通区划与自治区划相结合的结构特色。例如，在青海8个地市一级区划中，自治州有6个，在46个县级区划中，有33个设在自治州中，7个自治县有5个设在普通区划中，有2个设在自治州中，75%以上的州地市政权和83%以上的县级基层政权属于民族自治地方*除注明外，本部分数据均根据调研取得。由于统计渠道、调研时间和调研内容不同，有些数据可能会略有差异，但不影响对问题的判断。。依据宪法和其它相关法律，民族自治地方具有法定的自治权，自治权从其内容而言，包括政治、经济、文化、科技、卫生、教育等诸方面，从其种类而言，包括地方立法权、行政权和司法权。

民族自治地方的司法权有什么特点，或者说民族自治地方的司法权如何充分实现法定的自治权，目前尚无更多研究，但就其机构而言，民族地区的司法机关，即检察机关和审判机关属于自治政权的有机组成部分，就其权力性质而言，检察权和审判权属于国家赋予的自治权的有机部分，应该是确凿无疑的。实质上，可以认为民族自治地方的司法权，既具有司法权的国家属性，又具有地方自治权的特殊形式，是二者的有机统一。以司法权的国家属性论，任何司法权属于国家，无例外之情形；以司法权的具体归属论，任何司法权又都具有相应的地方载体和法律归属，依赖于民族自治地方和具体法律而存在，因此不可避免地带有地方特点和法律上特别的确定，形成自治权存在的实事基础、法律基础和特别表现形式。显然，民族自治地方司法权的存在和行使，是有别于普通司法权的，或者说它是普通司法权的特殊形式，许多民族地区二者兼具；

与此相适用，民族地区司法官员中民族成份较多，形成执法主体的又一特色。对此，可以进行如下解读：

第一，民族地区司法官员应当具有一定数量的少数民族，这是法律要求，即这是法律的规定而非任意性要求，且是宪法性规定。我国宪法明确规定自治地方国家工作人员中须有少数民族，民族区域自治法规定自治地方的法院、检察院的领导和工作人员中，应当有实行区域自治的民族的人员。是否具有一定数量的少数民族干部或者专门司法人才，从宏观而言，一方面是自治权能否得到有效贯彻的基础性工作，另一方面又是衡量自治权和民族政策是否得到落实的重要标准。

第二，民族地区司法官员占有一定比例，既是工作所需，又是客观现实。《2009年中国人权事业的进展》白皮书披露，截止当年底，全国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%。全国公务员队伍中，少数民族约占9.6%*2010年9月26日，国务院新闻办公室，《2009年中国人权事业的进展》白皮书。。例如青海目前公检法司共有编制约1.3万人，实有人员约1.2万人，其中全省检察机关有在编司法官员1740人，少数民族764人，比例为44%。全省法院系统有在编司法官员2348人，少数民族1032人，比例为44%。全省公安系统共有在编干警6899人，少数民族1865人，比例为37%。据测算，在青海省6个自治州中，少数民族司法官员的比例为59%，普通地区司法官员中，少数民族司法官员的比例为29%*据国务院新闻办公室2010年9月发表的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书，在全国公务员队伍中，县处级以上少数民族干部就占到同级干部的7.7%。在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关，也都有相当数量的少数民族干部。。由此可以得知，少数民族司法官员既是民族自治地方司法机关日常执法的中坚和生力军，也是政法队伍的中坚和生力军。司法队伍构成的特殊性，对管理、培训、使用提出了相应的特殊要求。

第三，民族地区司法官员执法具有相应优势。优势体现在三个熟悉和二个适应上，即熟悉国家法律和政策(较之而言，民族地区司法官员大多具有相应的文化水平，受过政策和法律方面的专门教育或者培训)、熟悉风土人情(了解民情、民俗、民史)、熟悉语言(容易沟通和建立信任)；适应社会环境(能够很好开展工作)、适应自然环境(能够生存、生活和工作下去)。其中熟悉语言和适应自然环境是最为重要的优势。熟悉语言，意味着可以无障碍交流。这是拉近心理距离，防止信息失真和获取真实情况，了解真实想法的有效条件。适应自然环境，意味着可以有充沛的精力和体力从容面对紧张、复杂的司法实践，不会因为身体因素、心理因素妨碍工作或者过早离开岗位*据国务院新闻办公室2010年9月发表的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书，在全国公务员队伍中，县处级以上少数民族干部就占到同级干部的7.7%。在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关，也都有相当数量的少数民族干部。。民族地区司法官员的这些优势，在乡土社会和区域特征明显的范围内，对执法的政治效益、法律效益和社会效益具有十分独特的作用，是可资利用的宝贵资源。

第四，民族地区司法官员执法水平参差不齐。执法水平是专业学历和执法能力的综合体现。学历表明专业知识和其它相关知识的积累过程以及获取渠道。执法能力则指运用专业知识处理实际法律问题的能力。在司法实践中，专业学历和执法能力具有同等重要性*这是因为执法永远都是一个再创作的过程。同一种执法行为，之所以会有千差万别的执法结果，原因既在此。一般情形下，有什么样的知识积累，就有什么样的执法水平，两者相辅相成，难以偏颇。，学历不够或者不专，必然影响到执法能力。我国民族地区政法队伍总体上看，学历偏低是普遍情形。例如在青海省公安队伍中，法律和公安专业干警的比例为69%。在全省检察队伍中，大专以上学历的比例为63.6%，具有资格的为48%。在全省法院队伍中，大专以上学历的比例为83%，具有资格的为74%。由于学历偏低，可能会出现对法律精神实质理解不深，对政策把握不准，对社情舆情判断不清，案件分析不到位，运用手段有偏差，自身摆不正位置，执法的目地不明确等情形，很容易将自己“塑造”成为一个机械的执法者，而不是法律精神的实践者、法律事务和其它社会事务的有效处理者。此类情形会明显影响执法的三大效果，甚至可能会因此引发新的问题。

(二)司法环境

司法环境是指司法的硬环境和软环境。硬环境即客观环境，主要是指自然环境、政治制度、经济发展程度、法律体系和治安状况。通常情况下，人们容易将司法的硬环境仅仅理解为自然环境，忽略政治、经济以及法律制度本身对司法活动的巨大影响。显然这是不全面的。因为任何司法活动本质上都是政治活动，都须依据相应法律进行，又因为任何法律都是相应经济制度的产物，因此，司法活动的硬环境必然包括政治制度、经济发展程度、法律体系和治安状况。法律是政治的另一种表现方式，没有政治也就无所谓法律，二者如影相随。法律又是一种体系，没有这一体系也就无所谓法律活动。而经济发展的相应水平，则是法律产生和演进的核心动力。治安状况则是对司法活动具有直接影响的重要因素，犯罪率的高低、行政民事案件多少以及解决的程度如何，既是社会治安的晴雨表，亦是司法活动质量的判定标准，一定程度上二者互为因果。将政治制度、法律制度、经济发展程度和治安状况定位为司法硬环境的惟一理由在于，它们是客观存在的，有自身特有的规律，不依赖于任何人的意志为转移，并对司法活动有着直接的、深刻的和根本性的影响。尽管它们的形式或者内容很多方面是通过人的主观活动表现出来的，但其根源的客观性仍然无法改变。

软环境即看不见、摸不着，却又对司法活动有着明显影响的诸种因素。一般情况下，人们多将其理解为意识因素。但实际上，仅限于意识方面的理解是无法全面阐释软环境的应有含义的，它还应当包括社会性因素，亦即个人意识和社会风气共同构成司法软环境。在司法领域中，个人意识主要是指包括司法人员在内的全体公民对法律的态度，例如，因为敬畏而尊祟、因为信仰而践行、因为漠视而轻率、因为浅薄而曲解、因为私利而违背等。由于意识决定行动的目以及达成目的的方式，而且这种决定犹如空气，看不见，摸不着，却又无处不在、无时不在，因此对司法人员而言，个人法律意识的高低决定达成法律精神的程度，对普通公民而言，表现的是他们对法律的认同程度和遵守程度，体现的是一种自觉、自律、自控、自省的精神状态。社会风气概而言之，就是由政治风气、道德风尚、价值观念共同构成的文化氛围，其对法律的影响可以一言以蔽之：良好的社会风气能为法律提供适宜的立法环境、执法环境和守法环境*个人意识之和构成社会风气，但二者又有显著区别，即个人意识只是个体意识，是具体的，只对个人行为产生作用，而社会风气则是对社会整体评价的结论，具有抽象性。它们是一般与特殊的关系。。据此，可以将软环境视为是政治文明和精神文明的另一种表述。

民族地区司法的硬环境可以作如下归纳：

第一，自然环境。自然环境是法律活动的天然舞台，对立法、执法、司法等活动，起着巨大和直接的影响。一般而言，民族地区的自然环境可以作这样的概括：高原、高寒、地广人稀、物种多样却又极其脆弱、资源丰富却又利用困难、生态价值巨大却又非常敏感，由此导致了一系列地域性问题的产生。在司法领域，突出表现就是违法犯罪呈现出巨大的地域特征，执法活动的艰巨性、复杂性增加，司法成本居高不下。

第二，政治制度。政治制度是法律制度的母体，二者是产生与被产生、决定与被决定的关系。在民族地区，政治制度主要表现为政权结构方面的特色，即普通行政区划和民族自治区划并存。在人民代表大会制度下，各民族自治地方行使自治权，具有相应的法律规定和要求。在司法领域中，这些相应的规定和要求在机构产生、人员组成、活动原则以及方式等方面都有所体现，如司法中的民族团结问题、维护统一问题、双语诉讼问题等。

第三，经济发展程度*经济发展的程度是由产业结构和布局、企业产值和科技创新能力以及企业社会责任的承担等因素构成。这种理解和传统理解有所不同。企业在经济发展中承担着特殊的作用，因此有必要对其进行全方面考查，而不能仅仅只看它生产什么、生产多少。没有社会责任的承担，企业创造的价值再多，也是没有任何意义的。。经济犹如模具，包括法律活动在内的任何国家活动，不可避免地都要带上经济的烙印。意即经济基础决定上层建筑。民族地区经济总体来说，规模不大、产值不高、科技落后、结构及布局不合理、特色不明显、发展不平衡，属于欠发达地区。而且由于民族地区生态具有特殊的战略价值，它还面临着如何处理好发展与保护的艰巨任务。与此相适应，民族地区的法治建设呈现出明显的地域特征、行业特征和阶段性特征。例如就犯罪特点而言，城镇、产业园区、资源富集区、重要交通沿线与牧区、农业区之间刑事犯罪存在显著不同；就地方法治建设能力而言，各地基础设施配置、队伍福利待遇以及物质保障与内地存在较大差距，财政自给能力或者说经济发展水平不高，大多须依赖上级和中央财政支持；就社会秩序而言，亦与当地经济发展程度密切相关，即凡是经济较为发达的地方，社会治安形势简明，维护稳定的任务相对清晰。

第四，法律体系*法律体系是司法的硬环境，且是基础性的硬环境。总体上法律体系是国家制度的重要组成部分，是社会发展到一定阶段的特定产物。具体而言，法律体系是由一系列法律法规构成的制度性体系，不但规定国家的性质、任务、组成方式、活动原则，还规定司法活动的任务、原则、程序等，是国家以及司法活动得以进行的先决条件。法律体系一方面是国家法治建设程度或者水平的体现，另一方面是司法活动的直接依据。一切法治活动，都可以看成是法律体系的外化方式或者体现方式，有什么样的法律体系，就有什么样的法律活动，二者互为依存，一表一里。。法律体系从层级上说，分为国家和地方两个方面。国家层面的法律体系是指由国家制定的法律法规。地方层面的法律体系是指由地方行使立法权形成的地方性法规。目前，国家和地方层面法律体系的构建已经完成，基本上实现了有法可依的目标。法律体系从内容上说，大体可以分为规范国家活动的活动、规范社会活动的法律、规范经济活动的法律和规范个人活动的法律四个部分。现阶段，所有应当由法律调整的各类关系，基本上都纳入了相应的法律调整范围。在民族地区，法律体系的建构是与国家同步的，但也有特殊性，例如民族区域自治法的具体实施问题、民族宗教活动的依法管理问题、资源补偿税问题、习惯法问题、法律变通权问题等。这些都是影响司法活动的重要方面。

第五，治安状况。总体上我国民族地区的治安状况是良好的，但也存在相当程度的复杂性。表现在一方面刑事发案的绝对数量不是很高，案件性质相对集中于传统侵财和伤害类犯罪，犯罪形式、形势较为简单。行政民事案件转化为刑事案件的情况也不多。另一方面许多发生在民族地区的刑民案件具有一定的敏感性，如果处理不及时、不得当，很容易引发民族性群体事件，执法活动难度较大。

在民族地区司法活动的硬环境元素中，自然环境是天然的，政治制度、经济发展水平和法律体系虽然具有外在的社会形式和社会性内容，但那是历史进程中规律的自然体现，是不以任何人的意志为转移的，是具有“天然”内涵的社会环境。无论哪种元素，它们给司法活动提供的条件，于此本质一致，即均是司法活动的直接决定者，任何司法活动是不能在其给定的条件外存在的。这也是“硬”的本意所在。

民族地区司法活动的软环境可以作如下归纳：

第一，个人意识。就司法领域而言，个人意识主要是指司法人员、公务员以及全体公民的法律意识或者法律理念。一分为二看，民族地区司法人员的法律理念总体上与当代司法要求有较大差距*此处只分析民族地区司法人员的法律意识，其它公务人员和公民的法律意识也与全国平均水平存在差异。这种差异会产生两方面的影响，即一方面会导致社会或者民众对执法人员监督力度的不足，另一方面会导致社会对执法人员正向影响力度的不足。。例如，因为文化水平差异*青海司法队伍的文化结构，前文已有论及，此处不再赘述。本文想特别强调的是文化的基础性作用。毛泽东主席曾说，没有文化的军队是打不了胜仗的。同理，没有文化的执法队伍，也根本不可能执行好法律。文化本身不等于素质，但文化绝对是素质的基础和内核。，会造成对政治、经济、文化、历史的理解不深、不全、不透，又因此会导致对政策的理解不深、不全、不透，再因此又会导致对法律精神实质的理解不深、不全、不透，形成意识方面基础性的缺陷。这种缺陷直接影响到个人素养，对执法者而言实际上这是致命的。再比如，具体到执法方面，由于法律专业程度存在差异，没有或者很少受过专门的执法训练，一些人对执法的目的、要求以及法律规范和执法环境理解、掌握不准，很可能会导致呆板执法、僵化执法、机械执法、盲目执法、特权执法甚至违规执法情形的存在*最令人担忧的是，存在这些情形而不知道，没有改正的机会。一些人可能不是有意识去犯错误，但执法的实际效果不理想。在此，个人素养与执法效果直接关联。，从而偏离公平、正义、效率的轨道。但是在民族地区司法队伍中，也普遍存在一些极为宝贵的品格，需要格外珍惜。这些品格集中体现在吃苦、质朴、踏实、勤劳、奉献等方面，对弥补文化以及专业知识不足、促进队伍建设、适应艰苦环境等，意义十分重大。

在此，有必要强调个人意识与执法能力或者执法水平之间的密切关系。因为在已有的自然、社会及法律条件下，司法人员的个人意识对执法能力或者执法水平有决定性意义。换言之，在同等的执法条件下，执法的效果会因为司法人员个人意识不同而不同，即同样的案件会因为有不同的司法人员处理而产生不同的结果，近而形成不同的法律、政治和社会影响。这也是世界上很多国家普遍强调提高司法人员个人素质的根本原因所在。根据执法的效果，可以将执法能力或者水平划分为以下五种状态：

最佳执法状态：即能取得最佳法律效果、政治效果和社会效果的执法状态。这种执法状态，一方面能满足国家、社会以及个人等诸多主体的需求，另一方面又能实现法律的诸多功能和价值*执法的最佳境界不是抽象的概念，而是有着具体的和历史的含义，须与当时、当地的情况联系起来衡量。任何在当时看来合理的法律，都有可能实现最佳功能和价值。其它执法境界亦是如此。，追求的是执法效果整体的和有机的统一。

较好执法状态：即能取得相应的法律效果，又能取得相应的政治和社会效果的执法状态。在司法实践中，这种执法追求的是三种执法效果的平衡，是将执法活动放在更大的范围内予以考虑的，而不仅仅是将其局限为单纯性的执法活动。

一般执法状态：即只追求法律效果的执法状态。在这种执法状态下，执法者只从程序、实体方面考虑执法活动形式上的“合法性”，对其它效果一概不顾及，仅为执法而执法。

较差执法状态：即由于素质等原因而无法实现任何一种效果的执法情形，此种状态下，执法者心有余力不足，仅表现为形式上的“完工”而已。

最差执法状态：即故意违规违纪执行法律的状态。此种情形下，非但不能取得任何积极的执法效果，相反还会产生一系列消极影响，危害极大。

这五种状态中，第一种状态是最为理想的执法境界。第二种状态是较为理想的执法境界。第三种是中间状态。中间状态虽然形式上“合法”，但很难达成案结事了的目的，因此应当向上一种状态过渡。后两种情形则是执法之大忌，上文论及到的盲目执法、呆板执法、僵化执法、机械执法、特权执法、违规执法等，均是后三种状态最为典型和现实的表现。

由于每一种执法状态都有辐射效应，会以自身为核心形成影响范围，产生积极或者消极作用。例如，对贪贿案件的处理，从侦查、起诉到审判、执行，人们普遍感受到的，不仅仅是司法权运行的公正与否，还会感受到国家反腐的力度是否足够、手段是否得力，甚至还会感受到对公权力的监督是否有效，因此在这个意义上，无论哪种状态的执法活动都不是单一性的法律活动，而是国家活动的有机组成部分。

目前，民族地区和全国其它地方一样，在执法意识方面均有极大的提升空间，在已有的条件下，增加执法三大效果的有效的和长期的途径在于提高个人执法意识。

第二，社会风气。社会风气主要由政治风气、道德风尚、价值观念构成，是影响执法效果的外在的、看不见的因素。一般而言，社会风气是通过影响执法者进而影响执法效果的。民族地区的社会风气，与执法有关的方面可做如下分析*社会风气的研究是一个宏大命题，本处虽然只是关注其与执法活动有联系的部分，并且细化为三个方面，但这并不意味着其它方面对执法活动没有影响。社会风气的影响是宏观的，无时不在，无处不在，任何政治的、经济的、法律的社会活动，都会不同程度受其影响。：

政治风气：主要是指干部队伍的勤政、廉政和为民意识。民族地区政治风气的主流是尊重宪法和法律，维护统一，坚持发展，保障民生，总体上政风和畅，但也存在一些问题，如部分公职人员依法行政的意识不强，能力不高，目光不远，心胸狭隘，缺乏法治意识、民主意识、大局意识。一些地区和人员容易受到分裂势力的干扰和影响，缺乏团结意识、统一意识。

道德风尚：道德风尚由个人道德和社会道德构成，起着社会成员判断应当怎样或不应当怎样、善或恶、好或坏、高尚或卑下的心理标准的作用。我国民族地区民风醇厚，率直简约，忍隐朴素，与生产方式和经济特色基本一致，无论是公务员队伍还是广大民众，均有较强的自律意识。尤其是信仰宗教的少数民族群众，以教律为立身处世之本，形成了鲜明的宗教与道德共为一体的个人意识和社会角色相统一的特点。总体上看，敬畏法律、敬畏神灵、明辨是非、善恶分明，构成我国民族地区社会道德风尚的核心元素，并且呈明显的地域、文化背景和经济状况上条块分布的特征。

价值观念：价值观念表明的是人们对政治、社会及人生的追求。总体上看，民族地区民众的价值观念与全国其它地方并无二至，无论是宏观上对于国家的责任感还是微观上个人的追求与奋斗，均体现着千百年来中华民族一脉相承的传统，但也呈现出自身的一些特点，例如，在政治上更为重视宪法和民族区域自治法，在法律上更为关注公平特别是实体公平，在文化上更为关注多元性，在精神上更为关注宗教，在行为上更为遵守传统，在经济上更为关注本地发展及生态等。这些特点或者是现实的，或者是历史的，或者是二者的交织，并且这些特点或者是有意识的追求，或者是教育与生活环境所得，不但构成社会活动中不可或缺的元素，而且构成个体内心确认的真实标准，体现出鲜明的时代性和变化性，对执法行为有着巨大的影响。

可以看出，我国民族地区的社会风气具有传统之中包含时尚、简单之中蕴含复杂、积极之中兼有消极的特点。社会风气之于司法活动，润物细无声，它的作用看不见，却又十分巨大。

民族地区司法活动的软环境中，个人意识和社会风气具有同样重要的作用，但就具体执法或者是对个案而言，个人意识又处在决定性的地位。这实际上是一种力量的环形传递，即良好的社会风气能促使形成良好的个人意识，良好的个人意识能促使执法的三大效果最大化，而良好的执法效果又能促使社会风气更加良性化，从而形成法治建设整体的良性循环。个人意识和社会风气相辅相成，总体上后者决定前者，前者对后者有反作用，但个人意识的形成，又不完全取决于社会风气，还与个人综合素养密切关联。

(三)司法的目的和要求

司法的目的从宏观而言，是为了保障国家及其成员一切合法以及非法律所禁止的活动正常、有序、有效进行，进而实现国家存在之价值。不同的部门法有不同的制定目的，但所有法律的根本目的于此统一为一体，共同服务于国家目的。当法律被视为国家工具时，司法的目的是实现公平、秩序和正义。这是司法的直接目的之一。当法律不仅仅被视为国家工具而是被视为国家活动时，司法活动便有了更深的内容，此时司法的目的在于实现其本身所蕴含的独立价值上，即保障和尊重人权。这也是司法的又一直接目的。二者的区别在于，前者是工具主义司法观，执法活动是达成目的的手段。后者是目的主义的司法观，执法活动本身就是手段和目的的统一。

司法的要求主要是指迅速及时、公平公正、合法有效、平和谦抑、兼顾全面、案结事了。迅速及时是指正义的实现不能有丝毫拖延。公平公正是指正义的实现不能有丝毫偏狭。合法有效是指正义的实现应当依法和真实。平和谦抑是指执法者要忠实谦和，情理法有机交融。兼顾全面是指兼顾所有的人、所有的法律功能。案结事了是指案件终结，矛盾消除。

在我国民族地区，由于特殊的自然、社会、政治、经济等环境，司法的目的和要求也有特殊之点：

第一，要突出团结，强调统一；

第二，要突出稳定，强调秩序；

第三，要突出和谐，强调效果；

第四，要突出发展，强调协调；

第五，要突出特色，强调平衡。

概括起来，就是既要强调国家统一意识，又要关注文化多元，既要促进社会繁荣，又要维护秩序安定，既要推动经济发展，又要保护生态资源，既要强化当代法治，又要引导民间习俗，既要培养法律理念，又要挖掘传统美德，既要发挥法律本身的作用，又要注意执法的辐射效应。否则，司法活动就会失去针对性，而失去针对性的司法活动，其所包含的危害将是一连串的。

司法的目的和要求，除了蕴含于法律本身外，还可以通过政策、民众意愿、舆论等体现出来。蕴含于法律及政策本身的目的和要求，具有明显和强制性特点。通过民众意愿、舆论等体现出来的司法目的和要求，需要执法者个人判断、发现并贯穿于司法实践中。

从以上对司法权要素或者指向的分析中，可以看出民族地区法治建设表现出的一般规律*规律其实就是本质特点，能够决定事物的发生、发展和变化。司法规律属于社会规律，但有自己的特点。青海的司法规律在属于全国司法规律范畴的同时，也有自身的特点，表现为规律整体性与局部性之间的关系。：

第一，关于阶段问题。与社会主义初级阶段相一致，我国民族地区法治建设亦处在社会主义初级阶段，执法能力、地方立法权运用、对法律的社会认同度和遵守程度以及硬件建设等均与发达地区存在差异。这是对自身的认知，是基础性的判断。

第二，关于地位问题。民族地区法治建设既是我国法治建设的重要组成部分，又是各地总体建设中需要特别强调的环节，无论是从全国还是从本省，是从地理还是从资源、生态等诸多方面来看，均处在十分重要和特殊的地位上，肩负着实践、示范、开拓三大重任。实践即做好当下的法治工作，实现执法要求。示范即特殊条件、特殊环境下的法治建设经验的积累及引领。开拓即在没有可资借鉴的道路上探索、创新和前进。但现阶段，法律应有的作用没有完全发挥，应有的地位没有得到充分体现。

第三，关于主体问题。执法人员是司法活动的主体，民族地区司法人员一方面文化程度、法律知识、执法理念以及执法技能存在一定的不足，但另一方面又表现出强烈的奉献精神、生存及发展能力和适应能力，长短优劣共存一体。

第四，关于法律体系问题。由于行政结构特点，民族自治地区拥有较多的地方立法权(包括法律变通权)，目前，民族地区地方立法一方面以行政管理方面的内容居多，别一方面在层级上多为省级以下。因此，在国家法律统一的前提下，地方法律体系建设面临重任，例如，自治权的运用问题、宗教管理的细化问题、资源补偿及保护与开发问题、对习惯法的存废立改问题等，都需要通过立法方式解决。

第五，关于司法环境。民族地区自然环境为高原高寒，文化环境为多元纷繁，经济环境为规模不大、力量弱小，社会环境为层次多样、内容庞杂*例如，单就青海而言，既有城乡问题，又有农牧问题，既有吃饭问题，又有保护问题，既有僧俗问题，又有教派问题。这些问题中传统与当代、经济与社会、民族与宗教、文化与行为交织在一起，构成了鲜明的青海地方性社会特色。，执法环境总体上敏感而复杂。

第六，关于司法的目的和要求。民族地区司法的目的和要求概括起来，就是保稳定、保团结、保发展、保和谐、保民生、保环境，就是讲及时、讲公平、讲有效、讲人文。

第七，关于发展趋势问题。有两层含义，一层是法治本身的作用会越加重要，并体现于社会生活的各个方面。另一层含义是民族地区的法律体系和基础设施会更加完善、队伍素质和执法能力会更加提高，在为欠发达地区各项建设事业提供更为有效的法律保障方面展现更为突出的作用。

如果从司法权的指向概括表述民族地区司法规律，可以看出民族地区法治建设与当地政治、经济、文化特点密切联系，法律的作用、地方立法权的运用、执法的手段皆有与众不同的内涵。由此，民族地区司法权的配置，应当在以下方面有所侧重：

第一，强化刑事案件侦查权。方法是配置和整合刑侦力量。配置就是增加警力和设备，整合就是在州地市一级成立诸如侦查指挥中心之类的协调机构，将优势侦查力量集中使用。刑事案件侦查权强化的方向为城镇、产业园区、资源富集区、重要交通沿线以及人员流动性强、社情复杂的地方。特别需要指出的是要强化民族自治地方刑事案件侦查权，以防因普通刑事案件不能及时侦破引发群体事件。

第二，强化职务犯罪案件侦查权。方法亦是配置和整合检察力量，并将查办重点放在行政管理领域、资源领域、生态领域、民生领域、公共服务领域以及民族宗教领域侧重。在此，有协调问题和独立行使检察权问题。可以考虑通过地方立法权方式，规定强化职务犯罪监督的方式和途径。

第三，强化审判权。其一，强化基层审判力量，切实保证审判级别落到实处，切实做到有处诉、有处判，不能因为空间距离而妨碍诉讼方便、顺利进行。其二，强化审判技能，切实提高公平意识、大局意识、效益意识、民本意识和廉洁意识。

在强化检察权和审判权配置中，人员问题无法回避。应当考虑采取降低入门条件、加大上岗培训、完善年度及个案考核的方式，解决专业人员短缺问题。目的是进得来、留得住、干得好、出得去。

第四，强化执行权。重点在于通过制度性措施，加大减刑、假释、保外就医力度，切实体现刑罚的教育感化作用。再一方面就是完善社区矫正制度，明确规定公安、司法、社区应当承担的责任和职能，规定经费来源。

第五，强化调解力量。针对民族地区实际，强化调解力量十分重要，能做到防患未然。除了加强民间调解并对其进行有效管理和积极引导外，还要加强公权力调解。应当规定公权力调解是党务机关、行政机关尤其是司法机关极其重要的职责，是执法的必要手段。公权力调解的重点是有可能引发群体性事件的刑民案件、矛盾、纠纷等。

第六，强化司法监督权。主要是强化人大监督、纪检监察、检察监督和群众监督。人大可以通过听取报告、个案质询、地方立法等方式，纪检监察部门可以通过加强对司法人员党纪政纪检查的方式，强化对检察、审判以及公安司法工作的监督。特别是要强化检察机关的法律监督，以使司法权能够公正、有效、合理运用，防止权力变异。

以上是司法权力的内部配置问题，但不可否认的是，从当前形势看，仅有内部权力配置远远不足以解决存在的一系列问题，还需要考虑外部因素对司法权配置的影响。换言之，外部因素也与司法权配置有关。从民族地区实际看，有两点对其影响最大，即教育和协作问题。强化司法职业教育并将其制度化，应当是解决司法人员短缺和素质不高的长期措施。解决好协作问题，实际上就是解决好司法权运行的外部环境，使其能与财政权、人事权和各项行政执法权有机衔接，从而起到便利执法、扩大效果的作用。

由于以上关于民族地区司法权的配置，是从地方层面论述的，鉴于权限问题，很多建议的实质其实就是两个方面：其一，增强力量。其二，就是广泛动员全社会参与，以期通过群众性强化司法力量、扩大司法效力和影响。其三，强调通过地方立法权运用，制定适合民族地区司法活动特点的地方性法规。需要注意的是，任何地方、任何司法权的配置，不管是否拥有自治权还是全国人大的特别授权，都不能超越国家法律规定进行。这是地方司法权配置必须遵守的基本原则。

无论从哪个层面看，司法权的配置涉及范围广泛，意义重大，不可能也不应当率性而为，而是应当坚持一定的原则。从宏观上看，这些原则至少包含如下内容*参见《中国检察理论体系创新中的几个问题》，刊《检察学的学科建设》，中国检察出版社，2008年4月第一版。：

1.不能打破现有司法总体格局的原则。不能打破这一格局是因为它符合中国实际以及世界司法发展的趋势。在国家权力总体格局中，检察权和审判权共同构成司法权，其内部职能与权限的划分，不但深刻体现着中国特有的司法规律，而且具有现实的必要性和科学性。

2.突出中国特色原则。即突出中国的政治特色、经济特色、文化特色、法律特色以及历史和现实特色。中国的司法权配置，没有可以直接套用的任何模式，只有可资借鉴的经验和教训。

3.强化监督原则。司法权具有双重责任，一方面它要防止自身权力滥用，另一方面它还是防止其它权力滥用的手段。无论从理论还是从实践上说，监督作用不应弱化而要强化，以达到监督的实际效果与决定制度的授权程度相一致的目的。强化监督是世界性潮流。

4.尊重大局原则。民族地区审判制度和检察制度是中国法律制度的重要组成部分，而法律制度又是国家制度的重要组成部分，环环相扣，牵一发而动全身。司法权配置不仅仅是司法制度自身的事情，也不仅仅只是一个地方的问题，必须协调考虑，统筹兼顾。

5.强化手段原则或者说强化效力原则。目前司法活动中最大的缺陷就是手段不足、效力不强，与其担负的任务不相适应，抵消了司法活动的权威和公正性。当以简便、有力、容易发现和纠正错误为强化效力的标准。强化效力，实际上就是强化手段，包括强化条件保障、强化组织保障、强化物质保障和强化环境保障。从内部理顺三大诉讼的关系，从外部理顺与管人、管干部的权力机关的关系，理顺司法权与被行政权之间的关系，在内部创造出有利于司法者执行法律的良好机制。

6.社会需求与政治效果相统一的原则。社会的变化是司法制度改革的直接动因，但它并不能指明司法制度改革的方向，依据社会变化提出的司法制度改革的观点，还必须以政治效果加以衡量和判断。

7.因地因时制宜原则。现阶段进行的司法权配置，只能以当时当地的条件作为决策依据，不能把以后的或者已经是过去了的东西拿来为现在所用，也不能把外地甚至外国的东西拿到当地套用。司法权配置应当遵循合法、合理、能用、有效的判断标准。

现阶段民族地区司法权配置，还应当在以下三个方面有所侧重：

1.加强基础理论研究，尤其是要重点研究宪法理论、国家特点、诉讼制度、司法权渊源、性质及表现形式和运作特点、司法权与其它国家权力的关系等，以期在理论上回答清楚有争议或者认识不清的问题。这是非常重要的、处理民族地区司法权配置的基础性的工作。

2.突出并重视立法作用，对以往的立法成果要注意巩固，同时对司法实践以及理论研究中已经明确的新问题，尤其是涉及到司法权效力的宏观问题，如侦查权、起诉权、监督权、执行权以及组织法、法官和检察官法等方面的问题，要及时提交立法机关，以立法方式予以明确。在此要特别强调地方立法权的运用。

3.充分利用司法解释权，注重审判制度和检察制度建设。司法解释权既是审判权和检察权的一种，同时又是巩固、发展和运用好司法权及其它权力的重要手段，在诉讼以的整个过程以及其它司法活动中运用好这一权力，意义十分重大。

司法权的科学配置既是一个历史问题，也是一个现实问题，既是一个国内问题，还是一个国际性问题，既是一个实践问题，也是一个理论问题，既是一个创新问题，又是一个改革问题，具有多重研究和判断价值。

[1] 中国共产党第十七次全国代表大会报告.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[P].

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