中国城乡二元结构的演变与应有的方向

辛章平

(北京市社会科学院《城市问题》编辑部,北京 100101)

中国城乡二元结构的演变与应有的方向

辛章平

(北京市社会科学院《城市问题》编辑部,北京 100101)

通过对中国城乡二元结构变化轨迹的归纳和分析,可以看出,中国在计划经济体制下形成的城乡二元结构体制,在特定时期曾为经济发展作出了巨大贡献。但随着经济与社会的发展,逐步消解这种二元结构已势在必行。“嘉兴模式”和“晋江模式”在破解中国城乡二元结构的尝试中取得了较好的成效,也作出了一些有益的探索。它们的发展方向应该是中国城乡二元结构未来演变的应有方向。

城乡二元结构;城市化;城乡一体化

中国的城乡二元结构体制形成于计划经济时期,在特定时期内,这种体制曾为国家经济的发展作出了特殊贡献,但也影响了中国农村地区的发展,并导致了城乡对立、城市化进程缓慢、城市化失衡发展以及诸多的社会不和谐问题。随着国内外政治、经济环境的变化,中国的城乡二元结构也经历了一系列演变。本文将以城乡利益关系为视角,来诠释中国城乡二元结构的演变并探索其应有的发展方向。

一、专注于城市利益的形成阶段 (1949—1978年)

城乡二元结构是在长期计划经济体制下形成的,主要包括二元经济结构和二元社会结构,即以现代工业为代表的现代部门和以农业为代表的传统部门之间的二元经济结构、以城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构。中国城乡的二元结构主要基于当时农业全面支持工业的赶超型发展战略而产生。

新中国成立时,中国经济已经呈现二元结构的端倪,即占国民经济主体地位的封闭落后的农业经济与所占比重较低的工业的二元结构倾向,但真正的二元经济结构的出现还是在新中国成立以后。当时,由于国家经济基础非常薄弱,人民迫切希望改变旧中国一穷二白的落后面貌,发展经济的愿望十分强烈。由于重工业的发展是国家富强、国力雄厚的标志,以及当时苏联在高度集权的计划经济体制下以重工业为核心而成功实现工业化的强烈示范效应,因此,在选择国民经济发展战略时,中国亦选择了“优先发展重工业”的工业化战略。由于当时中国的工业水平十分落后,重工业所需的技术和装备绝大部分需要用外汇从国外进口,这样就会挤占本已十分稀缺的资本积累。因此,在当时的资源禀赋条件下,中国要优先发展重工业,就必须作出适当的制度安排,即取消市场机制的作用,人为地压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动力的价格[1]105-107。这种赶超型重工业优先发展战略必然依赖于对农业过度的提取,其结果是:一方面加速了工业化的发展进程,使中国在较低的国民收入水平上实现了工业化;另一方面则阻碍了农业的发展,使农业发展比较缓慢。

为了保障城乡二元经济结构得以顺利实施,国家以法令的方式自上而下推行了城乡二元社会结构。1957年,中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》,要求城乡户口管理部门制止农村人口盲目外流;1958年,国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,通过将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种户籍来限制农村人口向城市转移。此外,国家还在粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面颁布了一系列的政策和法令,这些政策和法令使得国家在生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等方面全面向城市倾斜。这样,在 20世纪 50—70年代,中国完成了由单一传统农业经济结构和农村社会结构向专注于城市利益的城乡二元经济结构和社会结构的转变。

二、提高农村利益的阶段 (1978—1984年)

1978年党的十一届三中全会召开后,国家重塑了农业的微观组织结构,使得农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体,不仅调动了农民的生产积极性,也极大激活了微观经济主体的活力。

1982年 1月,中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》(即第一个 1号文件),指出目前农村实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,包产到户、到组,包干到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制;1983年 1月,中共中央发布了《当前农村经济政策的若干问题》(即第二个 1号文件),指出联产承包制是在党的领导下中国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展。这两个文件极大地推动了全国广大农村地区的改革进程。

在农村改革的大力推动下,农民收入有了显著的提高,城乡居民的收入呈现显著缩小的态势。“城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的比例从 1987年的 2.57:1降到 1984年的 1.84:1;城乡居民的人均消费水平差距逐年缩减,城乡居民人均消费额之比从 1978年的 2.93:1降到 1984年的 2.34:1;农村居民人均居住面积超过了城市居民,1978年农村居民的人均居住面积比城市多 1.4平方米,到 1984年则多 1.5平方米;城乡居民的食品消费水平逐步趋近,城乡居民恩格尔系数的差距从 1978年相差 10.2个百分点,逐步缩小到 1984年的 1.2个百分点。[2]”这一时期,虽然中国城乡二元结构依然存在,但已发生了明显朝着提高农村利益的方向变化的趋势。

三、倾斜于城市利益的阶段 (1985—1992)

由于家庭联产承包责任制的推广,长期被压抑的农业生产潜力得到充分释放,使农村经济高速增长。1984年,全国粮食产量达到 4 037万吨,人均 400公斤,创造了新中国成立以来粮食产量的最高纪录。此时,社会各界对农业生产均持比较乐观的看法,主流观点认为,农村改革已取得重大突破,今后的道路将比较平坦。

与此相反,此时的城市改革则困难重重。1984年 10月,中共中央召开十二届三中全会,对开展以城市为重点的经济体制全面改革进行研究和部署。这次会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,标志着改革开始由农村走向城市和中国的整个经济领域,由此中国的经济体制改革进入了第二个阶段,即改革的全面展开阶段。《决定》第一次明确地指出,中国的社会主义经济不是计划经济,而是以公有制为基础的有计划的商品经济。因此,从 1985年起,中央政府和地方政府的改革重心开始向城市的经济体制和社会管理等方面进行战略转移。为了保证城市改革的顺利推进,财政资金和各种资源配置逐步向城市倾斜。于是,以城市为中心的利益格局重又恢复。这种“恢复”集中体现在城市收入分配、社会保障制度改革和国家财税制度改革等领域[2]。

具体来说,在城市,国有企业职工的工资收入和机关、事业单位的工资收入不断增加,各种价格补贴弥补了城市居民因通货膨胀而产生的损失,养老、医疗、失业等社会保障制度也都惠及于市民。相反,在农村,尽管产生了一批个体、乡镇企业、私营企业,但农村公共基础设施长期得不到改善,绝大多数普通农民的收入增加缓慢,社会保障制度亦与农民无缘。同时,随着城市化的步伐加快,由于土地制度的固有缺陷,在土地问题上侵害农民利益的现象越来越普遍。因此,从某种程度上来说,此阶段城乡二元结构的制度变迁是以牺牲农民的利益来维护城市居民的利益。在这一阶段,城乡二元结构的变迁使农民与市民在各方面的差距越来越大,“三农”问题进一步凸显,甚至引发了一系列的社会问题[1]106。

四、统筹兼顾城乡利益的阶段 (1993—现在)

1992年 10月,党的十四大确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,国家对城市和农村均进行了一系列改革。

在城市方面,住房、医疗、教育、国企改等各领域的改革先后向纵深发展。针对新出现的发达地区与欠发达地区的“新的二元结构”,国家出台了一系列政策、法令,如 1999年 3月,国务院出台了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》,提出了关于推进西部大开发的十条意见;2003年,国务院常务会议研究实施东北地区等老工业基地振兴战略,提出了振兴东北老工业基地的指导思想、原则、任务和政策措施,期望通过这些措施,逐步解决地区间发展不平衡的问题。

在农村方面,自 2004年开始,政府实行了减征或免征农业税的惠农政策;2005年,党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,为当前和今后一个时期的农村工作指明了方向;同年,第十届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》,九亿中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史。废止《农业税条例》宣告了在中国延续了两千多年的税种终于终结,同时也使“三农”问题的解决步入一个新的历史起点。

2008年 10月,中共中央召开了十七届三中全会。此次全会的主题是研究农村改革发展问题,主要包括农村土地改革、农村金融改革以及城乡一体化的建设问题。这次会议审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指明了中国城乡结构演变的方向——统筹城乡发展,推进城乡一体化建设。《决定》从战略上提出了中国城乡结构的演变之路,标志着始于 1993年的中国统筹兼顾城乡利益的发展阶段,进入更为实质性操作的时期。

五、城乡结构的新变化

近年来,城里人感受到身边的“外地人”越来越多,有些城市的外来人口甚至已超过本地人口。目前,全国有两亿多农民工涌入城市,在城市工作甚至安家落户。针对农民工对中国城市发展作出的巨大贡献和获得的极低待遇,社会各界的有识之士要求改善农民工待遇的呼吁频频传出。

在这种“呼吁”下,近年来,北京、广东、重庆等地已允许农民工当选当地人大代表,安徽已允许农民工报考公务员;各地有关户籍改革的创新实践也层出不穷,山东、辽宁等 12省市先行试水,取消城乡有别的户口划分。上述地区的做法表明,以户籍制度为突破口,深深影响几代中国农民生存权、发展权的城乡二元结构正在逐渐消解[3]。

当前,随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,城乡居民的收入有了不同幅度的增长,人们的生活水平普遍得到提高,传统的城乡二元结构亦开始出现松动。但是,城市和农村之间的差距仍然巨大,在受教育和就业机会、收入和社会保障方面,农民与城市居民仍然处于不平等的地位 (即国民地位的不平等),“三农”问题依旧严重[1]105-107。特别是在收入方面,城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的比例自 1987年的 2.57:1降到 1984年的 1.84:1之后,多年来不仅没有进一步缩小,反而上升到目前的 3.3:1。诸多事实表明,中国城乡二元结构的真正消解还有很长的路要走,今后的道路不会是平坦的,用“任重道远”形容之并不为过。

六、中国城乡二元结构演变的应有方向:对两个推进城乡一体化发展模式的解读

第一,嘉兴模式:以户籍制度和资源配置制度调整为突破口。目前,浙江省嘉兴市正在探索一条取消户籍制度和统筹城乡资源配置制度的途径,以化解城乡二元结构的对立。浙江省嘉兴市正在试行的取消户籍制度和统筹城乡资源配置的内容主要有以下内容:建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度、城乡统一的户口迁移制度及按居住地划分的人口统计制度;鼓励有地居民以土地承包经营权置换被征地居民养老保险,以宅基地置换城镇住房。“新政”实行之后,嘉兴市将按照居民是否承包土地来确定社保、医保等政策,从而建立起新的社会管理体制和运行体制[4]。

无疑,嘉兴市的尝试将有利于城乡的统筹发展,是城乡一体化发展的一个良好的开端。但这种模式仍然是远远不够的。正如中国社会科学院于建嵘教授所指出的那样:“从户籍制度和资源配置两个方向来消解城乡二元结构,方向是正确的,成效也十分显著,但这还远远不够,其深层次的结构性问题并没有得到真正解决。推动城乡基本公共服务均等化,真正实现城乡统筹发展,更具有战略意义。”[5]

关于城乡结构的演变之路,目前的主流意见是通过改革户籍制度和资源配置制度逐渐消解城市与农村之间的对立。在有关的讨论中,人们对户籍制度给予了许多关注。支配了中国社会生活几十年的“城乡二元结构”就是以户籍制度为基础建构起来的。户籍制度的松动,赋予了公民对于居住地区和就业地区进行自由选择的权利,因此,其无疑有着非常深远的经济、社会乃至政治上的意义。户籍制度松动后,在资源配置上,国家和地方政府亦不应再像以前那样把资源主要配置给城市,而应该进行城乡间的统筹安排。尽管近几年来国家实施了一系列惠农政策,但实质上与实现工业反哺农业还有巨大距离。农村的发展仍需要国家给予更多的政策倾斜,以真正地实现以工业反哺农业,以城市反哺农村。如此,“嘉兴模式”才能够取得事半功倍的成效。

第二,晋江模式:着力推进城乡基本公共服务均等化。改革户籍制度和资源配置制度不是城市化的目的,只是城市化的路径,其最终目的是实现城乡公共服务的均等化,其对城市化的重要意义也在这里。进入新世纪以来,针对工业化和城市化进程中出现的两个“二元社会结构”同时共存的现状,福建省晋江市再次进行创造性的“超前”探索,着力统筹两个“二元社会结构”,被誉为“另一种晋江模式”。

“晋江模式”是以乡促城、以城带乡,进而实现城乡联动、城乡公共服务一体化发展的模式。这个模式的主要内容如下:晋江外来农民工子女就学与市民子女享受相同待遇;外来农民工可以有购买经济适用房的资格;实行城乡一体化的低保政策;在新型农村合作医疗方面,不仅晋江市农村户籍人口可以参加,还将未参加城镇职工基本医疗保险及不享受公费医疗的社区居民一并纳入;为避免失地农民陷入生活无着的困境,晋江市于 2006年 8月在福建省率先出台《被征地人员养老保险试行办法》,实行征地与保险同步、征地必保、即征即保制度,被征地人员养老保险费为三万元,按政府 45%、集体 15%(村社区和镇街道共同负担)、个人 40%的比例出资;对男性 16～44周岁、女性 16～39周岁的被征地人员,鼓励以灵活就业人员的身份参加城镇企业养老保险,晋江市政府给予五年按缴费总额 50%的社保补贴;对达到养老年龄的参保人员,可按月领取养老金,并视经济发展水平和财政承受能力适时进行相应调整[6]。

“嘉兴模式”和“晋江模式”在破解中国城乡二元结构的尝试中都取得了较好的成效,也作出了一些有益的探索。它们的方向应该是中国城乡二元结构未来演变的应有方向。当然,它们取得成功的前提是:这两个地区的经济都比较发达,且发展比较均衡,具有较为雄厚的财力。因此,对于其他地区来说,一方面要统筹规划,合理配置资源;另一方面则须利用市场机制进行有效协调,立足本地资源,充分发展经济,为消解城乡二元结构奠定坚实的经济基础。这是破解中国城乡二元结构的根本途径。

根据城市化理论,城市化全过程分初级、中级和高级三个阶段。又根据城市化理论,城市化率在30%以下为初级阶段,城市化率在 30%～70%之间为中级阶段,城市化率在 70%～90%之间为城市化高级阶段。自 1980年以来,中国的城镇化的确加速了,而且年增长速度高于发达国家。许多人都认为城市化的高速度是可喜的,以赞赏和欣喜的口吻来论述中国已进入快速城镇化的发展阶段。2001年开始的“十五”计划又强调了“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快,中国推进城镇化的条件已经成熟,要不失时机地实施城镇化战略”。在此“战略”指导下,中国的城镇化速度加快了,从 1996年到 2006年的 10年间一下子增加了 13.5个百分点,由 30.48%增加到 43.9%。这样的速度是国际上所没有的。但是,在这种快速城市化的进程中,我们在一定程度上却忽视了城市化应有的题中之义:城市化的最终目的是缩小城乡差距,而不是相反。这也应是中国城乡二元结构演变的要义和方向。

[1] 朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一体化[J].软科学,2008,(6).

[2] 蓝海涛.改革开放以来中国城乡二元结构的演变路径[J].经济研究参考,2005,(17):35.

[3] 人民论坛编辑部.中国城乡二元结构在演变[J].人民论坛,2008,(1):11.

[4] 山东经济研究编辑部.浙江嘉兴:破解城乡二元结构,推出一揽子农村改革[J].山东经济研究,2008,(11):54.

[5] 于建嵘.演变围绕两条主线:户籍制度与资源配置[J].人民论坛,2008,(1):17.

[6] 黄庭满,梅永存.另一种晋江模式:统筹两个二元社会结构发展民生[N].经济参考报,2007-12-07.

C4

A

1007-4937(2011)02-0054-04

2010-12-12

辛章平 (1959-),男,山东莘县人,编审,从事城市问题研究。

〔责任编辑:姜新旸,陈淑华〕